唐佳林

(武汉市土地利用和城市空间规划研究中心，湖北 武汉 430070)

乡村振兴是党的十九大提出的重要战略，必将对中国“三农”发展产生深远影响。要推动乡村全面振兴，促进城乡融合发展，农村房地确权登记是始终绕不过去的重大课题，需要深入研究解决。

1 农村房地确权登记发证存在的主要问题

1.1 占地规模大，调查比例低

截至2015年底，武汉市农村集体经济组织2080个，农村人口267万人，农村集体建设用地(含宅基地，下同)面积947平方公里，占武汉市所有建设用地总面积的50%，相较于其承载的人口数量(武汉市总人口1060万)和社会功能，农村集体建设用地面积明显过大。在947平方公里农村集体建设用地中，已完成地籍调查的面积为122平方公里，占比不足13%，调查比例低，大部分还未进行调查，离统一登记更加有差距。

1.2 未批先建多，“一户多宅”多

调查发现，在已开展地籍调查的区域内，武汉市现状农村集体建设用地只有55%位于规划区范围内，剩余的45%用地在土地利用变更调查成果中仍为农用地等其他用地，说明接近一半农村集体建设用地存在未批先建的问题。因私自多占、继承、买卖、子女未分户等各种合法或违法的原因，有超过20%的村民存在“一户多宅”的情况，比例较高。

1.3 户均超占面积多，建房面积大

据统计，武汉市宅基地平均占地面积136平方米，超过武汉市农村宅基地120平方米的政策上限。因未对宅基地建房层数进行有效管控，农民受房价上涨利益驱动，农房建筑层数多在3层以上，5～6层比比皆是，造成总建筑面积普遍较大，涉及拆迁补偿费用惊人，给城市发展带来负担。

1.4 历史遗留问题多，处置难度大

受限于落后的管理能力和管理手段，我国农村土地长期处于无人管理的状态，随着时间的推移，积累形成很多历史遗留问题。这一部分是政府原因造成的，一部分是农民个人原因造成的。如制度方面，我国《物权法》《土地管理法》等法律法规赋予农房宅基地的权能不够完整，总体管制严格，重“堵”轻“疏”，没有建立完整的宅基地取得、占有、收益、处置的制度，出现很多制度“真空”，无法可依导致出现乱象；如规划方面，农村建设长期缺乏规划的引导和管控，农民正常建房需求和发展需要得不到满足，造成一部分被动违法；如标准方面，由最初的没有标准到后来不同历史阶段执行过不同的面积标准，相关标准在现实中需要平衡，超面积部分需要科学界定；如具体操作方面，登记档案不完整，有的继承的农房没有权属资料，有的权属资料已经遗失，缺乏登记的基本依据。这些历史遗留问题，造成很大的处置障碍和处置难度。

2 农村房地一体确权登记发证的总体目标和基本底线

2.1 确定好总体目标

农村房地确权登记既是业务工作，也是民生工程，与群众切身利益密切相关。在目标设定上，一是要最大限度保障农民财产权益，做到“应保尽保”。坚持尊重历史、实事求是，用历史的、辩证的观点看待房地确权登记发证中出现的问题，妥善解决历史遗留问题，在资格主体、面积标准、一户一宅政策把握等方面，更多让利于民，切实保障合法合理权益。二是最大限度提高登记发证比例，做到“应登尽登”。把登记发证率和房地统一登记率作为量化考核硬指标，切实防止出现“重调查、轻登记、不发证”和房地分割登记等问题，确保农村房地登记“一次到位”，不留尾巴或产生新的历史遗留问题。三是最大限度简化办理程序，做到“应减尽减”。在符合国家有关法律法规基础上，通过减少不必要的要件资料、简化违法用地补办手续、允许提供替代佐证材料等办法，提高便捷程度。

2.2 把握好政策底线

要坚持“政策口子要放、政策底线要守”的价值导向，防止政策走偏。一是要严守“一户一宅”的底线。宅基地作为一种福利安排，一户只能拥有一处宅基地，否则就等同于贪污行为。二是要严守不得占用耕地的底线。对于占用耕地建房的不予登记，对符合规划占用耕地的必须办理农用地转用手续之后才登记。三是要严守符合规划的底线。规划是城市建设最基本的管制手段，突破规划会导致城市无序发展，对不符合规划的，在补办手续前不得登记，维护规划的法定性和权威性。

3 完善农村房地一体确权登记发证的相关建议

3.1 完善法律法规，为农村房地统一确权登记提供制度保障

重点以扩权赋能为核心，明确农村房地占有、使用、收益、处分各项权益，特别是赋予宅基地抵押融资权，积极构架城乡统一的建设用地市场，实现城乡土地要素自由流通；以规范管理为重点，在经济可承受和社会可接受范围内，制定农村房地确权登记操作细则；以服务发展为导向，考虑乡村旅游、农家乐等农村新兴业态的实际用地需要，探索“三权分置”(宅基地所有权、资格权、使用权)的确权登记政策，允许农村建设用地和宅基地一定范围内可以转换土地用途，奠定农村房地从资源变资产和资本的基础。

3.2 探索违建农房“有限”登记，有效化解确权登记困局

违法占地建房在农村占很大比例，是阻碍登记的重要因素，要实行分类处理。对于在村镇规划编制或实施前因违法占地建房而无法确权登记的，在限定面积内的补办用地审批手续并予以确权登记；对超面积部分先罚款、后补办、再登记，超占面积罚款可“从低从轻”收取，分档累进。对于村镇规划实施后在规划范围内违法建设的宅基地，在限定面积内补办用地审批手续予以登记。对于在规划范围以外的宅基地确权登记时只记载其使用现状并明确其“有限”权能，不得用于抵押、交易。

3.3 与城中村改造等工作良性衔接，有效服务城市经济社会发展

目前我国大部分城市正处在迭代革新和城中村改造高峰期，为了保障城中村改造顺利开展，减小拆迁难度和不合理成本，要科学统筹城中村改造和农村房地确权登记工作，对列入城中村改造计划和范围内的农房，暂不统一推进登记工作。但对于自愿申请又符合登记条件的予以登记，保障群众依法登记的权利。

3.4 发挥村民自治作用，引导村集体组织参与社会治理

坚持农村的事情农民办，不以城市眼光解决农村问题，注重从农民角度考虑问题。探索成立村民事务理事会，引进“人民调解”制度，对于没有权属来源证明的农房涉及的房屋建设年代确认、申请人身份认定、分户的认定等事项，科学放权给基层，可采用村民小组、村委会、街道办“三级确认”的方法进行确权，无需由县市审核审批，把大量复杂矛盾化解在村集体内部，提高工作效率。