“三权分置”背景下的农用地经营权价值研究

2019-07-31张琪

中国房地产业·上旬 2019年7期

张琪

【摘要】“三权分置”背景下的农用地经营权价格研究对于完善农用地价格评估体系及农用地流转具有实际意义。本研究主要采用文献研究法、实地调查法和定性定量研究相结合的方法对农用地经营权价格进行研究。结果表明：（1）农用地经营权可定位成“类他物权”且经营权主体呈现多元化趋势;（2）级差地租Ⅱ是农用地经营权价值产生的主要条件，在此基础上建立农用地经营权价格评估体系，并以泰兴市进行实例分析，测算出农用地经营权价格为351.05元/亩，符合实际情况。（3）基于泰兴市地区的农用地经营权内涵界定及价格评估具有一定的科学性，可为其他同质地区农用地流转市场提供科学指导。

【关键词】“三权分置”;农用地;经营权;价值

1、引言

“三权分置”概念是在社会发展中逐渐形成的，即以坚持农村土地集体所有为前提，推动农用地承包权与经营权分离，形成农用地所有权、承包权和经营权三权分置的格局[1]，重点在于放活经营权[2-3]。在此政策背景下，对农用地经营权的价值内涵和价格进行研究，既可进一步深化中国农村土地制度的理论研究，也可进一步完善现有农用地价格评估体系，以促进中国农用地流转市场更加合理化、规范化[4]。

目前，学者们对“三权分置”制度的研究主要分为三个阶段。第一个阶段即二十世纪九十年代到二十一世纪初期，国内学者重点研究“三权”间的关系及边界问题[5-7];第二个阶段即21世纪初至2012年间，相关学者侧重于探究如何合理构建“三权分置”权利体系[8-10];第三个阶段即2013年以后，越来越多的学者开始从不同的视角探究“三权分置”的发展思路[11-14]。

与此同时，也有学者对“三权分置”背景下农用地价格的评估模型和方法进行了进一步探究。唐付成探究了“三权”中经营权的估价思路和方法，提出在对农地经营权价格进行测算时，除运用政府征地补偿标准进行估算外，应首选收益法对其进行评估，以获取较为市场化的价值。他认为农地经营权价值应包含经济价值、社会保障价值及生态环境价值，但是目前就社会保障价值和生态环境价值而言，还没有切实可行的评估模型，因此暂且只考虑经济价值[15];郑慧娟、龚春艳探究了“三权分置”下的農用地价值内涵及评估方法要点。她们认为土地经营权的价值内涵即部分收益权价值，土地经营权价值的来源是土地经营者所获取的利润，最常用的评估方法为收益还原法。此外，两位学者又对土地经营权抵押价值进行了研究，提出可采用收益还原法对其进行测算，测算过程中需确定净收益、报酬率和收益期限。在明确农地经营权抵押价值前，还需充分考虑农地交易受限因素对抵押价值产生的影响，给予评估结果相应的折扣[16]。

综上所述，学者们主要侧重于从宏观层面对“三权分置”进行研究，如“三权”的权利边界及“三权分置”模式等内容，但很少有学者从微观层面对其进行探究，如“三权”的主体、具体权利内容及其价值内涵等，以上均是学者们从法律角度对“三权分置”进行探究，笔者通过阅读文献发现，很少有学者从经济学角度特别是估价方面对“三权分置”进行研究。土地权利的变化必然会导致土地价格的变化[17]，因此笔者认为农用地价格也是“三权分置”研究中的一项重要内容。上述提到的唐付成、郑慧娟和龚春艳三位学者仅仅是对“三权”价格的评估方法进行了理论分析，尚未进行实例验证。

由于“三权分置”的核心要义在于放活经营权，因此，本研究在吸取现有相关研究成果的基础上，明确农用地经营权的权属性质和价值内涵，再结合现有农用地价格的评估方法，建立与农用地经营权价值内涵相对应的价格评估体系，并通过泰兴市某一宗农用地流转案例测算出农用地经营权价格，以验证建立的价格评估体系是否合理，从而进一步推动“三权分置”价格相关问题的研究。

2、农用地经营权权属性质定位

定位农用地经营权的权属性质是明确农用地经营权价值内涵的基础。笔者通过阅读文献发现，各学者对农用地经营权的权属性质定位都持有不同的观点，可分为物权说、债权说和二元说三种。蔡立东认为农用地经营权属用益物权，具有平等性、排他性等特点[18];李伟伟认为农用地经营权不是物权，是债权[19];孙中华则认为农用地经营权的性质应根据农用地流转方式确定，如农用地出租或转包具有债权性质，而互换和转让则具有物权性质[20]。

首先，笔者赞同物权说这一观点。就债权说而言，如果将农用地所有权和承包权设为物权，而将经营权定位成债权，那就不能较好的权衡“三权”间的关系，农地经营权人的权益自然得不到充分保障，单凭这点就违背“三权分置”制度改革的初衷[21]。

农用地经营权人是在特定土地上，通过从事农业活动以获得相应的收益，符合用益物权的权利内容。因此，从理论出发，视农用地经营权为用益物权是可行的。但经营权人只获取了农用地使用权和部分占有权、收益权、处分权，并非完整的用益物权，因此，从该角度出发，称其为“类用益物权”是合理的[22-23]。

但从另一角度考虑，中央文件又明确规定经营权人有权采取抵押、担保等方式对农用地进行流转。其中，抵押和担保具有担保物权属性，但经营权又不具有完整的担保物权属性，因此，笔者认为将农用地经营权定位为“类他物权”是较为准确的，由此可从真正意义上达到“放活经营权”的目的，既能保障农地经营权人的利益不受到侵害，又能进一步促进中国现代农业健康平稳发展。

3、农用地经营权价值内涵研究

第十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件中明确指出“在公开市场上激励承包经营权向农业企业、农民合作社、家庭农场以及专业大户流转，以促进多种形式规模经营的发展”。说明国家明确放开了对农用地经营权人的限制[24]。因此，土地经营权的主体不是唯一的，是多种多样的，不仅包括承包权人，也包括经营大户或农民等。

从上述农用地经营权权属性质定位的分析可知，农用地经营权并不是完整的用益物权，农用地经营权人只获取了农用地使用权和部分占有权、收益权、处分权，即“类他物权”。就目前而言，农用地经营权价值的评估涉及广泛，如农用地的抵押、入股、担保或出租等经济活动[25]。就实际情况而言，经营权人通过在农地上不断投入资本所获取的级差地租Ⅱ，即为农地经营权价值产生的条件[15]。

4、农用地经营权价格评估方法

通过上述对农用地经营权的价值内涵分析可知，从实际出发，农用地经营权价值产生的条件即经营者通过在农用地上连续投入资本所获取的级差地租Ⅱ，其价值来源就是经营者通过从事农业生产活动获得的经营利润。

从理论出发，在正常市场条件及经营水平下，经营者通过种植农作物获取的经营利润减去支付给承包户的租金，即为经营者获取的年净收益。就农地经营还原率而言，由于农用地经营权人承担的投资风险比所有权人和承包权人承担的投资风险大，收益不确定性高，因此在通常情况下，笔者认为农地经营还原率应该是农用地三项权利中最高的。另外，农用地经营年期不同，经营权人承担的风险也会有所差异，且一般情况下经营期限越短，则风险越大，所以经营年期的不同也会对农地经营还原率产生影响。因此，笔者认为应根据待估农用地所在区域的农用地流转市场情况，分经营年期段设定与之对应的农地经营还原率。就农用地经营期限而言，根据预期收益原则可知，农用地经营期限应为农用地经营权的剩余使用年期。

5、农用地经营权评估应用案例

5.1评估对象状况

待估农用地则位于泰兴市滨江镇（开发区）龙港村，处滨江镇北侧，具体分布在龙港村北安陈元组、李桥组和黄元组，其登记用途、现状用途及评估设定用途均为农用地，面积为348亩，对农用地利用影响一般。就权属情况而言，待估农用地所有权为龙港村本集体成员所有，承包权为龙港村北安陈元组、李桥组和黄元组的本集体成员所有，经营权为经营者丁某所有。

本次评估期日为2017年4月10日。2014年9月1日，龙港村三组本集体成员以签订合同的方式将其承包地出租给经营者丁某，赋予丁某农用地经营权人的身份，用于种植水稻和小麦，出租期限为5年，终止日期为2019年9月1日，自评估期日起，农用地经营权年期剩余2.39年。其中，合同中明确约定“待估农用地的承租金为每亩每年人民币800元，承租金每年共计人民币278400元，5年共计人民币1392000元，付款方式为一次性交付”。

5.2农用地经营权价值测算

5.2.1年纯收益的计算

待估农用地为直接生产经营方式，耕作方式是一年两熟制，即冬小麦—夏水稻，此为主产品;副产品为稻草、麦秆等。笔者依据农产量生命周期原则，通过实地调查及咨询相关专家和龙港村本集体成员，得出在评估期日正常市场条件和经营水平下，规模化经营后的待估农用地年投入产出相关数据如表1所示。

5.2.2农用地经营还原率的计算

本次农用地经营还原率的计算采用安全利率加风险调整值法。当承包户将农地经营权流转给经营者时，经营者在农业生产中除了要承担自然灾害及市场波动的风险，还要考虑到农用地流转租金的波动对其产生的影响。

本次评估期日为2017年4月10日，选取评估期日中国人民银行最新公布的一年期存款利率1.5%作为安全利率;泰兴市农业生产平均2-3年发生一次自然灾害，面积约10%-15%，造成的损失平均10%-20%，因此自然灾害造成的风险调整值0.3%-1.5%;泰兴市经济发展程度一般，农用地流转市场尚未成熟，对农业生产带来的风险不大，市场波动的风险约1%;在正常市场条件下，农用地流转市场对农用地流转租金的影响不大，租金波动约为0.5%-1.5%。根据以上分析可以算出农地经营还原利率为3.3%-5.5%。

此外，随着农用地经营年期越长，经营权人承担的投资风险也会越小，因此，经营年期的不同也会对农地经营还原率产生影响。鉴于此，笔者依据对估价期日泰兴市农用地流转市场的调查，将土地经营年期分为20-30年（不含30年）、10-20年（含20年）、5-10年（含10年）、0-5年（含5年）四段，再结合泰兴市实际，在征询有关专家意见的基础上，分年期确定农地经营还原率。具体如表2所示：

本次待估农用地承租者丁某的承租期限为5年，终止日期为2019年9月1日，自评估期日起，农用地经营权年期剩余2.39年。依据预期收益原则，待估农用地经营期限为农用地经营权的剩余使用年期，即2.39年，因此评估期日待估农用地的农地经营还原率为4.50%。

5.2.3农用地经营权价格的计算

筆者通过实地调查、咨询相关专家及参考泰兴市近年CPI涨幅，确定待估农用地在进行规模化经营前的年纯收益增长率约为0.5%。当待估农用地进入规模化生产后，尽管近年来农产品价格的上涨幅度不大，且农用地维护费和生产农副产品费用也逐年增加，加之经营权人须向承包户缴纳每年每亩800元的租金，但是农副产品产量较之前有所增加，所以在此情况下，年纯收益增长率会较之前有所提高。因此，笔者确定待估农用地进入规模化经营后的年纯收益增长率约为1.0%。将上述计算结果代入公式2，即可求取待估农用地有限年期的农用地经营权价格：

6、结论与讨论

本研究以吸取现有研究成果为前提，定位农用地经营权的权属性质，明晰农用地经营权的权利主体，明确“三权”的价值内涵，再结合现有农用地价格的评估方法，建立与农用地经营权价值内涵相对应的价格评估体系;最后，选取泰兴市一宗农用地流转案例进行实例研究，以验证建立的价格评估体系是否合理。主要研究结论有：

（1）在了解“三权分置”含义、熟悉相关法律和政策的基础上，依据“三权分置”的相关政策文件，结合农用地经营权人所享有的抵押和担保等权能，将经营权定位成“类他物权”。

（2）在明晰农用地经营权权属性质和权利主体的基础上，从农用地经营权的价值来源出发，从而明确农用地经营权的价值内涵。农用地经营权的价值是经营者通过从事农业生产活动产生的，从实际出发，农用地经营权价值产生的条件即为经营者通过在农用地上连续投入资本所获取的级差地租Ⅱ。可见，农用地权利的价值内涵是由权利的价值来源和农用地属性共同决定的，并以权利的价值来源为主。

（3）笔者在研究农用地经营权价格评估方法的基础上，结合农用地经营权的价值内涵，提出收益还原法适用于测算农用地经营权价格，并构建农用地经营权价格评估体系。最后以泰兴市一宗农用地流转案例进行实例研究。根据收集到的资料，结合构建的农用地经营权价格评估体系，采用合适的评估方法，对待估农用地经营权价格进行评估，最终测得农用地经营权价格为351.05元/亩。结合《泰兴市耕地质量定级与农用地估价报告》，经营年期为5年的四级地水田，其经营权基准地价为450元/亩。由于本次案例的剩余使用年限仅为2.39年，因此测算出的价格低于450元/亩。再从泰兴市实际出发，笔者通过调查得知，本次评估的农用地经营权价格符合泰兴市实际，由此可得出本研究构建的农用地经营权价格评估体系是科学准确且实用的。本研究在评估农用地经营权价格时，由于土地经营年期不同，风险也不同，所以分年期设定了土地经营还原率。因此，在确定土地还原率时，还要考虑土地使用年期对其的影响。

（4）从理论上而言，完整的土地价值不仅包含经济价值，还应包含社会价值和生态价值。随着耕地资源的日益减少以及生态环境的不断恶化，承载在农用地上的社会价值和生态价值将会越发受到关注。因此，关于农用地经营权价值是否均包含社会价值和生态价值、如何在“三权分置”背景下构建科学的社会价值和生态价值理论模型、若经营权价值包含社会价值，那么与所有权中的社会价值有何关联等问题还有待进一步探究。

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