张艺烁

【摘 要】本研究回顾了新中国的退休制度，分析了各时期退休制度改革的影响因素。同时，考察了中国现行退休制度的现状和面临的挑战，认为目前的退休制度存在年龄偏差，分化程度低，养老金制度不完善等问题。进而提出改革的对策建议，即要实施渐进式、灵活化的改革，吸收西方的经验，完善相关配套制度等。

【关键词】退休制度；历史沿革；渐进式改革

一、新中国退休制度的历史沿革

（一）初创时期（1950—1958）

新中国成立初期，借鉴苏联的经验，初步建立了退休制度。关于退休制度的最早规定是政务院财经委员会于1950年3月15日发出的《关于退休人员处理办法的通知》。但该法规仅适用于曾经享受退休保险金的单位，如邮电通讯、海关等。

1951年，中央政府颁布了劳动保险条例。这是新中国第一个完整的劳动保险条例。其最大特点是规定和区分了职员同不同性别工人之间的待遇，规定男子达到60岁，一般工龄达到25年，本企业工作10年；女子达到50岁，一般工龄20年，本企业工作满10年，则达到退休年龄标准。对于一些特殊行业，男性工人的退休年龄提前5年，女性工人提前10年。在福利方面，退休费标准为该人工资标准的35%至60%。1953年，颁布了新的决定，扩大了《条例》的实施范围，放宽了相关条件。

1955年，国务院颁布暂行办法，该法规的实施使国家机构工作人员和公司员工退休制度相分离。在文件中，女干部的退休年龄提高到55岁。一次性养老金改为以月为单位发放，根据个人工作年限设定不同的退休相关标准。

（二）统一的退休制度的形成时期（1958—1966）

1958年以后，中国统一规定了政府工作人员和公司员工的退休制度，制定并实施了相关规定。该规定适用于国家机关和人民团体，也包括企业和事业单位中的职工和工作人员。这标志着中国退休制度从分离向统一转变。这项规定还区分了女工人、女职工和女职员的退休标准。

这一时期，退休制度不断完善，范围不断扩大。例如，1958年建立了军官退役复员制度；1966年颁布了轻工业和手工业集体所有制企业职工的退休暂行办法。这是第一次在集体企业中实施退休制度。

（三）阻滞时期（1966—1977）

1966年至1976年的“文化大革命”给我国带来了前所未有的破坏和损失。政治、经济、文化各领域呈现出一片混乱和无序状态。国家机关和各企事业单位都不同程度地受到冲击，正常的程序和秩序被打乱。由于受无政府主义的影响，许多单位的退休政策和法令得不到认真落实，一些单位任意篡改退休条件，致使许多应当享受退休待遇的职工不能享受。甚至一些地方退休制度完全被忽视和废止。

（四）恢复和重建时期（1978—1986）

1978年，党的十一届三中全会召开，标志着改革开放、社会主义现代化建设新时期的到来。为了顺应这一形势，也为了解决“文革”时期的混乱无序状态带来的后果，国务院也相应制定了关于退休的一系列新制度。

其中具有重要意义的是1978年国务院发布的关于老弱病残干部和工人退休安置的两个文件。该文件重新建立了退休制度，并为干部和员工重新制定了不同的退休政策。主要规定是：在干部退休制度中，男性达到60岁，女性达到55岁，工作年龄达到10年，符合退休条件；在工人方面，男性为60岁，女性为50岁，工作年限达到10年，这符合退休条件。对于从事特殊职业和老弱病残的干部和工人也都有明确规定。

这一时期，退休制度呈现的另一特点是考虑特殊的历史条件和不同人群的工作性质。具体表现是区分了退休和离休两个不同的群体的待遇。1982年《中共中央关于老干部退休制度的决定》出台，标志老干部退休制度的建立。离休制度可以照顾到一些老干部及其他相關群体的利益，一些离休人员不仅在经济待遇上较为宽厚，在政治上也享受着很高的待遇。这一时期，干部终身制也被废除。

（五）改革创新时期（1986—今）

随着改革不断深入，我国退休制度也在不断调整。中华人民共和国经济社会发展第七个五年计划于1986年4月第六届全国人民代表大会第四次会议获得通过，其中的重点是建立健全的社会保障体系，重点是实行社会化管理。退休制度进一步改革，并开始与社会保障体系中的养老保险制度相结合。在保障养老金方面，实施了一种综合社会统筹和个人账户的养老保险模式。1997年7月，提出建立统一的企业职工基本养老保险制度，标志着建立统一的养老保险制度迈出实质性步伐，实现退休制度的新转变。

二、现状与展望——关于渐进式延迟退休改革

1.我国退休制度现状与面临的挑战

中国目前的退休制度是基于1978年颁布的退休和退职暂行办法和老弱病残干部安置暂行办法。这两份文件规定了职工干部工人的退休年龄标准。常规情况下，机关和企业事业单位中，男性达到60岁，女性干部达到55岁，女性职工达到50岁；干部工作达到10年，连续情况下工人工作达到10年，即可达到退休标准。除此之外，还有关于提前退休、延迟退休的特殊规定，在从事特殊行业、工作需要或因身体等原因，退休年龄可适当放宽。

随着社会发展环境的变化，当前我国实行的退休制度所面临的一系列问题也逐渐暴露出来。首先，退休年龄问题。随着经济的发展和科学技术水平的提高，中国人的整体身体素质不断提高，人们的预期寿命也从不到35岁增加到75岁。与此同时，老龄化问题逐渐加剧，人口结构发生了变化；人口红利逐渐消失，劳动力市场的供需形势将会逆转。这带来了养老、就业等一系列问题。因此，现行退休制度对退休年龄的门槛较低，不利于经济和社会的长远发展。

其次，退休群体差别问题。当下，女性的预期寿命要高于男性，且随着教育的普及，男女在接受教育、从事工作方面的差异正在逐步缩小。然而，现行法规中的女性通常比男性早5到10年退休。由于工作性质，中国也将干部与工人退休分开。但随着科技、教育水平的提高，从事纯体力劳动的工人越来越少，这就与过去的限制工人退休年龄的制度不相适应。另一方面，长期分离退休福利也不利于社会公平。

再次，现行养老保险制度的问题。目前，中国的退休制度与养老保险制度相匹配。目前养老保险制度存在一系列问题，主要有：养老保险带来的财政压力；社会保障制度不规范、缺乏必要监管与统筹；养老保险制度缺乏灵活性等。

2.改革的必要性与阻碍因素

历史制度主义的结构观认为，国家宏大制度情境是制度变迁的背景。在当前的中国，正处于一种前所未有的历史转折点上。进入21世纪，中国成为世界第二大经济体，面临着一系列复杂多变的国内外政治环境，这都对国内改革提出了要求。党的十八届四中全会提出“四个全面”，其中“全面深化改革”是一项重大方针。面临着经济新常态压力，如何平衡改革、发展与稳定的关系也是决策层需要面对的问题。在这种历史环境下，每一项政策与制度的调整都会触及许多方面的利益。

目前，中国当下的退休制度存在上述问题和挑战。改革的呼声越来越高。党的十八届三中全会提出要研究制定逐步推迟退休年龄的政策。这就从大政方针上肯定了对退休政策的改革。但是，正如历史制度主义的路径依赖理论所强调的那样，制度具有继承性和惯性，在历史发展中将是自我强化的。这往往会成为改革的阻碍。当前我国退休制度的阻碍因素主要有以下几个方面：第一，长期以来，我国在法治建设方面存在诸多问题，法律制度长期不完备，与相关政策、制度配套的法律规范的不统一长期存在，且监管不到位。虽然法规上明确了退休年龄和待遇等相关情况，但各级、各地、各行业在执行时并未认真落实，不公现象时有发生。第二，我国从1978年以来对退休制度进行了差异化处理，区分了干部和工人，在退休年龄、退休待遇上存在差别。这项制度已实行了30余年，已形成了相关利益主体，由于路径依赖因素的存在，改革一定会触及多方面利益关系，这既包括各实施对象，也包括实施部门。第三，中国是一个土地辽阔、人口众多、民族构成多元化、经济发展水平不均衡的大国。各地区有不同的风俗习惯和物质文化需求。对于退休这项政策，少数民族地区可能由于人们的思想意识和经济条件，以及单位构成、就业结构存在差异，会有不同的需求和利益。因此，若要推行延迟退休，决不可做疾风骤雨式的“一刀切”，不能做简单化处理。最后，由于制度在运行中有自我强化性，人们长期以来一直遵行着现有的退休政策，已经形成了较为固定的思维模式和心理。这就是所谓的“改革惰性”。若要马上推行延迟退休改革，人们会担心改革带来的不确定性、身体健康问题、养老问题、养老保险调整后利益损失等等。

3.改革的路径

在历史制度主义的历史分析范式中，制度生成和变迁呈现“周期”特征。在制度的正常时期，制度与环境之间能够保持平衡。但当制度处于断裂期，制度的调整就势在必行。但是，制度的调整也不是一蹴而就的，当未出现“历史否决点”时，同样可以对制度进行渐进式的微调。“研究制定渐进式延迟退休政策”就体现了这种基本思路。退休制度涉及不同主体间的相关利益、路径依赖因素以及不同的观念等，在改革时要注意予以平衡。

在具体政策实施方面，退休制度是关乎民生的大事，也是社会建设的重要举措，它不仅关乎经济的发展，更体现为社会公平与稳定。因此，不能仅把社会保障制度看成是經济发展的配套措施，应当重视它的作用，完善养老保险在内的社保制度。要做到国家统筹、兼顾社会，加强法律监管，完善相关规章制度。针对改革所面临的路径依赖因素，要注意平衡各方利益，不可操之过急，更不能“一刀切”。要注意男女性别差异，不同的工作性质与条件、不同人的身体健康状况，同时也要考虑对实施地区进行区别化对待。不同地区有不同的经济发展水平、文化差异以及人口、就业结构，在实施时要认真调研，渐进式推进。

另一方面，借鉴西方国家退休和退休的成功经验。如美国、英国、日本、德国等都实施不同程度地灵活退休政策，给定一个年龄段区间，赋予人们自主选择性，根据自身情况退休。完善关于公务员和劳动保险的相关法规等，建立覆盖全民的退休和社会保障法律制度。借鉴西方国家的经验，可以尝试建立一种多元化的公务员养老金管理方式。深化养老金社会化改革，明确各缴费主体的责任和义务等。另外，对于双轨制，也可根据经济社会发展现状进行调整，完善人事制度。

总之，中国退休制度在经历了60余年发展变迁后又一次面临改革。我们既要明确改革的目标与方向，又要制定合理化、可操作的改革措施。在制定改革措施时，要充分听取各方意见，形成民主科学的决策机制；在政策的实施中，有必要避免“一刀切”并逐步实施。同时，还应对改革中存在的惰性心理进行疏导，关注改革对象的利益，要将个人的意愿与社会整体利益相结合。抓住“历史否决点”的机遇，使退休制度不断完善，更好地促进经济社会发展与人民幸福。

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