张嘉琦

【摘 要】我国农村现行的居民住房保障制度主体为宅基地制度，它在广大农民提供住房保障的同时背后还存在着许多的隐患。通过和收集资料和查阅文献，本文从理念、责任主体、保障的制度和体系四个方面分别分析这一制度的一些缺陷，并尝试着给出可能的完善建议。

【关键词】宅基地制度；责任主体；保障体系；农村住房保障

我国农村的住房模式是国家无偿提供宅基地给农民，农民在免费的宅基地上自行建造住房，其核心是“一户一宅”的宅基地适用权制度。尽管宅基地制度在很长一段时间内都为广大农民提供了住房保障，但是作为现行的农村居民住房制度主体，它仍然存在着一些问题并产生了诸多的不良现象。比如，农户住宅多为自然形成，没有经过统一规划，往往较为分散，造成了土地资源的浪费；还有，建房审批手续繁琐，导致“先建后报、不批也建”的现象频发。诸如此类的农村住房乱象，背后反映的，其实是我们现行农村居民住房保障制度的缺陷：

其一，是农村住房保障制度存在理念偏差。政府针对农村医疗、就业、教育等各项保障制度相继建立，但对于住房保障仍没有达到足够的重视。在广大农村，住房保障的进步缓慢，几十年来仍然以宅基地保障为主，政府救济为辅，并且政府的救济对广大农村住房困难群体来说是远远不够的，住房的压力几乎完全由农村家庭自行负担。在广大农村地区，还存在很多困难群体，他们多是收入微薄或是零收入的五保户、低保户，他们没有经济实力修缮年久失修的房屋，甚至根本无力承担建房所需的资金。

其二，是农村住房保障责任主体不明确。政府在农村住房保障建设中应当是最主要的责任主体，承担着提供公共服务和保障民生的责任，但是在当前的农村住房保障中，住房保障政策过分向城市倾斜，造成城乡住房保障的巨大差异。以住房公积金制度为例，农民依靠务农取得收入，是自给自足，没有工作单位和稳定的工资收入，也就没有单位为他们提供给住房公积金，所以农民就无法享受城镇职工那种单位提供的“住房福利”。

其三，是农村住房保障制度不完善。现行的农村住房保障制度中，还存在很多漏洞，从标准的制定到资金的落实，多重因素导致救助对象的需求不能得到满足。比如，乡镇专项核算缺失，部分救助资金没有发到农户手中；还有住房救助的指标审查上，由于指标分配制度与监管不严等多种因素，相当一部分真正需要救助的困难户得不到救助，少数不符合救助规定的农户占用救助指标。另一个比较突出的就是前期资金垫付和施工的安排、建设管理问题，农村特困户住房困难往往是由于特困户的病、残等造成的，根本没有能力去安排修缮房子的事，可按照现行规定，补助资金必须在修缮完成、通过验收后，才能拨付，但实际上，困扰这种特困户最大的问题正是前期的资金筹措问题。

其四，是农村住房保障体系未建立。一方面是立法体系，在我国“以乡养城、城乡隔离”的二元体制下，涉及农民房屋所有权的法律对比城市还有很大的缺失。另一方面是金融体系，农村住房保障建设不能完全依靠政府，但我国农村居民向银行进行住房建设商业贷款的需求却并不能得到满足，一是因为可提供住房贷款的银行较少，二是因为农民住房贷款的额度较低，农民在宅基地上的房屋不能抵押。

基于综上所述的问题，我们可以试着从完善我国农村住房保障制度上提出几点建议：

（1）明确农村住房保障制度的总思路。住房保障主要是解决低收入家庭的住房困难，这跟通常讲的养老、医疗保障不同，因为它的保障针对特定群体，所以，公平优先就成为农村住房保障制度设计的基本理念。住房保障的基本功能是“托底”，因此，在设计农村住房保障制度时，要以满足居民最低住房需求为目标，坚持循序渐进、政府主导与市场引导相结合、分层次保障的原则，以最终达到维护社会稳定、提高人民生活水平的目的。

（2）明确农村住房保障的责任主体。农村住房保障的责任主体有三方，分别是政府、社会和农民个人。①政府作为社会公共服务的提供者，理应成为构建住房保障体系的主体，承担起政策、财政、组织、监管等方面的责任。具体，要建立与国家发展水平相适应的、统筹兼顾的住房保障制度，进一步健全完善管理体制和监管体制，建立专门的住房保障机构的同时保障制度的滥用。②除了政府，社会力量的广泛参与也是必不可少的，我国主要的社会支持包括来自金融机构的支持、来自非政府组织的支持和社区支持。金融机构可以为农村困难群体提供一定的金融支持；非政府组织可以依靠其自发性、自主性和自治性，弥补政府失灵和市场失灵；而社区则可以引导社区资源帮助社区中的弱势群体，扶持发展农村建房互助组织。③权利与义务是相统一的，农民个人在享有住房保障权利的同时，也有遵守各项相关法规的义务，需要积极参与到农村住房保障建设中来，进行自助自救。

（3）完善农村住房保障制度。首先，政府要提高对农村住房保障资金的投入力度，扶持政策应当适当向农村倾斜，并从多种渠道拓宽财政资金的来源。其次，还可以推廣政策性农村住房保险，特别是对自然灾害频发地区的农村住房，政府应与有资质的保险公司合作，建立统一的政策性住房保险。还要建立清晰的进入、退出机制，进入时将住房面积和家庭收入两个指标综合考虑，而当说保障对象收入增高不再符合保障条件时，要及时取消保障，以免占用浪费保障资源。除此之外，还要将加强农村基础设施建设也纳入到农村住房保障制度中来。

（4）建立农村住房保障体系。法律上，立法机关应当制定专门的住房保障法及相关的配套法律法规，建立健全住房保障的地方性配套法规。金融上，要积极构建以涉农金融机构为主体，农村信用联社、村镇银行等地方法人机构为基础，政策性银行和国有商业银行为支撑的信贷支持体系，有效发挥金融支持功能，完善农村住房保障的金融服务体系。

总结：在我国特殊的城乡二元机构背景下，农村居民“住有所居”的目标似乎一直都离实现太远，农村几乎成为住房保障的空白领域，农村住房更是各类民生问题中最容易被忽视的一个方面。在这条“让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果”的路上，我们还有很远的路要走，但是却一定要去走。本文仅是笔者近期对农村居民住房保障制度的思考，希望今后，更多人可以针对农村居民住房做更多的了解和研究，有越来越多的目光可以聚焦到这一话题之上。

【参考文献】

[1]吴志宇.农村住房保障制度体系构建初探[J].开放导报，2012（2）.

[2]付娆.农村宅基地：主要问题与对策建议——对四川省双流县的实证分析[J].农村经济，2008（1）：12-14.

[3]黄宝连.基于政府责任视角的农村社会保障研究[J].经济研究导刊，2012（25）：69-70.

[4]王伟.关于对农村住房的调查及其相关分析和对策[J].重庆社会工作职业学院学报，2004（04）：49-50+54.

[5]吴承平.加快建立我国农村社会保障制度步伐的对策[J].经济问题，2004（03）：54-55.

[6]沈卫平.我国住房保障制度建设：经验、问题与发展[J].现代经济探讨，2009（10）：43-47.

[7]刘文斐.论我国农村住房保障法律制度的构建[D].海南大学，2015.

[8]张璐.我国农村住房保障制度研究[D].山东财经大学，2012.

[9]苏志煌.城乡统筹背景下的农村住房改革研究[D].复旦大学，2011.