邓小红

【摘 要】2018年3月20日，十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）。监察法的颁布实施，掀开了全面从严治党、全面依法治国的新篇章。为了更好地理解制定监察法的目的和意义，本文拟对监察法制定的背景进行探析。

【关键词】监察法；背景；探析

一、问题倒逼

党的十八大以来，我们坚持全面从严治党，反腐败工作取得重大成就，但这并不意味着我们的反腐败体制机制设置是科学、权威、高效的。长期以来，我国的反腐败体制机制在相当程度上存在反腐败力量分散、监察范围过窄等突出问题，严重削弱了反腐败斗争的政治和社会效果。反腐败体制机制存在的突出问题主要体现在以下三个方面。

一是反腐败力量分散，职能交叉重叠。国家监察体制改革之前，我国行使反腐职能的机构是比较多的。党的纪检机关依照党章党规对党员的违纪行为进行审查，行政监察机关依照行政监察法对行政机关工作人员的违纪违法行为进行监察，检察机关依照刑诉法对国家工作人员职务犯罪行为进行查处，审计机关负责对各级国家机关和部门单位开展审计监督，预防腐败局则是负责统筹预防腐败各项工作，公安、法院、金融等其他有关部门也在自身职责范围内依法承担反腐的相关工作。这么多的反腐机构制度安排，看似反腐力量强大，看似职责也分工明确，然而，在实际工作中，没有达到预定的效果，既造成各反腐机关职能交叉重叠，产生大量重复劳动、增加了反腐败成本，又带来纪法脱节、信息不畅等问题。比如对于同一个案件，由于纪委和检察院办案方式方法和程序有很多不同，不能有效衔接，涉嫌犯罪证据移送到检察院后需要重新固定、转化，才能使用，大量工作产生重复，影响腐败案件的查处效能。还比如王岐山同志在十八届中纪委七次全会上的工作报告里面指出了一个问题“带着党籍蹲监狱”，从数量来看，还很严重，涉及1.8万名“党员”。为什么会出现带着党籍蹲监狱的尴尬情形，这就是反腐败力量分散，纪检机关和司法机关衔接配合工作不畅造成的。

二是监察范围过窄。以重庆为例，原重庆市监委主任陈雍在2018年两会期间接受访谈时说：重庆市国家监察体制改革前监察对象数量38.09万人，改革后为129.75万人，增加91.66万人，增幅240.6%。从这组数据可以看出，以前的监察范围确实是很窄的。监察没有全覆盖，就总会有人心存侥幸、缺乏戒惧。

三是没有突出党对国家反腐败工作机构的统一领导地位。在我国，80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员，这就决定了监督对象会大量重合。一个人违反了党纪、政纪和法纪，由谁首先立案查处？当然如果只是违反了党纪、政纪，由纪检监察机关直接立案查处就行了，不存在谁先的问题，因为从1993年開始，纪检监察机关实行合署办公，履行党的纪律检查和政府行政监察两种职能了。但如果涉及贪污、贿赂等职务犯罪行为，是由检察院首先立案查处，还是由纪检监察机关立案查处？在监察法出台之前，是没有明确规定的，通常的做法是谁先发现线索就由谁立案查处。这样一来，行使公权力的公职人员如果涉及贪污、贿赂等职务犯罪行为，就有可能被检察院直接立案侦查而非首先接受纪检监察机关的调查。这样做其实弱化了党对反腐败工作的统一领导，反腐的政治和社会效果大打折扣。

诸多问题，都呼唤我们，要进行国家监察体制改革，要制定监察法，以加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖，用法治化手段来反腐败。

二、党中央对国家监察立法工作高度重视

制定监察法是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节，党中央对国家监察立法工作高度重视。习近平总书记在党的十八届六中全会和十八届中纪委五次、六次、七次全会上均对国家监察立法提出明确要求。中央政治局、中央政治局常务委员会、中央全面深化改革领导小组多次专题研究深化国家监察体制改革、国家监察相关立法问题，确定了制定监察法的指导思想、基本原则和主要内容，明确了国家监察立法工作的方向和时间表、路线图。党的十九大明确提出“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规措施。”

党中央对国家监察立法工作的一系列指示，有力推动了监察法的立法进程。

三、国家监察体制改革在北京、山西、浙江三个省市的试点经验

“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”监察法的形成，吸收了大量来源于实践的好做法、好经验。2016年12月，国家监察体制改革率先在北京、山西、浙江三个省市展开试点。取得的试点经验主要有：

一是整合各反腐败部门，成立监察委员会，解决了反腐败力量分散的问题。在改革试点中，他们把原来分散在行政监察局、预防腐败局、行政机关的监督系统，和人民检察院的查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪等部门整合起来，成立监察委员会，监察委员会跟党的纪委合署办公。

二是通过转隶的方式完成人员组建。他们把人民检察院的查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪等部门的检察人员全部转隶到监察委员会。

三是扩大监察对象，实现了对行使公权力的公职人员监察全覆盖。3个试点省市监察对象共增加160多万人。这就解决了行政监察范围过窄的问题，真正实现从监督“狭义政府”到“广义政府”的转变，将公权力关进制度的笼子。

四是积累了留置措施的经验。以北京为例，2017年，北京市监察机关共留置68人，其中，移送司法机关42人；留置时间案均64.3天；留置对象是比较明确的，就是在调查贪污受贿犯罪案件过程中，如果已经掌握了部分犯罪事实和证据，属于案情比较重大、复杂，嫌疑人有可能毁灭、隐匿证据或者逃跑、自杀的，经过严格审批可以对其采取留置措施。

可以说北京市、山西省、浙江省国家监察体制改革试点发挥了“探路者”作用，为在全国推开提供了可借鉴的“经验”，为监察法的制定提供了实践源泉。

四、国家监察体制改革试点在全国的推开

为了贯彻落实党的十九大对深化国家监察体制改革和制定监察法作出的新部署，2017年11月，国家监察体制改革试点工作在全国有序推开。2018年2月，随着广西大新县监察委员会的成立，全国省、市、县三级监察委员会全部完成组建。

国家监察体制改革试点在全国的推开为监察法的制定提供了更为广阔的实践源泉。

在党中央的高度重视下，以问题为导向，认真总结了北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作经验，随着国家监察体制改革试点工作在全国的推开，监察法终于出台，体现了全面从严治党与全面深化改革、全面依法治国的有机统一。

【参考文献】

[1]马怀德.《国家监察法》的立法思路与立法重点[J].环球法律评论，2017，39（02）

[2]邓联繁.从行政监察法到国家监察法的三大定位变化[J].方圆，2017（07）