王 娜

(湖南大学 法学院，湖南 长沙 410000)

自然资源作为人类生存和发展最基础的条件，在任何时期都是各项工作的重中之重，而人口的迅速增长以及经济的快速发展，给自然资源的开发利用带来了极大的考验：人类对自然资源的需求不断增长，供求关系逐渐呈现紧张。一般条件下，市场是实现资源有效配置最为合理有效的途径。但由于自然资源的特殊性，并不能同普通商品般完全交由市场配置，否则市场失灵将进一步导致自然资源的浪费。而如果自然资源完全处于政府控制与配置的情况之下，也并不能使自然资源的效用发挥到最大化，甚至出现政府失灵。综观国内外自然资源的配置和使用情况可以发现，人类活动使得自然资源正在逐步迈向耗竭。所以，采取何种配置方式能够将自然资源的效用最大化，并使其损耗得到缓解而环境得到保护，是值得学界和当局思考的一个重大问题。

供给侧结构性改革是党和国家在当前新的经济形势下提出的。供给侧结构性改革的关键在于厘清市场与政府在资源配置中的角色和位置。这一着眼点对于自然资源的有效配置至关重要，政府和市场如何在自然资源配置过程中更好地发挥各自作用，是国内诸多研究学者的一大热点议题。资源配置中政府的越位不仅造成资源错配，而且降低配置效率，直接影响着我国经济社会的可持续发展。[1]国家为适应当前的经济新常态，提出要进行供给侧结构性改革，自然资源作为供给侧改革中的重要一环，也需要进行相应的整改。在新的形势和背景下，如何响应改革的号召，解决当前资源配置中存在的市场价格扭曲、配置效率较低、公共服务供给不足等突出问题，同时结合自然资源的性质及其在经济环节的重要作用，推进市场化改革、优化自然资源的配置方式并提高利用效率，是本文研究的重点。

1 湖南省自然资源配置方式存在的问题

1.1 政府职能与角色尚有欠缺，市场竞争受阻

政府在自然资源配置中的角色，是保证自然资源高效配置和可持续发展，保障公共自然资源公平合理的配置，弥补市场失灵带来的弊端。湖南省自然资源的各个主管部门在自然资源配置过程中，都不同程度地参与其中。对具有重要意义的自然资源，由政府部门进行审核评价其开采资质有其必要性。但由于其他性质的市场主体与政府间信息不对称，政府利用行政权力对市场主体的经营活动进行限制和干预，将形成行政性市场进入壁垒，从而加大了经济主体的活动成本并扭曲资源价格。政府部门常常通过财政补贴的形式对符合政策偏好的企业或行业进行扶持，而此类财政补贴很大程度上依赖于企业与政府之间的政治联系。因此能取得较好政治联系的企业将获得更多的资源和支持，但此种政治联系下的财政补贴将扭曲整个社会对资源尤其是稀缺资源的有效配置，使得优胜劣汰机制难以在市场中正常运行，损害整个社会的利益和福利。

1.2 资源配置信息共享不足，推高交易成本

湖南省自然资源的主要管理部门集中于湖南省国土资源厅、水利厅以及林业厅，就全省的自然资源及地理空间来看，其信息数据的存储是一个多层次、综合性的数据库。数据库涵盖的内容异常广泛，但由于省内平台建设整合、技术水平、数据政策和管理体制等原因，目前关于自然资源的信息数据是较为分散的，其结构和格式也不尽相同，仅仅与局部数据信息化应用相适应，成为自然资源信息应用上的“信息孤岛”。这些数据的使用权限仅限于一定部门，造成信息供给的不对称。随着自然资源管理部门深化政务公开和强化社会服务，对信息公开的时效性有了更加严格的要求。部门信息获取量不断地增加，而这些相对独立的信息系统在对外发布信息和信息的日常管理过程都将日益复杂，信息资源的效用没有最大化，反而加大了信息管理中财力、物力、人力的耗费。从制度规范方面来看，信息管理还缺乏规范的流程和管理办法，信息管理的质量和信息安全问题越发突出。出于对信息数据保密性的考虑，大部分的业务系统都是在内网的基础上进行搭建，因此门户网站与用户缺乏有效互动的渠道，在一定程度上会形成信息不对称的状况，公众对信息的获取难度增加，增加了公众的时间和金钱成本，推高资源交易过程的交易成本。

1.3 缺乏统一监管惩罚机制，失信惩罚力度不足

湖南省国土资源厅、水利厅等自然资源监管部门都对其所管理的领域有监管权，但是自然资源大多是附着于土地之上，这就有可能造成多方管理、“九龙治水”的局面。在自然资源的监管方面，存在管理的碎片化，监管权力没能得到有效的集中。当前我国关于自然资源监管主要是依据国家颁布的单行法，将资源的要素分为不同类别分开管理。湖南省内地貌丰富，存在农牧、河滩湿地等交错地带，自然资源管理较为复杂。从湖南省各个相关职能部门的管理职责和分工来看，省国土厅、水利厅、林业厅等部门的管理目标存在差异，通常同一空间载体上附着着不同类型的资源，经常由于缺乏有效的协同管理机制，层级政府及部门之间缺乏有效的协调与合作，导致自然资源开发利用和保护缺乏科学和系统的规划。甚至，由于缺乏协同管理的机制，在同一区域内可能会出现相互矛盾的监管要求、规划措施等。

由于管理目标和统计信息的差异，加上职能的交叉，各部门对于在自然资源使用过程中的失范行为有着不同的惩罚措施和力度，一些企业和不法分子利用各职能部门之间的监管缝隙，钻法律漏洞，造成国有自然资源的流失和生态环境的破坏。

1.4 自然资源交易市场运行机制有待完善，市场调解作用不明显

自然资源混合交易市场是公共产权和私人产权有机混合的市场，有别于一般的自由市场，即纯私人产权市场，也有别于一般政治市场，即公共产权市场。[2]尽管湖南省自然资源产权市场已经逐步形成并发展起来，如建立了湖南省公共资源交易平台，但自然资源产权交易市场发育程度较低，资源配置仍然主要靠行政手段实现。从湖南省公共资源交易平台的数据可以发现，产权交易主体构成单一，在市场准入、竞争和交易等规范性的制度构建上尚待完善。当前湖南省自然资源产权配置和资源资产管理依旧处于“行政部门居于主导地位、市场手段参与较少”的局面。

与此同时，市场的缺位使得自然资源的价格机制存在先天的缺陷和不足，而仅仅依靠行政手段的配置与定价，将造成自然资源的价格不能真实地反映资源的稀缺程度及其价值。同时，由于没有将资源耗损和环境破坏的代价考虑在内，环境污染的治理成本和资源耗竭的退出成本也很难在自然资源价格中得到体现。

学者丁任重(2016)认为供给侧是相对于需求侧提出的，在理论上，“需求侧”对应的是凯恩斯主义，供给侧对应的是供给学派和新供给主义理论，该理论认为通过供给方面的改革，减少政府管制和干预，放任市场调节作用，促进经济增长。[3]着力推进供给侧结构性改革是湖南省当下资源配置方式改革的落脚点，要实现自然资源供给侧的结构优化，最主要的障碍在于自然资源交易市场建设不完全，政府在这一混合市场中依然发挥着较大的行政作用，市场要素不能自由进出，也缺乏自由竞争市场所需要的信息对称和有效的失信惩罚机制。

2 自然资源配置方式问题产生的原因

2.1 政府角色惯性致使转换进程缓慢

湖南省作为自然资源丰富的资源大省，在传统经济发展模式下，政府参与自然资源的配置是必然的选择，而由于政府组织长期发展模式所带有的惯性力，政府在公共资源交易中仍然占有较大的垄断配置权。由于缺乏既定的约束机制和调控制度，以及政府的“理性经济人”等因素的影响，政府在资源配置中难免出现缺位、错位和越位。由于针对自然资源市场交易行为缺乏明确具体的规定，缺乏与公共自然资源市场交易活动配套的法律规范，政府在资源交易市场中的权力边界没有得到清楚的划定。此种情形下，政府部门既是公共管理职能的承担者，又是公共资源的所有者，既负责公共资源交易市场的决策和管理，又负责公共资源交易行为的执行与监督。形象地说，“政府既是运动员，又是裁判员”。总体上，政府部门参与了资源交易市场活动的前期决策、具体执行和监督管理全过程，而由于在法律层面和制度层面缺乏对政府公共权力的制衡和约束，不可避免地会出现角色的缺位、错位和越位。

2.2 自然资源信息共享方式渠道单一

湖南省公共资源相关信息主要由各责任管理部门统计和发布，部分信息在公共资源交易平台上进行公示和共享。而自然资源尤其是国土资源信息是最主要的基础国情信息之一，包括了土地、森林、矿产、地理空间和湖泊等资源信息，极具复杂性、海量性、动态性。这些国土资源数据对社会经济发展有着巨大的利用价值。由于历史、数据政策、管理体制和技术等方面的原因，目前这些信息资源普遍是分散在各个独立的系统中，信息的格式也不尽相同，因此这些数据信息难以得到充分的利用和共享，严重制约了自然资源信息数据整体效益的发展。信息以网络方式传递给相关主体，并没有考虑到主体的差异，在一些偏远地区，自然资源交易的一方可能由于不能接触到网络信息而导致信息的不对称，出现低效率的资源交易。省内自然资源信息基础设施建设水平不高，除了一些省级网站以外许多地方网站的信息存在相互复制的现象，并且大多的信息更新不及时，不能有效反映当下市场交易的走向和趋势。

2.3 监管部门权责职能交叉，监管流程分割

监管的本质与核心在于，它是一种基于规则的管理，是克服自然垄断、信息不对称、外部性以及解决公平性问题的重要手段。[4]自然资源的监管则因自然资源的特性，不同于其他事务的监管。湖南省针对不同种类的自然资源，并没有统一的监管部门，而是依据其主管部门设定监管机构，这样的设置为有效监管自然资源的开发利用和交易造成障碍。

首先，监管体制和监管系统的不统一推高监管的成本，也容易因监管的各自为政、信息不对称、沟通不顺畅造成资源浪费，降低监管的成效。

其次，不同监管部门的要求和标准不一致，缺少统一既定的监管标准、监管要求、考核标准，导致监管对象在申报和审批时无所适从，甚至通过审查程序的间隙，规避责任和惩罚。

最后，由于采取在横向上多部门监管、纵向上下级仿照上级建设的总体监管思路，部门之间政出多门，层级之间则互相争利，导致自然资源监管难以落到实处，协调成本居高不下，损害国家和公众的利益。

2.4 自然资源价值补偿制度欠缺，补偿理念落后

自然资源价值补偿是对人类生产和生活中所产生的自然资源耗费以及由此引起的生态破坏与环境污染等进行恢复、弥补或替换的价值表现。[5]湖南省当前并没有明确提出建立自然资源有偿使用制度体系以及生态补偿机制，由于缺乏制度的约束，自然资源配置在很大程度上依靠行政审批，资源配置效率很低，不能真实地反映自然资源原本的价值。较低甚至是无价的开发价格使资源的开发准入门槛过低，资源开发者无法意识到资源产权的经济价值和生态价值，导致资源浪费严重，也给生态环境造成不可逆转的破坏。价值补偿主体和目标不明确也是造成自然资源价值流失的一大原因。既有的相关政策文件虽然提出了有偿使用和资源价值补偿的概念，但在实际的资金征收过程中却没有真正体现出“有偿使用”和“补偿”的含义。另外，由于自然资源的开发缺乏社会补偿和政府补偿，在资源开发和利用过程中造成生态环境破坏的，将由于赔偿责任的缺失导致生态修复难以落到实处。

2.5 自然资源交易市场建设不完全，市场机制运行受阻

分析湖南省自然资源交易市场建设要素我们可以发现，由于存在一定的政府引导和扶持，市场秩序中的竞争机制和激励机制并不完全有效。各类企业和要素不能自由地进入和流出，行政控制比重较大。充满活力的市场主体是市场配置资源的微观基础，自然资源交易主体又较一般交易市场主体更为复杂，既包括国家、集体所有者、民营企业和国有企业，也包括得到确权的个人和公司法人，湖南省当前并没有出台相关文件和政策来规定各性质主体所享有的权利和应尽的责任，市场可能出现权责不对等、不公平的局面。湖南省自然资源市场机制运行不畅的原因在于市场体系建设的不完整，其价格在很大程度上受政府调控，竞争机制则因行政手段的介入而效果打折。由于价格不能真实反映自然资源的价值和供求情况，供求机制也不能发挥其调解自然资源产量的作用。

3 进一步推进湖南省自然资源配置方式创新的对策建议

3.1 完善政府部门参与自然资源配置的角色

3.1.1 突出政府规则制定者角色

依法行政是政府部门必须坚守的基本原则，在制定规范性文件时，也要依法明确政府在自然资源交易市场化改革中的权责，既要能确保政府的相关部门能够在自然资源的配置中依法履行其相应的职责，也要实现政府与市场在自然资源市场交易活动中的良性互动。

3.1.2 凸显政府交易服务者角色

政府在资源配置市场化改革中，在凸显交易服务角色的同时，还应弱化政府资源供给者的角色。由于自然资源的产权大部分都是国有性质，政府垄断资源供给和配置。为使自然资源开发利用和配置更趋合理，政府部门应在责任资源交易市场逐步完善以及机制不断成熟的同时，拓宽自然资源交易市场进场的项目和种类，避免政府垄断对自然资源的供给。在自然资源配置改革过程中，政府的角色应从原来的管制角色转变为服务角色，为资源交易市场做好服务工作，建立与市场以及其他交易主体的良好信任与合作关系，并且做到自然资源交易市场的“管办”分离。提高政府工作人员的服务意识，实现从“管理型”向“服务型”转变，创新平台工作人员的工作方法，提升其服务水平。

3.2 建立多渠道信息发布系统，完善信息网络体系

要深化自然资源交易市场化改革，就必须强化自然资源市场化交易过程中信息公开的力度和透明度。将自然资源交易相关信息和交易全过程及时公示，避免因交易信息不公开、或者公开不到位而出现腐败、寻租等问题。一方面，应搭建一个完整系统的自然资源交易市场的信息服务网络体系。政府部门可以利用交易平台、政府网站、媒介信息发布平台、交易中心等多渠道及时公开自然资源存储、开发、交易情况，保持良好的沟通反馈渠道，提升自身信息服务意识和水平，为其他交易主体提供相应的政策咨询和信息查询服务，确保参与者能够及时获得真实有效和完整的信息。另一方面，也要加强整合自然资源市场各个信息发布平台的数据和信息，并对这些数据信息加以合理有效的利用，在此基础上推进自然资源交易市场信用体系的建设。根据这些交易信息，行业主管部门和交易中心可以对参与到本地区资源交易各方主体的诚信情况进行检查，整合参与主体的信用信息，从而建立一个包含交易市场各方主体的信用档案库，以便构建更为规范有序、公平公正、诚实守信的自然资源交易市场。

3.3 优化政府监管职能，完善监管方式和监管体系

一个以市场化为导向的资源配置体系，应该拥有一个完善有序的市场环境，既要有适度的竞争，也要有合理的监管。传统的监管方式，与当时的经济、政治体制和交易模式有密切关联。互联网及大数据浪潮之下，传统的监管方式与大数据和互联网的有机结合是必然趋势，强化电子化监管，通过电子监察系统，及时对自然资源交易活动进行动态监管和预警，并且做好后期的纠错、评估和投诉受理。

为了与自然资源交易市场化改革发展相适应，政府部门应在按照决策权、执行权和监管权三者相互分离的基础上，进一步推进自然资源交易市场的管理、服务和监管职能的分离。完善自然资源交易市场的监管体系，提升监管的能力和效率。

3.4 重构自然资源价格形成制度，构建自然资源价值补偿机制

构建自然资源有偿使用和生态补偿制度，应该立足于当下市场化改革的大背景，发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过合理的定价机制，使自然资源的经济价值和生态价值得到充分的认定和补偿。合理的价格机制是在以市场定价机制的基础上，辅之以必要的行政调节措施，实现自然资源开发利用的有效公平及可持续发展。在价格构成上，要真实反映自然资源的稀缺性、经济成本、社会成本和生态环境成本。自然资源价值补偿的关键在于自然资源的价格之间保持一定程度上的合理差比价关系，对于不同类型的自然资源给予明确的区分，使自然资源的价格体系更为合理，促进自然资源优化有效配置。在自然资源配置和管理中应以成本控制和充分补偿的原则，使自然资源的价值得到合理补偿，将不合理的消费需求和开发行为排除在市场之外，使自然资源的供求关系保持在有效的平衡状态之下。

3.5 完善自然资源交易市场建设，理顺市场运行机制

自然资源交易市场的运行机制是在政府与市场有机结合的背景下构建和运行的，顺应混合市场下的运行机制，就需要政府在自然资源配置中“有所为，有所不为”，使市场在自然资源配置过程中发挥决定性作用。完善的交易市场的前提就是明晰的产权，产权不明了，资源的开发者没有产权意识，资源的开发与利用将因缺乏产权保护导致资源产品的直接成本较小，最终造成自然资源过渡开发使用，自然资源的产权价值被低效耗费，损耗社会的公共福祉。因此，要构架完善的自然资源交易市场，应该建立权责明晰的自然资源产权制度，避免“公地悲剧”。