杨昆

摘 要 本文从优待抚恤的本意出发，历史地考察了针对退役军人和优抚对象的两种优抚方式，分析了二者的区别和联系，提出了刚性优抚和柔性优抚的概念，对退役军人事务研究有一定的探索价值。

关键词 退役军人 优待 抚恤 优抚对象

中图分类号：G648.7文献标识码：A

优抚工作，是优待和抚恤工作的简称，是国家和社会依法对以军人及其家属为主体的优抚对象实行物质照顾和精神抚慰的一项特殊社会管理工作。本文试从优待和抚恤的本意出发，力求对优待和抚恤的发展寻找出规律（优待的表现形式有很多，这里主要讨论定期定量生活补助）。

1抚恤和补助的定义、特性和沿革

在优抚对象中，有的对象拿的是抚恤金，有的发放的是补助金，有的资金来自中央政府，有的资金由中央和地方共同负担，通称抚恤补助。优抚工作中，“抚恤”和“补助”是两个不同的概念，分属于不同的范畴。

1.1抚恤和优待的定义

“抚恤”是国家依法对有特殊贡献人员的抚慰和经济补偿，具有一种补偿和褒恤性质的抚慰，是国家给的一种补偿费，主要目的是切实保障对象的基本生活。从法理上来讲，以烈属和残疾军人为例，抚恤金是国家“代替”牺牲的烈士或“代替”优抚对象无法挽回的身体损失，对烈士的未成年子女或优抚对象本人的一种补偿，是一种刚性的规定。而“补助”，是从解困的角度出发，对部分优抚对象发放的一种生活补助，是一项具有救助或解困性质的工作，主要目的是帮助对象的基本生活，主体的责任还在优抚对象本身。

1.2抚恤和补助的特性

抚恤具有的特性：

（1）抚恤的法定性。即有明确的法律条文进行规范，法律用语明确，如2011年《军人抚恤优待条例》第18条规定，县级以上地方人民政府对依靠定期抚恤金生活仍有困难的“三属”，可以增发抚恤金或其他方式予以补助，保障其生活不低于当地的平均生活水平。

（2）抚恤的补偿性。抚恤具有的补偿涵义在近10年的优抚实践中逐步得以完善。抚恤包括残疾抚恤和死亡抚恤，残疾抚恤方面，在2004年《军人抚恤优待条例》中，不分有无工作单位，不分城乡，取消了实行了50多年的“在乡抚恤金”和“在职保健金”的差别，统一实行残疾抚恤金;死亡抚恤方面，在2011年新修订的《军人抚恤优待条例》和《烈士褒扬条例》中，规定死亡一次性抚恤金，身份不一而待遇相同，也是引入了补偿含义。

（3）对象享受抚恤的普遍性。即享受抚恤待遇的对象，无论是残疾军人，还是“三属”，其享受相应待遇是无条件的，只要是相应的群体，都应当发放。

（4）在财力的保障上，抚恤经费由中央财政予以保障。

补助具有的特性：

（1）补助的政策性，即针对优抚对象的补助政策，大多以文件的形式发布。在相关的法律法规中，关于补助没有明确的规定，即使有规定，语言也比较模糊，如，1997年《国防法》第61条，“国家妥善安置退出现役的军人…”，2011年《兵役法》第56条，“应当受到社会的尊重，受到国家和社会的优待”，新修订的《军人抚恤优待条例》第44条规定，“逐步改善其生活条件”;各享受补助政策的群体，大多是由民政部、财政部发放的相关文件予以确认。

（2）补助的解困性，即从解困的角度出发，有针对性地给部分优抚对象发放生活补助，如民发〔2007〕99号、100号强调“家庭生活困难”和“患病或生活困難”。

（3）补助的发放的选择性，即享受的对象必须符合一定的条件，是有选择性的，视条件给予相应待遇，而不是该群体的全部成员都享受。

（4）以地方财政补助为主，中央补助为辅。以在乡复员军人为例，2011年新修订的《军人抚恤优待条例》第42条规定，复员军人生活困难的，按照规定的条件，由当地人民政府民政部门给予定期定量补助，逐步改善其生活条件;“鉴于所需经费数额较大，中央财政予以适当补助”（民优〔1986〕14号）。

以上特性，决定了补助和抚恤的本质不同。抚恤是国家履行的对抚恤对象的义务，是抚恤对象的法定权利，充分体现了国家补偿的含义;补助仅是对有特殊身份（即服过兵役）的公民，在遇到特殊困难时的一种由中央和地方共同负担的解困或救助措施，二者具有本质的区别。区分“抚恤”和“补助”二者的含义，对于我们制定调整政策具有重要的借鉴意义。

1.3依法抚恤经历了一个过程

需要指出的是，抚恤和补助的发展，不是一开始就呈现出以上特点的，而是经历了一个长期的发展过程。长期以来，对优抚对象的政策，是抚恤与补助政策并存，如，1985年之前，抚恤和补助还是混用的，如民政部、财政部1979年印发《关于改进优抚对象定期定量补助工作的规定》（民发〔1979〕60号）时，在确定享受定期定量补助对象时，既包括孤老烈士家属、烈士未成年子女，又包括生活困难的复员军人。1985年，根据《宪法》和《兵役法》，民政部、财政部下发《关于对革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属发放定期抚恤金的通知》（〔1985〕优3号），规定从1985年1月1日起，将“三属”的定期定量补助改为定期抚恤金。自此，抚恤和补助正式分离。

2刚性优抚和柔性优抚

2.1两类优抚对象的分类和发展

根据抚恤和补助自身具有的特点，我们可以把优抚对象分成两类：一是刚性优抚对象，即享受国家抚恤的对象，如残疾军人、烈属等;二是柔性优抚对象，即主要由地方财政予以资助的对象，如红军失散人员、在乡复员军人等。

从1985年至今，刚性优抚对象（即享受抚恤金的对象）一直没有发生变化，而柔性优抚对象（享受生活补助的对象）先后经过六次扩充，目前基本涵盖了所有军队退役人员。需要说明的是，“三红”人员，由于其身份的特殊，在出台政策之初，就明确了对象在身份认定上的无选择性，即只要符合入伍条件的，所属对象全部纳入了补助范围，且实行由中央财政和地方财政共同补助的政策，可以称之为具有抚恤性质（即刚性）的补助。而在乡复员军人补助政策则经历了由柔性向刚性过渡的过程。在乡复员军人补助政策，建立在最低生活保障等社会保障政策空白时期，最初以生活困难为条件享受补助。1986年财政部、民政部下发《关于进一步做好定期定量补助工作，切实解决在乡复员军人生活困难的通知》（民〔1986〕优14号）后，将享受补助的人群从生活困难的扩大到复员军人全体。这样以来，使得在乡复员军人政策也有了抚恤的性质，即只要符合入伍条件的，一律享受相应待遇。

2.2区分两类优抚对象应注重的原则和把握的问题

实际工作中，在对待不同种类优抚对象时，应当紧紧抓住刚性优抚和柔性优抚的不同性质和特点，采取不同的方法。在刚性优抚方面，坚持从公平角度出发，将所属范围内的对象应当享受的抚恤待遇无条件给予，放宽对有劳动能力、有生活费来源的“三属”人员的定期抚恤金条件，以军人死亡性质、贡献大小来确定遗属享受定期抚恤金的标准，并略高于全国平均生活水平指标。

在柔性优抚方面，现阶段，仍需要坚持依托现有的社会保障渠道，在普惠的基础上再高出来一块，并以地方解决为主、中央补助为辅;同时，在补助标准方面，不能高于享受抚恤金的刚性优抚对象的参照指标，更忌无限制地调高标准。

将两类对象作适当区分、并采取区别对待的好处是：既能确保待遇与贡献大小、属别性质准确对应，还能将各不同军队退役人员群体有效区别开来，避免相互间产生不必要的攀比，把国家对革命功臣的褒扬最大化，最大限度地做好工作。

同时，要坚决避免两个趋向：一是抚恤补助化，即将抚恤看成是解困的钱，坚持低水平运行;在领取上，设定不必要的条件，将符合条件的抚恤对象排除在外。二是补助抚恤化，即将补助看成是抚恤的钱，或对服役经历的一种补偿，将所有具备相同经历的人统统纳入，因为一旦把补助做成了抚恤，即抚恤化补助，很容易打破各涉军群体之间的平衡，激起更大范围、更高要求的攀比。

3对优待抚恤顶层设计工作的启示

退役军人事务部的成立，为优待抚恤工作的顶层设计工作带来了前所未有的机遇。在顶层设计中，对各类群体一定要有一个准确的定位，是刚性抚恤对象的，要按照刚性优抚对象的性质来解决相关问题，如解决抚恤标准偏低的问题;是柔性优抚对象的，要按照柔性优抚对象的性质来解决其存在的问题，严格相关条件，解决待遇平衡的问题。准确定位后，能够解决以下问题：

一是解决对已经领取了养老保险或在企业退休的“两参”人员是否可以享受“两参”生活补助问题。应当从补助的本义出发，不能一概而论，对有参战或参试的退役人员全部发放或全部取消，而应在依托现有社会保障的基础上，以当地平均生活水平划定一条线，凡是领取了养老保险或在企业退休的，其养老金或退休金高于这一标准的，不考虑发放“两参”补助，而低于的，则予以补齐。这样规定，还能避免将来在机关和事业单位退休的“两参”退役人员领取补助。

二是解决享受抚恤的刚性优抚对象抚恤标准偏低的问题。即从“法定”、“补偿”的角度出发，大幅度提升刚性优抚对象的抚恤金。

三是解决多重身份优抚对象享受多重待遇问题。补助和抚恤分属不同的范畴，在对待多重身份优抚对象享受多重待遇时，符合“抚恤加补助”情况的，应当叠加;而“补助加补助”的情况，采取部分叠加的办法，即不能超出补助对象应当享受待遇的范围界线。

四是解决部分优抚对象，被排除在《条例》规定之外的情况。如，根据现行《军人抚恤优待条例》第16条“由于父母有固定生活来源、妻子有劳动能力就不能享受定期抚恤金”的规定，将部分“三属”排除在了政策之外，不尽合理。

五是合理分担中央财政和地方财政的责任，确定合理比例，解决政策约束力不强的问题。即在刚性优抚方面，以法律法规的形式规定抚恤对象的抚恤金标准，取消部分不合理的限制，大幅提高抚恤金标准;在柔性优抚方面，除了要有法律法规的原则规定外，还要按照不同地域，划定各享受补助对象的标準范围，并严格明确各级政府的责任范围、负担比例。

六是解决部分退役军人的生活困难问题。即从解困的本义出发，首先帮助其解决社保、低保，并再此基础上，采取多种措施，包括帮扶、捐助、彩票公益金等渠道解决其生活和优待问题，使这两类群体的生活达到一定的水平，而不能参照企业军转干部的政策，将补助抚恤化，人为制造享受“抚恤”的群体，避免给将来带来不利影响。