马金祥 宋秋英

编者按：2019年6月23日，中共中央、国务院发布的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，提出要加强品德修养教育，强化学生良好行为习惯和法治意识养成。可见，国家对于青少年法治教育提出了更高的要求。为探求新时代中国青少年法治教育内容、方式和发展趋势，本刊对北京师范大学法学院副院长、博士生导师袁治杰进行了专访。袁治杰系德国法兰克福大学法学博士，北京教育法治研究基地副主任，全国首套儿童法治教育绘本《正义岛》合作作者。

一、没有拥有法治意识的国民，就不可能有真正的法治

《世界教育信息》：尊敬的袁老师，您好！很高兴您能接受我们的专访。《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》提出，要加强品德修养教育，强化学生良好行为习惯和法治意识养成。在您看来，为什么国家如此重视少年儿童的法治教育？

袁治杰：国家这几年开始全面重视青少年法治教育。党的十八届四中全会全面确立了依法治国的方略，并决定“将法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”。为了贯彻执行这一方略，教育部、司法部和全国普法办联合发布了《青少年法治教育大纲》。在这之前国家仅仅是通过普法宣传的方式推广法治观念，从未将法治教育上升到国民教育的高度，现在这样做一定有其深刻的原因。

我认为主要有以下三方面的因素。其一是政治因素。改革开放之前法治的缺失造成了一系列恶果。为了纠正这些错误，我国从改革开放之初就开始全面恢复法治秩序。这个过程持续了40年。通过这些年的法治建设，我国社会生活的基本方面做到了有法可依，这为全面依法治国提供了基本条件，国家领导人治国理政的意识也发生了明显的转变。过去这些年无论是经济方面还是政治方面都给国家治理提出了挑战。全面依法治國正是应对国家治理的主要方案。

其二是社会因素。我国虽然已经在各领域都制定了规范，从法律、行政法规到部门规章等，但是这些法律规范在实际生活当中并没有得到良好的遵守。国民法治意识的缺失表现在方方面面，如因为排队争议持刀捅人的、因为售票争议掐死乘客的、因为迟到逼停高铁的。这些事件都是因为国民欠缺法治意识。

其三，经济发展也扮演了非常重要的角色。经济的急剧发展使得社会关系变得异常复杂，依靠“人治”的方式已经无力应对日趋复杂的社会关系。当然从另一个方面来说，在经过几十年的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型之后，经济与社会结构相对趋于稳定，为法治框架的建立奠定了相对稳定的基础。如果社会每天都处在剧烈变动之中，可想而知，法治是很难确立的。

可能有人会说，我们有这么多法律，规定了那么多责任，只要严格执法就能解决问题。孟子说过一句话，叫做“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，光靠严刑峻法是不足以解决问题的。例如，我国醉驾入刑，执行地非常严格，可是酒后驾车的人依然非常多，每年都有非常多的人因为醉驾入刑。显然光靠责罚并不足以解决全部问题。

实际上，整个社会对基本规则的认可、对法律的尊重和崇尚是非常重要的。没有拥有法治意识的国民，就不可能有真正的法治。为了从根本上解决问题，必须将法治观念深入到人们的内心。法治只有被人民信仰，才有可能实现。因此必须要强化国民法治意识的养成。

二、从法制教育到法治教育，体现的是法律作为统治工具转变为其在整个政治、社会生活中的最高属性

《世界教育信息》：从法制教育到法治教育，体现了什么样的转变？

袁治杰：这个转变花费了30年的时间。改革开放之后国家强调的更多是法制，国家的各种普法宣传，官方说法都是“法制宣传”。2001年设立的“法制宣传日”也是宣传法制。法制，强调的是具体的法律制度，其背后蕴藏的观念是法律是统治的工具，更多强调的是法律的工具属性。

而法治就完全不一样了，强调法律在整个政治、社会生活中的最高属性。这一点在英文里面表现得非常明显，就是“rule of law”和“rule by law”这两者之间的区别。“rule by law”就是借助法律来治理，法律不过是一个工具和手段而已。而“rule of law”则强调法律至高无上的地位，没有人高于法律。我国古代有一句话“王子犯法与庶民同罪”，这固然表面上是强调法律面前人人平等。但是，皇帝犯法与庶民同不同罪呢？在古代这是个伪命题，因为皇帝不可能犯法，因为皇帝就是法。法国国王路易十四有一句“朕即国家”的名言，《资治通鉴》里面也有“人主无过举”的说法。对于皇帝而言，是言出法随，因此皇帝是高于法律的，根本不受法律的制约。法律不过是皇帝统治臣民的工具。而法治则强调法律的统治，法律高于所有人。我国宪法也明确规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等，没有人有高于法律的地位。

当然法治本身还有很多具体的要求，比如法律本身是通过民主的方式制定出来的，立法本身得合乎宪法和法律的规定，法律必须是明确的、稳定的、不能溯及既往，司法机关必须独立办理案件，行政机关必须要受到法律的拘束，法律没有授权之事行政机关无权实施等，这些都是法治原则的体现。只有这些基本法治原则都得到遵守，法治才算落到实处。

三、正确的青少年法治教育，应该首先从权利的教育着手，而非目前流行的义务的教育

《世界教育信息》：在青少年的司法保护工作中，需要怎样贯彻青少年的法治教育？

袁治杰：我国青少年违法犯罪情况，虽然依据国家统计局的数据显示近十年来有所下降，但是其形势依然非常严峻。2017年一年未成年人犯罪总人数达到32778人，总量触目惊心。极端恶性的案件也时有发生，没有构成犯罪但是引发全面关注的校园欺凌事件也多有发生，可以说对于青少年的法治教育已经刻不容缓。然而实施青少年法治教育，这的确是一个新的挑战。设想一下，如果我们仅告诉未成年人14岁之前不负刑事责任，18岁之前不能判处死刑，这样的教育显然并不能起到正面积极的作用。

正确的青少年法治教育，应该首先从权利的教育着手，而非目前流行的义务的教育。法治教育的首要目标不应该是驯服孩子，而应该是培养其权利意识。只有意识到自己的权利，才能意识到别人的权利。这种权利意识具有强烈的社会属性，其只有在社会关系维度中才能被真正理解。意识到别人的权利，才能知道不应该侵犯别人的权利。所谓推己及人、己所不欲勿施于人就是这个意思。

对于已经犯罪的以及其他被拘禁的未成年人，对他们的法治教育尤其重要。对可塑性极强的未成年人，要特别强调刑罚的矫正属性，而非惩罚属性。对他们的惩罚，目的主要在于让他们改过自新。美国这方面做得很好，由攻读法律学位的学生（经历过本科学习的硕士生）给这些问题学生系统传授法律知识，几乎每个法学院都有所谓的街头法项目（Street Law Program），其中非常重要的内容就是给青少年传授法律知识。由他们来教授知识，未成年人显然更加易于接受。这一方面我国以后可以大大加强。

四、开发法治教育绘本需要作者对法治有真正的理解，并且要站在孩子的视角

《世界教育信息》：您曾经开发了儿童法治教育绘本《正义岛》。我国市面上充斥着大量国外引进的绘本。您认为开发适合中国儿童的法治绘本的关键在哪些方面？

袁治杰：儿童法治教育绘本《正义岛》是中国市面上第一套法治教育类的绘本，是我们律豆博士团队（北京师范大学法学院张江莉、贺丹、袁治杰）合作创作的。正因为这套绘本，律豆博士被很多人称为青少年法治教育第一人，这当然是过誉了，但我们这些年来确实在持之以恒从事这方面的工作。创作儿童法治教育绘本的念头最初是我于2014年提出来的，之后就得到了张江莉和贺丹两位老师的响应。我为什么要提议创作这样一套给孩子普法的书呢？

对于形形色色违法乱纪的事情，我们作为在北京师范大学的教师，尤其还是法学教授，无法做到无动于衷。我们从事教育工作，本质就是教书育人，坚守着我们的校训——“学为人师，行为世范”。用教育来解决问题，是不言而喻的。我始终坚信，教育是最好的预防犯罪的手段。雨果说过，“多建一所学校，就少建一座监狱”，我们坚信教育的力量。然而，令我困惑的是，我每天撰写的学术论文，也只有少数专业人士才会阅读。如何才能将我所学传授给更广大的青少年朋友们，就成了我面临的最大的问题之一。

当我们在市面上搜索的时候，却发现根本就没有儿童法治教育绘本。这时候我才下定决心创作。当然我们也反复思考为什么没有这样的书，答案是显而易见的，法律过于专业，一般的绘本作者根本无法驾驭。而对于法律专业人士而言，又很难通过绘本的形式，或者通过让儿童容易接受的方式去从事这类创作。当然，也有的学者也不愿意去从事这些普及性的工作。

创作儿童法治绘本，充满了各种艰辛，我们三人耗费4年时间才完成了《正义岛》。其中，最大的困难就是呈现的方式。我们都习惯了写艰深的学术论文，讲述复杂的法律问题，如何将这些知识转换为小孩子能够理解的内容，是一个巨大的挑战。我们首先选择了以故事的方式讲述法律，而且绝不是讲述枯燥的法律条文，而是融汇法治背后的精神理念。如何编写既符合中国人观念、又切合儿童认知特点的故事，又是一个巨大的挑战。最后很多故事都是由我们的切身经历改编而来。另外一个挑战就是绘画。我们选择了绘本这种小孩子喜闻乐读的形式，可是我们并不是非常擅长画画，三人之中画的最好的张江莉博士也仅仅学过20天绘画。但是因为我们的内容是比较复杂的，找专业绘手并不能准确把握我们的意图，因此只好自己硬着头皮画。好在画出来之后出版社的编辑非常满意。这个过程中，两位画手也成长了起来。最后一个挑战就是文字本身的润色，既要符合绘本的简洁性，又要切合孩子的语言色彩，非常不容易，整个文字稿，我们前后一共改了四十多稿，最后才让我们自己满意。

中国原创法治绘本的关键点在哪里？其实就在这些方面。首先，作者得对法治有真正的理解，而不是拿一本公民读本就能获得的那种肤浅的理解，更不是把法条罗列在书上让孩子去看。曾经有一个公司说他们免费送给孩子们看他们创作的法治读物，孩子都不看，全部扔掉了，就保留着我们的《正义岛》。原因就在于他们的书全是僵硬的法条灌输，配图也是计算机拼接出来的，当然孩子就不会去看。其次，从孩子视角出发。大人给孩子写书，总难免以大人的视角切入，这是最大的障碍。为了克服这个障碍，我们学习了很多儿童心理学方面的知识，每天和我们自己的孩子沟通，还找一些小孩子试读，尽最大可能让语言符合孩子的语感。最后，我们中国人创作的书，总是说教色彩太重，这一点我们也在尽最大可能地避免。

李慎之先生说过的一句话深深地印在我的脑海中，大概意思是说，我们中国人把很多事情都搞反了，教育小孩要少年老成，然后教育大人不要随地吐痰、要排队。这是一件很可笑的事情。我希望通过我们的绘本来扭转这种局面，从小就教育孩子基本的法治理念。我相信，读了《正义岛》绘本的孩子不会学坏。因为法律最基本的理念已经在他们心中开始生长了。

五、从国外的经验来说，法治教育应当是自上而下的国家行动，但同时应该有民间的自下而上的全面配合

《世界教育信息》：您曾经在德国读过博士，国外是怎样培养儿童的法治意识的？请您就其方式、内容等论述一下。

袁治杰：这个问题我的确研究过。就国外法治教育而言，美国在20世纪60年代兴起了全面的中小学法治教育潮流，其着力点是公民教育。在美国的精英们看来，没有良好的公民教育，自由社会就不可能良好地运行。法治教育是公民教育至关重要的内容。初期阶段是引导青少年学习法律文本。没过多久，法治教育就被全面提升，美国制定了《1978年法治教育法》（Law Related Education Act of 1978），法治教育被定义为“用与法律相关的知识、技能，法律程序、法律体系及其赖以存在的基本原则和价值来武装非法律专业人员”。在此前几年，法治教育已经被列入社会科，成为学校教育的主要科目之一。法治教育也因此蓬勃发展起来，学者们开發了不少的教科书，大多名为“Street Law”。绘本领域也涌现出各式各样的法治普及读物，我曾经粗略统计过，至少有几十种。在《1978年法治教育法》颁布之后，国家机构、大学法学院、社区也开始全面参与到法治教育当中。法治课程被大量学校列为必修课，学校也在积极主动寻求各种各样的帮助，提升其法治教育水平。

再观察日本，也有类似的进程。日本大约是从20世纪80年代开始自上而下推动法治教育。最初主张将法治教育融入“心灵教育”，其后将法治教育融入“个性教育”，到20世纪90年代末则正式提出将法治教育融入“生存能力”教育，将法治教育贯穿于中小学课堂和生活的全部方面。

德国虽然没有专门的立法来推动国民法治教育，但并不意味着没有这方面的教育。他们的公民教育非常发达，这里面就包含了基本的法治精神教育。我没有深入研究过德国这方面的经验，但是仅仅依据我的观察，他们的各种国家机构承担了繁重的法治教育任务。就以德国议会为例，有专门的机构负责接待市民和学生团体，讲解其民主法治运行体系。很多司法机关也承担着大量的宣传义务。市面上公民教育的书自然也不少，也有一些针对儿童的法治教育的书，我曾经购买过绘本版的《儿童权利公约》，还买过几本专门给孩子读的儿童权利保护书籍，都非常有价值。

总体上说，经济发展到一定层面，各个国家和地区都开始强调法治教育的意义，这显然不是一个偶然。大抵都是从一开始灌输具体的法律知识，最后上升到法治理念教育的层面，最终被定位为公民教育。最重要的是，法治教育应当是自上而下的国家行动，但同时应该有民间的自下而上的全面配合。此外，我认为我们应该从一开始就从法治理念层面入手。毕竟对于青少年而言，或者说对于非法律工作者而言，指望他们学习深入具体的法律知识其实既不现实，意义也不大。

六、中国的法治教育发展任重道远，前景光明

《世界教育信息》：您认为在校内外教育方面，中国的法治教育存在哪些短板？该实施哪些举措？

袁治杰：中国校内外的法治教育还存在着很大的改善空间。我2014年起意创作《正义岛》儿童法治绘本的时候，市面上还完全没有此类书籍。《青少年法治教育大纲》也是2016年颁布的，随后中小学的《道德与法治》教材的出版，虽然填补了空白，但其质量还有很大的提升空间。

因此，首要问题就是高质量教材的缺失。不仅高质量的教材缺失，相关的教辅读物也完全缺失。教材中的法治章节确实需要更高质量、更专业的法治教师来弥补，然而，能够讲述法治的教师更加稀缺。系统学习过法律专业知识的，要么去了公检法司等机关，要么就当了律师，很少有人愿意去中小学给孩子教授法律。这两个因素导致中小学的法治课几乎没法真正进行，更不用说各级校领导包括家长也往往不太重视法治教育。不过目前很多省份中学的道德与法治课已经变成必修课了，和中考成绩挂钩，估计以后家长们会更加重视了。

解决这些问题，我认为主要有以下工作可做。首先是全面提升法治教材的质量，法治部分的内容一定要请在这方面有兴趣、且同时有一定学术造诣的老师参与。他们未必一定是学术界大腕，但必须理解儿童的思维方式。例如，对于我们成人而言，不得高空抛物这是个很简单的规则，但是对于儿童而言，却是一个高度抽象的规则。为了讲清楚这个规则，我用了一个高空抛物伤害别人的故事。先讲高空抛物伤害了别人，因为从高空下坠的物体力量很大，这一点孩子们可以理解。但是继续问他们可不可以抛塑料袋和纸，他们就会认为可以，因为他们觉得塑料袋和纸很轻，顶多会有一些孩子说会损害环境。这时候我会举一个亲身经历的真实案例告诉他们，一个塑料袋从天上飘过来让马受惊，导致我女儿从马上摔了下来。然后再举例告诉他们，一张纸可能挡住司机的眼睛造成事故。这样讲解完之后孩子就彻底理解了在高空什么东西都不能往下扔。从具体的事例铺排展开，最后达到抽象的规则，这样的理解会伴随孩子终身。我们的教材如果能够以这样的方式呈现法治教育，当然就能够进入到孩子的心中。

其次是培养法治师资。这方面确实有很大的障碍，通常大学生掌握了复杂的专业法律知识之后，就不会去中小学任教了，毕竟目前中小学教师待遇和律师等职业相比还是明显偏低。我们学校法学院一直以来都想尝试开设法治师范生专业，但是由于各种原因开设新的专业障碍重重。希望有朝一日能够将法治师范生专业开设起来。全国中小学，一所学校有一位法治老师，就可以大大提升法治教育的质量。

再次，应该通过各种途径鼓励多创作一些优秀的法治读物。以往各种评奖仅限于学术成果，近年，普及性作品也被纳入评奖范围，这有助于鼓励学术界的权威人士创作各种普及读物。实际上国外的顶尖普及读物，大多也都是顶尖学者在创作。创作儿童读物与撰写学术作品，其实这两者是相辅相成的——没有扎实的学术基础，也创作不出好的普及读物。

最后就是学习国外的经验，让学校与各级公检法机构以及大学、律所甚至企业联动，形成全社会参与法治教育的局面。北京师范大学法学院在这方面应该说是走在了前端。仅以律豆博士为例，我们每年至少在全国各大中小学讲授几十次法治课程，基本上都是免费的。我想，大学应该承担这种社会责任。我们的学生也在积极践行他们的社会义务，一到暑假，法学院大部分学生都会参加暑期支教去讲授法治课程，平常他们在北京也频繁进校园讲授法治常识。如果这种形式普及到所有学校和机关，那么我们的法治师资短缺的问题就能得到很大的缓解。

总之，我认为法治教育应该从属于国民教育。国民教育，自然要全体国民一起参与进来。我想借用去年過世的美国法治教育之父伊西多·斯坦（Isidore Starr）教授的一句话来结束今天的访谈：“学习法律可以让这个世界上的人有礼貌、有诚信、有尊严、更关注自由、公正和平等，对未来充满希望。”

编辑 朱婷婷   校对 王亭亭