张伟旋

(广东省中医院 审计处，广东 广州 510120)

1 使用效率概述

从财政角度出发，使用效率的含义有两方面，第一个方面是是否按计划时间完成资金使用目标；第二个方面是在项目的预计完成时间内，项目能否达到预期绩效目标。所以笔者首先将从上述两个方面入手研究，得出在绩效预算管理的前提下，我国的财政资金的使用效率仍不高的原因。

2 财政资金的使用效率不高的原因

2.1 绩效目标的原因导致财政资金的使用效率低下

第一，绩效目标不完整。编制绩效目标时必须注意的重要规则之一是完整性。[1]一个项目的预期目标是反映项目的所有产出和结果，包括产品和服务的数量和目标、质量目标、时间表、成本目标和目标对象满意度目标。但是，有些部门在编制绩效目标时，经常敷衍，注意力不足，导致绩效目标不完整，导致以绩效目标为最终评价标准的绩效预算管理方法“先天不足”。

第二，绩效目标不合逻辑或不符合实际情况。绩效目标的设定应该是高度合理的，应在部门的职能，上级政府(部门)分配的计划和任务的前提下，由部门的中长期预算绩效战略规划，过去年度任务完成状态和项目绩效评估确定。偏离上述目标，或主观推测、捏造，有的甚至故意上当受骗，难免会失去科学合理性。例如，对于购买医疗设备，如果仅提出购买设备的数量目标，在项目实施后对提高医疗服务的质量和数量没有足够的定性和定量标准，则会陷入为使用而使用的困境，项目相关负责人执行过程中也没有方向，没有形成压迫感，主观上不积极，无法形成预期的结果，财政资金也无法发挥作用。

第三，绩效评估指标与绩效目标不符，不现实，且量化不足。对于设定的绩效目标，有必要设计相应的绩效评估指标，为每个评估指标设定合理的基准，并为完成最终绩效目标提供准入标准。但是，在实际操作中，最终设计的绩效评价指标存在评价指标不一致甚至不相关，指标不能量化，指标不易计算等问题。

只有通过完善量化绩效目标，才能在项目实施和项目完成后的绩效评估过程中进行绩效跟踪。如果绩效目标过于定性，项目实施没有具体要求，约束力不强，最终评估结果无法与之进行比较。现时常用的绩效目标，如行业管理体系更加科学和完善，管理质量和管理水平显著提高，区域产业水平处于国家前列等，均存在标准模糊，与具体的项目实施无关等的问题。

2.2 使用财政资金的要求过于详细，导致使用效率低下

对于财政经费的管理，在以往很长一段时间里，均从谨慎角度出发，在执行环节设定了严格的规定，必须与预算保持高度一致，如设备、会议费、差旅费等细项的预算调整必须报批准预算的上级部门批准等，这些做法一方面的确在一定程度上保证了财政资金的安全，但另一方面却忽略了项目的是一个动态的执行过程，资金的使用要配合项目的实施，不可能与预算高度一致，最后导致财政资金的使用出现重过程轻目标、重立项轻验收等现象，项目推进的难度有所增加，项目资金的进展也被推迟。

而以结果为导向的绩效预算管理可以在一定程度上解决上述问题。预算绩效管理是政府财务管理的重要组成部分，是深化行政管理体制改革，提高政府公信力的重要举措。对提高公共资金使用效率，有效缓解预算与收入之间的矛盾，具有重要意义。

3 解决方案

3.1 预算编制阶段：细化立项时的绩效目标[1]

一是科学设计绩效评价指标。绩效评价指标应考虑在资金管理，投入和产出方面实现绩效目标，一般包括投入、产出效益、可持续发展影响和社会评价指标，涵盖管理实践、经济效益、社会效益、环境效益。各级财政部门可以在有条件的情况下，研究并制定适合所有部门的绩效评估指标参考。随着部门职能、社会需求、技术进步和评估内容的变化，绩效评估指标应动态可调，并通过实践不断完善。二是开展行业标准化建设。行业标准的制定有利于比较行业投入产出的实际价值和标准值，确定财政资金的效果，以衡量绩效目标的完成情况。三是推动预算绩效信息的建设。科学地编制项目绩效目标需要大量的绩效信息分析和绩效目标论证。预算绩效信息系统和数据库可以关注项目基本信息，项目执行信息，绩效跟踪信息和绩效评估信息等各个方面，为未来年度连续项目或类似项目的绩效目标的制定提供重要的基础和分析基础。四是加强对满意率目标设定。对于许多公共财政支出项目，满意率目标非常重要，要通过不断地探索、实践，问卷的科学设计，科学合理地协调和利用各种调查机构的力量，合理设定满意度绩效目标。例如，考虑民众满意度的公民取向的绩效观，被越来越多的国家所采纳，特别是在英、美等国家。

3.2 预算执行阶段：引入ABC分析法，分类执行资金管理

ABC分析，也称为重点管理方法，是使用数理统计方法，以事物或管理为对象，根据影响因素或事物的属性、重要性和比例，将它们分为三个部分：A、B和C，按重要、较重要、一般三个级别投入管理资源，进行不同程度的管控，以达到以相对经济的投入达到相对有效的管理目标。

对于财政资金在预算预执行阶段的使用管理，我们可以引入ABC分析法，抓住重点，照顾一般，取得财政资金管理与项目顺利开展上的平衡。首先，从重要程度、实行执行过程中发生变化的可能性、操作过程中滋生腐败的可能性等方面进行分析，把财政资金预算细项分为A、B、C三级；其次，按 A、B、C三级分别从严格、偏紧、一般三个方向制定政策进行管理，例如，人工费、专家咨询费等相对容易消费，支出效果不能一对一的，分为A类，实施全面控制，不超过标准和超预算；但是，对于会议费、差旅费等很容易比较项目的成本和效果，建议可分为C类。对于 C类的费用的管理，可以把预算调整权下放至项目执行单位等项目管理者，因为，考虑到存在信息不对称，更知情的项目经理更了解如何优化资源分配并实现项目的目标。因此，分散管理而非集中管理的应用使项目管理者具有更大的自主权。在国外，新西兰部门经理有权控制并有权从政府部门或私营部门购买服务；澳大利亚和瑞典实施整体支付系统，在提款金额内，部门经理可以独立决定资金的使用；瑞典部门负责人也有权决定资金的结转信贷以及用人政策。

3.3 预算评价阶段：使用PDCA循环模式管理来增强项目的绩效评估

PDCA循环在20世纪30年代由Walter A. Shewhat形成并提出，随后由现代质量管理之父W. Edwards Deming采用和推广、获得普及。它由计划(Plan)、执行(Do)、检查(Check)、处理(Action)等特定阶段组成。PDCA的 特点有：一是具有系统性。PDCA循环的四个阶段是必不可少的，顺序不可逆转，它们紧密相连和整合。二是具有周期循环性。一个循环驱动下一个循环，如不停止的车轮，并且循环不受限制。三是具有自我修复能力。每个周期都有一个总结升级，目的是完成更高层次的目标，在前一个周期中未解决的问题继续被带入下一个周期，从而不断提高管理水平。

因此，在预算评价环节运用 PDCA方法，在实现了绩效预算管理的实现绩效为主的结果导向目标的同时，也利用实践—认识—再实践—再认识的认识规律，不仅仅对项目实现的绩效结果进行评价，也对预算编制、预算执行等过程进行评价，随着评价数据的不断增加、完善，财政资金的全过程管理也得到逐步的完善。