廖万春

（中山大学 法学院，广东 广州 510275）

近代以来，以陈炯明、费孝通等为代表知识分子对我国基层社会治理进行了大量的卓有成效的研究。其中，陈炯明在保障基层社会治理方面主张一切权力归诸人民，全民共有共治共享，提出了要严格军纪，限制军队扰民，严禁军警涉赌涉毒，限制军警越权受理诉讼案件，表明了其重视保障公民权利，防止武装力量过度参与基层社会治理的理念；颁布大量政令，试图通过法律手段禁赌禁毒，取缔娼妓等社会丑恶现象，以净化社会风气，保障域内民众在相对良好的社会秩序中谋生发展，表明其运用法治方式维护社会秩序的理念；废除就地正法之刑，宽待罪犯，建立游民教养和乞讨人员收容制度。而费孝通则主张通过乡土重建，将现代知识输入中国经济中最基本的生产基地乡村里去，并在解决土地问题，发展乡土工业等基础上实现基层社会治理。而自20世纪90年代，国内对基层司法的研究才真正作为一个法学命题并为学界所广泛关注，这要得益于苏力教授在20世纪90年代中后期所作的研究。[1]我们可以从这些研究看出，在当时，基层司法主要采用一种实用主义或者说机会主义的价值导向[2]，推崇“庭院式审判”、“行走式法庭”等方式的审判模式，但却忽视了庭审程序的规制。但令人惋惜的是，作为构成我国审判制度地基和主体的基层人民法庭，至今依然采用这一价值导向，这不仅体现在社会公众面对的依然是类法治化的“两不是”的运作形态①基层司法在社会变迁过程并不是真正的法治化过程，而是如黄宗智教授所认为的处于“两不是”的运作形态，即法庭在司法过程中既没有旧式的实质性调查和劝解工作，也没有实现真正的程序化审理，结果是草率的判决和近乎“和稀泥”的调解。参见黄宗智：《过去和现在：中国民事法律实践的探索》，法律出版社2009 版，第142页。，还体现在法官在稀缺的审判资源、严格的制度规范、紧凑的程序运行等因素制约下面临着办案的诸多两难境遇②如在事实认定过程中，偏爱言辞证据，并依据自身的经验对案件事实进行“加工”的实用的经验方法；在调查取证方面，采取的“主动为常态，被动为例外”策略；在庭审方式上，选取的“法官＋庭下”为中心的模式等，受到大多职业律师、素质较高当事人的质疑。参见孙怀君、袁勇：《城市化进程中人民法庭建设的思考——基于陈家桥人民法庭工作现状的调查及分析》，载《人民司法》2011年第7 期。。而这种境遇需要我们深入探索：怎样将法治思维和法治方式推广于基层，怎样使基层人民法庭的职权获得更充分发挥，怎样将基层人民法庭的审判职权与强化社会治理创新的目标相互融合。

一、价值分析：人民法庭参与基层社会治理创新的因由

（一）基层村居纠纷是当前中国最为迫切需要解决的问题

据相关资料统计，目前我国共有基层人民法院3115 个，人民法庭9880 个，基层法院法官148003 人。[3]2016年全国法院共受理案件2300 多万件，审结、执结1900 多万件，其中85%以上的案件在基层法院[4]，而这85%的案件中又有40%的案件由基层人民法庭处理[5]。从基层法庭受理案件数量、配备法官人数、法庭设置量值等方面考量，基层人民法庭事实上已成为法院化解社会矛盾纷争的中坚力量。据统计显示，2016年我国户籍人口城镇化率已达到41.2%[6]，这意味着我国基层社会依然居住着大量的农业人口，推进基层社会现代化、法治化进程仍然任重道远。因而，一项真正关怀人性、撼动人心的制度改革就不能回避社会最底层人群的衣食住行等问题。而基层人民法庭作为司法审判权力体系中的最基层单位，位居于公正司法的最前沿、化纷止争的第一线，其在基层政治治理和社会治理中有着不可或缺或无可替代的制度优势。基层人民法庭工作成效如何直接影响到人民法院工作全局，优化基层人民法庭的职权定位是稳步推进我国审判权运行机制改革的关键环节。当前，人民法庭面临的最迫切问题是怎样更有效地化解基层村居生发的各种纷争。

事实上，“民主政治以人民自治为极则，人民不能自治，或不予自治机会，专靠官僚为之代治，并且为之教训，此种官僚政治、文告政治，中国行之数千年，而未有长足之进步”。[7]而现代法律制度在乡土社会是难以自发形成的，在推进法治村居过程中必须充分融合乡土资源，以传统法律文化和基层村居现实为原点和归宿。而传统法律文化、乡土资源与现代法律制度的紧张和裂痕仅能在基层村居中得到更为鲜明、生动和直观的映射。确实，社会结构变动、经济双重转轨时期的基层司法，道德礼仪制约效力在下降，无讼村居建设几乎难以实现。以笔者多年的基层审判经历来看，民间习惯传统与现代法律制度之间的紧张和裂痕在基层人民法庭几乎每天都在交集上演，甚至有着趋于激化的态势。因此，要有效地融合基层人民法庭的审判职权与强化基层社会治理创新的目标，就必须着重于优化基层人民法庭职权这一最佳视角和突出场域。当中因由，主要在于当前我国司法实践中最具现实意义和理论意义及挑战性的一些难题均产生于基层人民法庭。而根植于公民社会的实践价值理性及源自西方的现代法律制度，在陌生人社会、工业社会、城市社会获得了广泛推行，但在熟人社会、农业社会、封闭社会却是寸步难移。实际上，中国社会转型是从封闭半封闭的、乡村的、农业的传统社会向开放的、城镇的、工业的现代社会的发展转型，从计划经济向社会主义市场经济的体制转型[8]，但在转型过程中却忽视了对基层村居司法问题的研究和关注，甚至依然将基层法庭法官看作“游离于基层社会与精英法官的边缘人”[9]。基层村居司法应随着社会变迁和经济发展不断调整，而作为“社会公平正义最后一道防线”的法院应全面虑及到在社会结构变动、经济双重转轨时期应如何司法、审判什么、怎样参与基层社会治理。虽然因为管辖区域及审级限制致使一些重大疑难案件几乎由中级以上法院审理，但关涉到基层村居群众切身利益的案件则大部分由基层人民法庭管辖。所以说，基层人民法庭虽然位居于法院体系的最基层，但它的职权行使却是我国审判职权发挥的重要体现，是构成我国审判权运行体系的关键环节。

（二）基层审判经验为开展法学研究提供鲜活的实践资源

在基层人民法庭，法官化解纷争的过程并非是将案件事实与具体法律条文进行简单叠加的结果，而是采取了一种“或附合或创新或隐退或反抗”的态度[10]，并建立在从法律适用预判到社会效果检测到纷争疏导调解（运用政策、法规、道德等诸多载体）到调解协议达成或法院裁判并实现预测的社会效果的一种繁复的思维模式的基础上。基层法官这般处理纷争，主要因缘在于人民法庭受理的纷争大部分与老百姓的日常生活密切相关，法官处理案件时常发生乡土风俗、习惯、道德、情理与法律间的断裂和紧张。例如，从工作主体来看，司法改革价值预设是法官的精英化和职业化，但对于人民法庭的法官而言，在纷争化解时可能更需要大众化和非职业化，这因为其处理纷争的方式、效果要与老百姓的期望相契合，并为老百姓所接受与支持；从工作原则来看，实现实体正义、程序正义与形象正义为正式司法制度所确立和强调，其核心在于遵循程序、不偏不倚、公正裁判，但基层法庭中却是以纷争处理的实体正义和结果为考量，不过于强调办案程序和纷争处理过程，其所侧重的是案结事了的非正式司法制度价值，若严格遵循法律程序则难以达至案结事了人和的效果，如“若辈行为不检，致罗法网，咎由应得，夫复何尤。惟当此天气严寒，囚徒殊苦，如有情罪较轻，刑期过半，而在场尚安分守法者，应即酌予矜宥”[7]；从纷争类型来看，基层人民法庭面对的是关涉老百姓日常生活、家长里短的纷争，很难处理到正式司法制度所涵射到的各种类型的纷争；从社会功能来看，正式司法制度关注的是权利维护、纷争解决、社会稳定等各种社会价值，但于基层人民法庭而言，其追求的价值是纷争的和谐处理，并烫平老百姓间凸起的“褶皱”，让生活归于平和，也即达至法律效果与社会效果的统一及情理法的融合。[11]可以说，在基层司法实践中，为了实现纷争化解的目的，基层人民法庭的法官必须兼具扎实的法律知识与丰富的社会阅历，有时候甚至要懂得借力用力，充分调动和运用自身的人际网络和资源参与调解，以便更彻底地化解纷争。

因而，提炼和总结基层司法“两难”境况中的审判工作经验，并将之作为开展法学实务研究的源泉和富矿，尤其是在基层人民法庭这一特殊界面和场域，以人民法庭法官化解群众日常纷争的审判技巧、经验、习惯和智慧作为法学实务研究的样本，将基层实践探索与理论研究深化高度融合起来，实务地探究经验，经验地探究司法实务，应当成为当前我国法学实务研究的关注点，也应当成为化解当前学术研究与司法实践“两张皮”现象的主要路径。①当前，学术界对基层司法的研究主要表现为“问题——策略”、“国家——社会”和“理论——实践”三种模式。但由于“问题——策略”与“理论——实践”模式有着很大的亲和性，即均缺乏对中国社会实际的关怀，因此整个基层司法的研究实际表现为“国家——社会”与“理论——实践”之间的二元对立。为了克服当前乡村司法研究中游走于理论和实践两个极端的现状，有必要迈向一种“实践——理论”的模式。参见张青：《迈向“实践——理论”的研究范式——对乡村司法理论的回顾与反思》，载《云南行政学院学报》2013年第1 期.本文选择以司法体系改革背景下基层人民法庭审判职权优化与强化基层社会治理创新目标相融合为切入点，主要目的在于通过实证研究的方法找寻基层人民法庭实践中存在的各种难题及出路，以法治思维和法治方式来指导基层人民法庭优化各项职权，从而有效化解基层法庭转型期根存的两难困境。

（三）为民司法理念系参与社会治理创新的价值依据

为民司法理念是我国现代司法理念中最系统、最全面并最具有时代特色的理念[12]，它的重点在“司法”，本质在“为民”，[13]它要求法官以现行法律为基本遵循来维护各个合法法律主体的正义、公平、平等等原则，并让审判服务于社会治理的需要。而我们今天所要建设的法治中国，应当是一个“五位一体”协调发展的中国，是一个最大限度地尊重人权和保障人权的中国，是一个务实为民清廉的中国，是一个有着完善的多元化纷争化解机制的中国，它的目的是“通过科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治体系保护公民的合法权益、约束政府违法行为、严惩为己私利行为，保障公民之间、当代人和后代人公平享有良好的法治环境”。[14]从这一点看，为民司法理念和法治中国建设在价值追求和法治理想上是高度一致的。而从历史和文化的角度考量，我们所践行的为民司法理念既是对中国优秀传统文化的沉淀和接续，又是法治理想与传统文化的融合和创新。②正如学者所说，西洋人多向外作理会而发达了工具，中国人多向里作理会而涵养了生命。论工具，中国不如西洋，论生命，西洋又不如中国。参见梁簌溟：《中国文化要义》，学林出版社1987年版，第326页。沉淀和接续为我们的改革和发展提供鲜活的参照和样本；融合和创新使我们的制度、理念和思想与时俱进，保持清新活力。

费孝通先生通过田野调查和分析认为，“中国社会的基层是乡土性的，乡土社会的生活是富于地方性的”[15]。基层人民法庭作为我国基层法治社会建设、践行司法为民原则的基本单位，如何充分发挥基层人民法庭司法审判职权和法官“自觉的能动性”，积极参与基层社会治理创新是当前我国基层人民法庭工作面临的最迫切最现实的问题。从当前基层村居社会的“结构混乱”状况、纷争化解充斥着“力”的因素、传统纷争解决机制弱化等现实来看，当前中国基层村居有着很高的司法需求。[16]确实，人民法庭扎根于基层，处于法院的最底层，是法院化解社会纷争、促进社会和谐的前沿阵地，在建设法治中国中起到中流砥柱的作用。基层老百姓体验审判正义和公正主要是以亲历和传闻基层审判过程来获取和形成价值判断的。人民法庭法官工作态度好、审理案件质效高，就能在法院与社会公众间架设起亲密顺畅的沟通信任桥梁，就能取得社会公众对审判工作的普遍认可和支持。从基层村居诉讼来看，当事人往往重风俗人情、轻诉讼结果，因而人民法庭的法官一言一行将影响到案件处理的效果，甚至在潜移默化中逐渐影响到基层社会法治建设的历程。当前，基层村居群众对审判化解纷争有着较高的自觉，但基层人民法庭现行的审判制度及职权配置却难以与司法体制改革要求、群众现实需要相吻合，这急需我们强化公正司法、为民司法理念，以顶层设计与基层探索紧密结合，重构人民法庭各项职权，以真正契合基层社会治理创新的新形势、新要求和新期待。

二、理想愿景：基层人民法庭职权重构之路径

路径一：以正义与依宪治国原则为职权优化的根本遵循

在社会结构变动、经济双重转轨时期的中国，人民群众对审判机构化解纷争的信任度有了明显的提升，但人民法庭旧的审判制度及职权配置却与社会发展需求相脱节。因而，我们极有必要对法庭原有的审判制度及职权配置模式进行重新审视，且基于司法体系改革新要求和社会新需求重新定位和重构人民法庭的各项职权。而怎样更加有效地促使人民法庭职能获得充分发挥，就必须以宪法为基本遵循来重设和定位。当前，司法体制改革正蹄疾步稳推进中，要想一蹴而就建构起一个以法官为中心、以法律为至上的正义体系是难以达至的。然而，我们却可以借助社会多元化纷争解决体系搭建起一个多元化的法治社会治理体系，并将人民法庭制度作为搭建多元化的法治社会治理体系的一个链接或纽带，这样既能通过正式制度形式使基层社会风俗人情与人民法庭的审判功能相互融合，又可以人民法庭为平台向基层社会输送和培养法治思维。毕竟，现代的审判制度在其形式要件和实质要件上均与传统社会有着极大的差异，而这一差异显著地展现于审判职权作用上①一些学者认为，城市化进程中，乡土司法与现代法治的二元冲突首先表现在，人民法庭以往为应对农村地区司法的现实需求，在司法过程中也因地制宜地规避的一些制度约束，采取的相应变通方式受到素质提高的当事人的合理怀疑，程序正义和司法公正受到挑战。参见孙怀君、袁勇：《城市化进程中人民法庭建设的思考——基于陈家桥人民法庭工作现状的调查及分析》，载《人民司法》2011年第7 期。。因而，要重新审视审判作用就必须建立在其职权变迁层面，这因为审判并不单单意味着或者说局限于“打官司”的狭隘范畴，它也应该是一个由相关制度、职权、角色、组织、文化等因素构成的与社会进行利益、价值输送的整体。

按照最高法院有关人民法庭工作的相关规定②这集中体现于《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》、《最高人民法院关于关于全面加强人民法庭工作的决定》、《最高人民法院关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》、《最高人民法院关于执行工作若干问题的规定》、《最高法院关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》等制度之中。，基层人民法庭的职权涵摄了审理基层法院确定的一审民商事案件、刑事自诉案件，开展法庭审结案件的执行工作，支持和指导人民调解委员会的工作，参与社会治安综合治理及办理基层人民法院交办的其他事项等内容。[17]从这些内容可以看出，基层人民法庭的职权并不单指案件审判，还包含了纷争调处、法制宣传教育、政策指导、社会治理等多项职权。但经对A 市24 个基层人民法庭职权范围调研发现，基层人民法庭的职权组成远远大于最高法院相关规定赋予的职权范围，其实际是由众多的审判与综合职权构成。

基层人民法庭职权结构表③表格内容根据A 市24 个基层人民法庭职权范围调研获取。

由上述表格内容可知，基层法庭职权实质上属于政治学范畴的概念，它兼具了立法权、行政权和司法权的部分秉性[16]，同时它又是基层法庭在“摸着石头过河”过程中形成的一套极具针对性和实用性的涵盖了价值理念、心理判断、行为取向以及司法技术在内的外在形态[15]，要全面、充分理解它就必须立足于社会正义或依宪治国层面。这由于现代法律制度突破了传统的权力调整范围，挤进了本应由社会自洽自足的结构中。[18]因而，人民法庭的职权配置和制度重构必须充分考虑到民主政治的需要，也即应将基层法庭纳入基层政权与国家政治文明建设范围进行职权优化及制度安排。唯有如此，基层人民法庭的职权和工作制度才能与社会治理和国家治理需求相互匹配，也才能充分发挥其审判职权促进社会和谐和政治稳定。在国家权力结构层面，基层人民法庭审判职权的定位必须以社会转型和政治体系的实际需要为依循。在社会结构变动、经济双重转型时期，基层人民法庭的各项职权和工作制度不仅仅是制度接续的传承问题，更是一个积极回应社会治理创新需求的发展问题。基层人民法庭兼备审判和政治的双重价值，它直面社会最底层，直接触摸社会神经末梢的基层村居，在国家基层政权体系中以法的强制力发挥着审判和政治的双重职权价值。鉴于此，我们设计和重构基层人民法庭的工作制度和各项职权必须置于依法治国和依法裁判的高度，也必须立足于巩固党的执政基础，提高党的执政能力，决胜全面小康实现中国梦的高度，充分认识到在社会变迁过程中全面发挥基层人民法庭职权作用的紧迫性和重要性，在强化社会治理创新工作中有效弥合基层人民法庭各项职权与社会需求、审判制度、政治体系四者间不融洽的关系。

路径二：以经济原则与人性化司法为职权优化的基本目标

中西文化侧重点各有差异，中国文化关注的是实践理性，而西方文化专长于工具理性。在工具理性方面，中国比不上域外国家；在实践理性上，域外国家比不上中国。①正如学者所说，西洋人多向外作理会而发达了工具，中国人多向里作理会而涵养了生命。论工具，中国不如西洋，论生命，西洋又不如中国。参见梁簌溟：《中国文化要义》，学林出版社1987年版，第326页。抗日战争时期在陕甘宁边区创造的“马锡五审判方式”至今依然鲜活旺盛于中国基层村居，其最主要的根源是这一贯穿群众路线的审判方式承继和发展了我国优秀的乡土法律理念。在当前社会结构变动、经济双重转型阶段，传统司法理念的影响力在逐渐下降但不完全消失[19]，但基于基层村居对这一审判方式的认可程度依然比较高，因而基层人民法庭法官要学会巧妙活用审判模式及群众工作的方式方法，在充分考虑基层人情世故、风俗习惯的基础上主动调和各类纷争。苗族地区“打花猫”司法个案就涉及到这个道理。当前，在我国基层社会，传统思想及儒家亚文化依然起到主导作用，基层人民法庭要充分发挥审判职权作用自然不能不顾及传统文化的影响，更不能对传统文化视若无睹而能蹄疾步稳地推进。从经济学层面衡量，地区分化和城乡分化在中国社会是一个较为显著的特征，且农业社会及半工业化社会的标签，使中国基层村居对低成本高效率的审判工作需求度更大。这可通过近五年最高法院工作报告所关涉到基层法庭的表述内容看出，能动司法及人性化的审判模式是基层法庭工作的主线，当中所贯穿的经济和便利原则更体现出乡土中国社会所孕育的深厚文化内涵，其所推崇的是基层人民法庭以“两便”原则的落地生根来推进法庭职权的有效释放。

从近五年最高法院“强化边远或交通不便地区人民法庭建设，推行网上预约立案、送达、庭审等方式，开展巡回审判，为群众诉讼提供便利”③参见2012年最高法院工作报告。等有关人民法庭便民工作措施来看，经济司法及人性化司法的价值已获得普遍落实。采用纠问式的审判方式固然有着优越性，而当事人主义的审判方式因诉讼经济成本过高而凸显出其最大的弊端。确实，当前基层村居的司法需求主要取决于受理纷争的人民法庭及调处纷争的法官两个因素。基层法庭和法官怎样为村居民众供给符合消费预期的诉讼服务具有重要的现实意义。[20]而有着亲近群众、乡土性质的马锡五审判方式既可以快速有效地化解纷争、恢复社会谐和，又可以让审判权的触角延展至社会神经末梢，使社会的每一处毛细血孔都沐浴到法治的思维和法治的方式。因而，在当前社会转型境遇和传统思想及儒家亚文化主导的社会底层中，马锡五审判方式依然是特殊国情下基层村居群众喜闻乐见的审判方式，依然是传统法律文化及风土人情与现代审判方式聚焦的节点，它既体现出对传统文化思想与新时期社会需求的兼容并蓄，又契合于当前社会经济发展阶段性特征及供给侧结构性改革要求。基层人民法庭必须全面落实便民原则，这因为基层人民法庭存在的理论遵循在于此。便民原则强调基层法庭要通过“效益-成本”的控制实现诉讼效率最优状态。而马锡五审判方式实质上就是走群众路线式的亲近司法，其活力根源在于坚持便民原则，其基本模式是程序简化、调解优先、亲民司法及快速审判、定争止纷。所以，法庭处理纷争的司法模式必须与基层法院普通程序相区别，更与中高级法院司法模式相区别。

在独任制审判中，基层人民法庭法官行使审判职权应当发挥主观能动性，且应以职权主义、纠问式审判方式为主，以当事人主义、质辩式审判方式为辅，甚至要理性平衡法律刚性与人情事理的软性，在不违反法律效力性强制性规定的前提下，在现有的法律框架内将符合社会公序良俗的乡土习惯、道德准则等纳入案件裁判处理结果中，使裁判结果更加契合社会公众的普遍价值观念。[21]而调解方式的推行虽在一定程度上因程序精简致使审判权威的下降，甚或因法的现代化在基层村居的交集中出现弱化。不过，国家权力实际上并未全面地停止对基层村居这一领域的渗透，相反，它借助调解方式以新的外在形式进入基层村居，并在审判职权未能涉足的领域起到填补的功能。在公正处理纷争的情境下，想当事人所想，急当事人所急，通过良性的协商互动彰显司法平等，更体现出司法的人性一面。而在基层人民法庭推广充满人情且温和的处理模式，将纷争化解过程中当事人面对面的质辩方式转变为圆桌形式或平行对话形式，更能营造良好的调处氛围。另外，优化基层人民法庭审判职权和审判单元配置，必须落实“让审理者裁判，由裁判者负责”要求，赋予合议庭成员及独任法官完整的审判权，以防止司法行政化和司法干预。且将法庭庭长的案件审批权转化为监督权，更能使法庭司法审判工作便民、亲民和利民。

路径三：以调解与程序简便为职权优化的努力方向

就法社会学层面而言，基层人民法庭应当准确定位解调结案与裁判结案间的辩证关系。诚然，调解与裁判系基层法庭处理纷争的基本模式，不过，在怎样认知与理顺调解与裁判之间的关联性上，我们在理念认知及价值判断上是走过岔道的。20世纪50年代至70年代，“就地解决、调解为主”曾是基层司法工作的主调[22]，而后随着民诉法（试行）颁布，重裁判轻调解的认知和理解又占据着重要地位，但无论是调解为主还是裁判为主，这两种方向都是极端的且存在较大弊端的。基层人民法庭特别要防范出现调解为主或裁判为主的问题，在处理各类纷争时要秉持“调解优先、调判结合”的价值理念。基层法庭处理的纷争大部分是日常生活的琐碎案件，诉讼标的较小、案情简单、当事人大多是邻里乡亲。不过，在基层村居中，一个人的价值尊严和身份地位并不单单取决于社会角色扮演、政治身份标签、经济状况层次，更注重于来自乡土社会中的道德和声誉的评断。但基层村居群众间的冲突或者说博弈状态并非总是处于零和的情形，所以在处理这些纷争时，必须充分利用调处的方式稀释争议和弥合当事人间的裂痕，用朴素的乡土人情、纯洁的风俗习惯、接地气的话语及细致入微的态度，在法理情上与当事人发生同频共振，从而实现纷争化解，化戾气为祥和。

以最高法院先后施行的四个五年改革纲要为样本进行深入剖析，可以看出简易程序、多元化纠纷解决规则、调解制度、普法宣传、社会治理日趋成为法庭职权改革的主线。具体来说，第一个五年改革纲要缺乏对多元化纠纷解决规则、普法宣传、社会治理功能的关注，但第二个五改革纲要则强化社会参与及诉讼与非诉讼的衔接问题，尤其是多元化纠纷解决机制的建立健全。第三个五年改革纲要则凸显法庭的“两便”原则，聚焦于基层群众亲历司法及构建全方位、立体化的诉讼调解制度等内容。而第四个五年改革纲要则进一步优化法庭布局及审判单元的配置，完善人民法庭诉讼服务中心建设，推进诉讼调解与非诉调解的衔接。同时，注重普法宣传职权与裁判职权的统一，包括庭审公开、文书说理、案例发布等改革事项。

1999年-2014年最高法院颁布的四个五年改革纲要样本分析情况表①表格内容根据最高法院颁布的四个改革纲要获取。

在基层审判实践中，以传统思想及儒家亚文化为主导的习惯思维与审判过程中的非逻辑的逆向思维是并存的，这就赋予了基层法庭居中协调的地位，又要求基层法庭通过法定程序与裁判职权行使来改造这种并存状态。基层法庭在依法处理纷争的同时，还需要强化对人民调解委员会的指导责任。当前，基层村居的纷争错综复杂，若仅由人民法庭单打独斗，是难以有效、及时地化解纷争的，所以，基层法庭必须强化对人民调解组织的指导，大力提升其业务技能，促进纷争彻底化解。可通过集中授课坐堂讲解、就地调解以案代训、诉调对接定点结对、庭审观摩邀请评查等形式[23]，增强人民调解组织对基层纠纷调解程序的掌控和一对多调解技巧和方法的掌握，真正发挥人民调解组织对纠纷的过滤疏导作用，从而使各类纷争化解在村居、化解在萌芽状态，促进基层村居和谐、群众和睦。另外，基层法庭的调解和裁判方式必须强化与社会多元纷争解决机制的互动与联合。裁判是不可调和的，而调解是双赢自愿的。通过健全纷争调处与疏导过滤机制，健全诉调对接的司法确认机制，健全契合立法目的的可操作实施的诉讼时效中断制度，健全仲裁、公证债权执行与诉讼衔接制度，健全非讼和解等多元纷争化解机制，据此在基层村居建构起全方位、立体化、多渠道的纷争化解路径，使基层村居各类纷争在正式制度与非正式制度内获得有效化解。换言之，当前我国基层社会法治化进路必须聚焦于渐进性的实践层面，且必须重视地域层面的基层化视角，尤其是基层村居法治思维与法治方式的提炼及普及。

基层法庭处理纷争程序的简化必须是一项特殊的更为简便的程序，当中的因缘是基层法庭处理的大多纷争均为事实清楚、标的较小的民事纷争，审理程序若过于强调形式正义则与基层村居群众的需求不相吻合，也阻隔了司法与群众的亲近感。在农村社会，抬头不见低头见的民众更迫切于非程序正义和实质正义的便捷审理程序。所以，改造基层法庭庭审程序必须凸显非形式主义的简便审理程序。对于司法程序运转应当完整地贯彻“两便”原则，完整地彰显出程序简化及快速裁判程序的便捷，而裁剪繁冗的司法程序，主要是为了充分展现程序简化所形成的高效及正义的获得感。针对基层村居大量的事实清楚、标的较小的民事纷争全面开展程序简化、快速裁判程序的改革试点，积极尝试让大多数纷争实现“当天立案、当天移送、当庭调解或宣判、当庭制作裁判文书、当庭履行”的便捷效果。[24]进一步拓宽快速裁判程序、简化程序的案件范围，按照纠纷简繁情况实行过滤分流，使案件审理周期大幅度缩短，使当事人减轻讼累，实现合法利益最大化。对于巡回审理纷争的程序亦应当尽量简便，以实现“审理一案、教育一片”的庭审价值为依循。基层法庭的程序简化还要在简易程序基础上进一步简化，这一改革方向要成为未来刑诉法及民诉法修改有关简易程序规则的关注点。

路径四：以政治导向与管理创新为职权优化的重要手段

我国前现代的法律是德治理念的升华，亦是一项行政管理上的工具。[25]法院组织法确立基层法院派出法庭设置权，这显然是审判职权参与社会治理创新的赋权，亦是司法领域国家政权参与治理的赋权，而这种政权属性尤其显著体现在基层法庭的政治导向价值上。诉讼被基层村居择取为化解熟人社会纷争的基本方式，可以在主导、示范、评断、教育方面更充分地发挥功效。基层人民法庭的政治导向价值主要有以下几点：基层法庭虽然不属于党政机构一部分，但在同属地党政机构的协同治理层面上，它肩负着协调和协助属地党政机构进行政策引导与诉讼治理的社会管理功能。[17]也即，基层人民法庭要紧紧依靠党的领导，围绕宪法和法律独立履行司法职权，通过公平、公正、公开的诉讼程序，展现司法实体正义、程序正义和形象正义，也要强化“四个意识”，坚定“四个自信”，围绕地方党委的决策部署，为党委基层社会治理提供理性可行的真知灼见，及时化解困扰地方党委工作中存在的诸多法律疑难，以审判职能充分发挥促进辖区经济社会可持续发展，最终获得辖区党政机构对审判工作的认同和理解。基层法庭应当在审理过程中重塑公正司法意识、为民司法意识及创新社会管理的主体意识。

在当前我国经济双重转轨、社会结构变动过程中，基层社会权力介入的“留白”使审判的价值作用更加突出，而美丽中国建设与法治社会建设之间在广阔的基层村居中需要确立一个参照点，基层人民法庭所承担的司法办案和社会管理双重职权恰好可以弥合美丽中国建设与法治社会建设之间出现的不和谐。基层人民法庭蕴含着美丽中国的乡土人情，也有着国家政权体系的权威。它的政治导向价值完整发挥可以实现美丽中国建设与法治社会建设的高度融合。非主动性、非积极性虽然是审判工作的一项特别秉性，但这并非代表着基层人民法庭仅能被动司法，而不是能够充分发挥主观能动性来实现审判的政治导向价值。事实上，基层人民法庭的职能定位及功能发挥恰恰要求法官要积极主动作为，在审判实践中全方位多渠道地参与社会治理创新。最高法院曾经提倡的“判后答疑、息诉罢访”等工作目标，只有充分发挥主观能动性才可实现，法官只有主动作为才能化解被动局面，也才能圆满完成职责范围内的政治治理和社会治理事项。而在纷争处理程序中所反映出基层政权参与社会治理创新工作隐藏的问题，可借助司法建议的形式在合理合法合情范围内促使其提升和改进治理水平。另外，基层人民法庭介入村居政治治理和社会治理，亦是达至政治导向价值的一个可行路径。凭借审判功能的导向与助推，健全基层村居纷争化解机制，更加有效地实现社会治理创新的价值。而作为调整社会关系的众多杠杆，法律调整手段必然不能完全触及全部的社会纷争，基层村居中依然有着法律难以覆盖的大量难题，如农村外嫁女权属确认、农地“三权分置”下承包权与经营权权属定性等难题，这些现实难题，在现有的法律规则及行政手段内均难以解决。但因基层人民法庭特殊的地位，使其在借助政治导向价值上有着无可替代的作用，例如凭借基层民间调解机构作用发挥，搭建起立体化、多层次的多元纷争化解机制等路径，可在一定程度上化解基层治理寸步难移的状况，也可耦合基层村居民众多样化的解纷需求。

基层法庭的政治导向价值也应当涵括与人大监督制度的互动及陪审制度的落实。向人大报告工作、自觉接受人大监督是宪法和有关法律确立的一项基本原则，基层乡镇虽然不能设置人大常委会，但存在着人大主席团，人大监督制度系人民当家做主的重要政治体现，在广阔的基层村居更不能缺位、不在位，这就需要借助基层法庭这一政权载体的政治导向价值予以宣传落实。而基层法庭受人大监督的自觉实质上即彰显了政治导向价值。另外，在基层法庭中大力推行陪审制度，在表面上象征着司法民主，在深层次上是基层村居实现司法民主的重要渠道。在风土人情和刚性制度关系弥合上，可借助陪审制度的民主价值获取公众认可和支持；在审判经验与法律理性关系弥合上，可借助陪审员的参与提供来自社会经验的认知，以填补法官生活阅历及社会认知的遗漏；在现实与传统关系弥合上，可借助陪审员来自群众及亲历司法的结合使乡土中国习惯融入审判工作中。可以说，全面落实陪审制是司法彰显民主的重要标志。

结语

“一个法律制度之实效的首要保障必须是它能为社会所接受，而强制性的制裁只能作为次要的和辅助性的保障。”[26]要化解中国社会结构变动、经济双重转轨阶段基层村居生发的诸多纷争，基层法庭应当在充分发挥审判职权基础上，有效融合人情、习惯、风俗等乡土智慧、经验，应当通过综治维稳、普法宣传、指导调解等综合职权积极推进社会治理创新工作。毕竟，基层法庭的审判工作是建立在法律逻辑思维基础上，注重纷争处理结果的实用性，它在化争止纷过程呈现的是综合递进式理念，是融经济、政治、文化、法律、道德等理念于一体的。正如帕斯卡尔所言，“没有理性的法律是荒谬可憎的；而受限于理性的法律是不公平的和可憎的。少了感情，理性只能建造出死寂的营地；而缺少理性，感情就难以找到有效方式坚持不渝。”[27]从这个层面来说，法律理性与天理人情并不是水火不相容的。基层人民法庭职权优化必须契合社会治理创新的新需求，这由于基层人民法庭设置的功能是以服务社会治理创新为必要条件的。因而，在政治治理与社会治理架构中定位基层人民法庭的价值，必须以国家政权体系改革目标及社会结构变动、经济双重转轨时期需求为考量。而全力推进基层人民法庭以审判职权有效行使服务于社会治理创新工作，建构一套系统、健全、高效的人民法庭工作制度应当是基层司法体系改革目标实现的主要路径选择。