包善驹， 张 潇， 邓洪波

(安徽师范大学 地理与旅游学院,安徽 芜湖 241003)

引 言

改革开放40年来，我国逐步建立并完善了社会主义市场经济体制，为经济健康持续发展提供了坚实保障。作为社会市场体系中的本源市场，土地市场是我国市场体系与价格体系合理性的关键[1]。人口基数大，人均资源占有量低以及城乡人口分布不均衡的基本国情导致土地日益成为城市的稀缺资源。为了促进城市土地合理配置和利用，增加政府财政收入，推动房地产市场健康发展，需要建立和发展城市土地市场[2]。城市土地储备制度具有调控土地市场、抑制土地投机、规范市场秩序的作用[3]，是推动城市土地市场可持续发展的有效手段。

土地储备发源于1896年的荷兰阿姆斯特丹“土地银行”制度，实行该制度起初是为了缓解居住用地紧张的问题。但是随着土地银行制度的完备与发展，一些新的作用体现在该制度中，比如抑制土地投机、调控地价、保障城市用地供给和促进城市健康发展等。由于土地银行制度具有诸多优点，该制度很快扩展到了欧洲和北美的一些发达国家[4,5]。瑞典于1904开始实行土地储备制度，目前瑞典斯德哥尔摩市已经发展成为西欧最大的土地银行[6]。1975年，美国学者Richard P.Fishman将土地储备制度定义为政府获取土地、调控城市发展和实现公共效用最大化的有效手段[7]。Ann L.Strong认为土地储备制度具有收储土地、保障城市用地供给的重要作用，是解决“城市病”的重要途径[8]。Charles M.Haar提出通过建立土地银行来实行土地储备制度，并以此促进土地收储和城市基础设施建设[9]。Barlow J.通过研究瑞典土地储备制度发现土地储备对于抑制房价过快上涨，促进房地产市场可持续发展具有重要作用[10]。Henry Bain指出土地储备规划对于编制与落实城市土地利用规划和城市总体规划具有重要意义[11]。E.C.Pasour.Jar通过研究认为土地储备具有投机性，必须合理利用土地储备制度，否则会导致土地市场秩序紊乱失调[12]。现有研究表明，国外已经全面认识了土地储备制度的重要作用，建立了完善科学的土地储备理论体系与实践机构。研究借鉴国外土地储备理论与实践对发展和完善我国土地储备制度具有重要参考价值。

1996年，中国大陆第一家土地储备机构在上海市建立[13]。随后，青岛、杭州、南京、广州等大城市也相继探索实践土地储备制度[14]。2007年11月原国土资源部等三部门出台了《土地储备管理办法》[15]，为我国提升土地调控能力，规范土地市场运行，保障建设用地供给提供了政策保障。经过20多年的发展，我国已经初步形成了较为完善的土地储备制度。但是，与国外近百年的土地储备实践相比，我国的土地储备制度仍处于初级阶段，编制和实施土地储备规划的城市仍然较少，土地储备规划编制体系仍不成熟[16]。目前我国研究的关注点主要集中在大城市，而对于中小城市的土地储备研究尚不多见。因此，本文以芜湖市为例，运用层次分析等方法，进行土地储备空间时序研究，以期为我国其他中小城市土地储备规划的制定与实施提供理论与实践经验，为建设与完善符合我国国情的土地储备制度提供参考依据。

1 研究区域与研究方法

1.1 研究区域

芜湖市位于安徽省东南部，是长三角城市群、南京都市圈与合肥都市圈主要成员城市。2016年芜湖市总人口为387.6万人，地区生产总值2699.44亿元，全市主要经济指标总量均居安徽省第二位。在城市化进程不断推进过程中，芜湖市进入了新的建设发展阶段：其中心城区全面推进老城区、城中村、棚户区等改造，建设美丽新芜湖，不断加快城镇化步伐，形成“江南城区、龙湖新城和江北新城”三大主城区。在此背景下，芜湖市土地供需矛盾突出，迫切需要建立健全土地储备机制。为此，芜湖市于2017年开展土地储备规划，成为安徽省继合肥市之后第二个制定土地储备规划的城市。综合考虑芜湖市城市发展水平与土地储备规划制定进展，将芜湖市城区作为研究区域。

1.2 数据来源

土地储备潜力需求的人口数据、面积数据、经济数据来源于《国民经济和社会发展统计公报》；地产数据来源于房地产分析报告；容积率数据来源于《芜湖市控制性详细规划通则》。同时，参考了《芜湖市“十三五”规划》《芜湖市城市总体规划》《芜湖市土地利用总体规划》的相关数据。

1.3 研究方法

1.3.1 城市居住用地预测 公式如下：

H增i=Fi×Ji-Fi-1×Ji-1+Ci

(1)

其中：H增i表示第i年的新增住房建筑面积；Fi表示第i年的非农业人口；Ji表示第i年的人均住房建筑面积；Ci表示第i年拆迁的住房建筑面积。

1.3.2 土地价值评价方法 参考区域经济学、城市地理学等学科的研究方法，采用层次分析法、模糊综合评价等，形成一种多方案多指标的综合比较方法，该方法能使复杂问题层次化、系统化，将定性指标定量化，最终确定指标权重，并能在一定程度上减少并检验主观影响[17]。层次分析法基本步骤如下：

(1)建立递阶层次结构，采用1～9标度方法进行每两元素间的相对比较，构造判断矩阵A=(aij)max进行计算，求解判断矩阵A的特征根。

(2)AW=λmaxw，计算最大特征根λmax，找出对应的特征向量W，即为同一层各因素相当于上一层某因素相对重要性的排序权重；

(3)进行一致性检验。

2 芜湖市土地储备对象

土地储备过程大致分为两个阶段：第一个阶段是土地储备机构将合适的地块进行集中收储。第二个阶段是按照市场需求和实际需要，土地储备机构有组织、有计划的进行土地出租或出让。因此，编制城市土地储备规划的首要任务就是确定城市土地储备对象。

城市土地储备对象一般是根据每个城市的《城市总体规划》和《土地利用总体规划》以及城市具体发展情况，排除不可建设用地和已建设用地以及已储备与已出让的用地来确定的。根据《土地储备管理办法》规定，下列土地可以纳入土地储备范围：(1)依法收回的国有土地；(2)收购的土地；(3)行使优先购买权取得的土地；(4)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(5)其他依法取得的土地[13]。土地储备潜力评价和供应需求预测是确定土地储备对象的两个重要的前期工作。

2.1 土地储备潜力评价

土地潜力是指在遵循城市规划和土地利用总体规划基本原则的基础上，可供城市建设扩展的土地资源[18]。土地储备潜力评价则是通过一定方法评价闲置土地资源转化为城市建设用地的可能性和适应性[5]。

2.1.1 居住用地土地储备潜力 居住用地土地储备潜力可以分为存量土地储备潜力和新增土地储备潜力，两者有不同的划定标准和划定流程。

(1)存量土地储备潜力。参考芜湖市土地储备实际情况，结合城市功能提升与用地结构调整相关要求，确定存量土地储备潜力地块划定标准：现状用地与规划用途不符需进行功能变更的用地；空间布局杂乱、建筑层数较低，配套设施一般需进行改造的混合住宅区用地；其它不符合城市规划用途且现状环境有待改造更新的用地；拟选址地块原则上以道路围合的街坊为单位，兼顾宗地的完整性；拟选址地块原则上面积应不低于10亩；未被打包或出让、未纳入城中村改造的用地；未获得行政许可(包括选址意见书、规划许可证等用地的行政许可条件)的用地。依据该标准进行存量土地储备潜力划定工作，划定工作可分为用地功能核查、地形遥感图判读、核查权属信息、核查审批信息、现场踏勘核实、核定潜力地块、划定储备片区七个阶段。

依据居住用地存量土地潜力地块划定标准，在现状实地踏勘的基础上，将芜湖市存量土地储备潜力分为城中村和工业改造区两类。城中村共划定储备潜力地块376.16公顷，共5个区片，涉及土地42宗。工业改造区共划定储备潜力地块183.39公顷，共2个区片，涉及土地8宗。

(2)新增土地储备潜力。新增土地储备潜力地块划定标准为：依据《中心城区总体规划》，符合规划控制要求的尚未储备、出让的新增城市建设用地。其划定工作可分为三步：根据《中心城区总体规划》用地布局规划图，对比用地现状图，挑选出规划新增建设用地；对近年来土地出让信息进行核查，排除已出让地块；对近年来土地储备信息进行核查，排除已储备地块。

依据居住用地新增土地潜力地块划定标准，结合芜湖市用地现状与规划情况，划定新增土地储备潜力地块1786.91公顷，共7个区片，涉及土地135宗。

2.1.2 商服用地储备潜力

(1)商服用地储备潜力测算标准要求纳入潜力的地块既是城市总体规划确定的商服用地，包括商业用地和商务办公用地，又要符合城市土地利用总体规划的用地性质，应在土地利用规划的建设用地范围内。

(2)商业用地划定工作应根据《中心城区总体规划》用地布局规划图，对比用地现状图，挑选出符合规划的商服用地。然后对土地出让、储备信息进行核查，排除已出让、储备地块。最后依据潜力地块划定标准，在现状实地踏勘的基础上，将商服用地土地储备潜力分为商业用地和商务办公用地两类。

通过上述划定标准，芜湖市商业用地共划定储备潜力地块1033.01公顷，共7个区片，涉及土地96宗。商务办公用地共划定储备潜力地块119公顷，共3个区片，涉及土地15宗。

2.2 土地储备供应需求预测

2.2.1 居住用地供应需求预测 其基本流程如下：①预测总人口变化趋势和城市化率；②估算城市非农业人口规模；③预测人均住房建筑面积变化趋势；④预测新增居住建筑面积；⑤预测城市居住用地容积率；⑥估算城市居住用地需求量[19]。

(1)城市人口规模预测。城市非农业人口为城市人口总数与城市化率的乘积。非农业人口根据芜湖市2012—2016年《国民经济和社会发展统计公报》中的城市化率数据，采用回归分析模型预测人口变化趋势。

(2)城市居住用地预测。城市居住用地预测包括居住建筑面积预测、居住用地容积率预测和城市新增居住用地需求预测。居住用地的容积率，需要充分考虑居住小区的环境品质，市政、交通等设施的综合承载能力，以及教育、医疗等公共设施的服务水平合理确定。根据新增住房建筑面积和居住用地容积率的预测结果，将预测期内各年份的新增住房建筑面积除以同一年份的居住用地容积率，得出该年份居住用地需求量的预测值。

2.2.2 商业服务业用地供应需求预测 商业服务业用地是指城市第三产业发展用地，其预测的思路是：首先，预测每年新增加的第三产业增加值；其次，预测每增加1万元第三产业增加值需要增加的商业服务业建筑面积；第三，预测商业服务业用地容积率；第四，预测商业服务业用地面积需求[19]。

通过以上评价方法，预测芜湖市中心城区2017—2022年新增居住用地规模约1841.37公顷。新增商业服务业用地规模约1011.9公顷。故芜湖市中心城区2017—2022年经营性用地土地供应规模约2853.27公顷(表1)。

3 储备地块经济价值评价

土地价值评价是编制土地储备计划的基础。其基本的评价流程是：通过定性和定量的方法，针对土地储备潜力测算结果确定的潜力地块，估计可收储潜力地块转变为储备地块的潜力，进行储备地块的筛选及价值等级评价，以此来确定土地储备前期开发收储地块。

表1 2017—2022年经营性用地需求预测

3.1 储备地块经济价值评价基本理论

储备地块经济价值评价是一项系统、复杂的工作，科学合理的评价土地经济价值需要众多理论支撑，本文主要依据土地区位论、地租与地价论两大经典理论评价土地经济价值。

3.1.1 土地区位理论 德国地理学家杜能于1826年首次系统地提出了农业区位论。杜能指出：生产地与消费地之间的距离可以导致相同自然环境下的农业土地产生利用类型分异，从而形成以市区为中心的杜能圈层结构。在此基础上，德国经济学家韦伯提出了工业区位论，为经济活动布局提供了基本理论。其最核心观点是工厂布局的最佳区位点是运费最小的地点。土地区位不仅是土地利用规划的基础，也是土地价值的重要体现。进行土地经济价值评价必须以土地区位论为指导，综合考量土地所处的地理位置，合理评判土地价值[20]。

3.1.2 地租与地价理论 地租与地价理论是土地经济价值评价的重要理论。为了合理配置与利用资源，发挥土地资源最大价值，需要运用经济手段对土地利用加以调控。地租是不占有土地的生产者付给土地所有者的报酬，是土地所有权出现的产物。地价是地租资本化的产物，是土地价值的货币表现。土地所有权转化为经济收益的重要途径之一就是有偿使用土地。根据地租与地价理论评价土地经济价值时，应把高价格土地评定为高价值土地，如城市中心用地、商业中心用地等。把低价格的土地评定为低价值土地，如工业用地、农用地等[21]。

3.2 储备地块经济价值评价指标体系

影响土地的价值因素主要包括自然因素和社会因素两个方面，自然因素包括气候、高程、坡度、坡向等，社会因素主要指土地所处的经济区位。由于芜湖市城市土地所处自然环境基本相同，所以社会环境成为评价重点。综合考虑各种影响因素，依据土地价值的内涵和评价理论，建立储备地块经济价值评价指标体系(表2)。

为简化储备地块经济价值评价过程，选取14个指标：高速口、地铁口、快速路、轨道交通、文体设施、酒店、小学、医疗等为评价因子。应用Arc GIS平台，对各因子采用分级赋值或缓冲区的方法，进行标准化处理。

3.3 储备地块经济价值评价结果及分析

通过上述各项因子的研究，得出以下结论：芜湖市储备土地评定为五级的地块共44个，评定为四级的地块共165个，评定为三级的地块共66个，评定为二级的地块共10个，评定为一级的地块共11个。

表2 储备地块经济价值评价体系(米)

图1 芜湖市经营性用地潜力地块评价图Fig.1 Profit-oriented land potential plot evaluation map of Wuhu

由图1可知，芜湖市经营性用地经济价值分布分别以四个市辖区中心(鸠江区、镜湖区、弋江区、三山区)为核心，向四周逐渐扩散降低，呈现出4大经济价值高地片区。其中鸠江片区、镜湖片区和弋江片区扩散相连形成了一个高价值片区大组团。由于三山片区距离其他三区较远，所以单独形成了一个高经济价值核心，高价值的三山片区核心与大组团之间则相对形成了一个经济洼地。对照芜湖市城市总体规划分析可以看出，芜湖市高经济价值的经营性用地主要为商业用地，其次为居住用地，工业用地与农林用地是低经济价值土地。这说明芜湖市经营性用地经济价值主要是由土地区位决定的，并按照商业区、居住区、工业区、农业区的顺序依次降低。

4 土地储备的时序

土地价格和需求量具有一定不确定性，土地储备是一项投资大，风险高的社会工程[22]。同时，土地储备时序又是土地储备规划的重中之重。因此，土地储备工作需要制定科学收储计划，合理确定储备土地时间与规模，并要受到严格监管与控制[15]。土地储备时间与规模应与城市经济发展水平相协调，原则上土地储备库存规模应维持在后三年年均供地量预测值的3倍左右[23]。土地储备计划应以“应储尽储、突出重点”为原则制定[24]。依据地块经济价值高低、资金条件和城市用地需求量科学收储并制定经营性用地年度储备计划。地理区位优良，经济价值高且易于收购和出让的土地，在资金条件允许的情况下要优先收储。自然条件较好，具有较大开发升值潜力，但经济价值一般，近期收储困难的地块应远期收储[25-27]。

4.1 分年度储备规模

图2 芜湖市经营性用地年度储备计划Fig.2 Profit-oriented land annual reserve plan of Wuhu

芜湖市土地储备规划规划期限为2017年至2022年，依据芜湖市往年土地储备实施情况，结合经营性用地收储潜力规模及经营性用地需求预测规模，根据土地收储潜力评价结果，综合确定分年度储备实施规模(图2)。

根据储备潜力调查，芜湖市中心城区经营性用地储备潜力面积3498.47公顷，如全部在2022年之前完成储备，按地块评价经济因子分析，安排经营性用地土地储备时序与规模如表3所示。

表3 芜湖市经营性用地土地储备时序与规模

4.2 各政区分年度储备情况

依据各政区往年土地储备实施情况，结合各区经营性用地收储潜力规模，根据经营性用地需求预测规模，综合确定分年度储备实施规模和布局(表4)。其中鸠江区作为市政府所在地，是城市的政治中心、文化中心、金融商贸中心，收储土地占芜湖市整体土地储备规模的近30%，为各政区中规模最大的，反映出芜湖市对市中心开发建设的需求。弋江区与三山区紧随其后，分别约占20%和21.5%。大桥区作为新开发地区，城市土地储备规模较小。

5 结论与讨论

运用层次分析法，结合GIS技术构建土地经济价值评价体系对芜湖市储备土地进行经济价值评价，并依据土地经济价值高低确定土地储备时序，得出如下结论。

(1)芜湖市居住用地存量土地储备潜力分为城中村和工业改造区两类，其中城中村共划定储备潜力地块376.16公顷，工业改造区共划定储备潜力地块183.39公顷，居住用地新增土地储备潜力地块1786.91公顷。芜湖市商业用地共划定储备潜力地块1033.01公顷，商务办公用地共划定储备潜力地块119公顷。

(2)预测芜湖市中心城区2017—2022年新增居住用地规模约1841.37公顷。新增商业服务业用地规模约1011.9公顷，经营性用地土地供应规模约2853.27公顷。芜湖市储备土地评定为五级的地块共44个，评定为四级的地块共165个，评定为三级的地块共66个，评定为二级的地块共10个，评定为一级的地块共11个。

表4 芜湖市各政区经营性用地分年度储备情况(公顷)

(3)在芜湖市经营性用地土地储备时序方面，2020年需储备的土地规模最大，2018年次之，2022年最小。在芜湖市各个行政区中，鸠江区收储土地规模最大，弋江区与三山区紧随其后，而大桥区作为新开发地区，城市土地储备规模较小。

实施土地储备制度虽可以为城市与政府带来诸多好处，但是土地储备是一项涉及多学科、多领域、耗时长、投资大的庞大工程，盲目跟风可能造成地方政府敛财、土地积压和财政赤字等问题[14]。所以，各地应该结合本地实际发展情况，量力而行，逐步建立一条适合当地发展实际的土地储备体系，使有限的土地资源得到永续利用[28]。