李静

[摘 要]随着珠三角区域一体化程度的深化，水环境保护压力与日俱增，而传统的水污染管理体制协调性不足，难以应对珠三角地区水污染的区域性特点与跨界水污染问题，亟需予以变革，构建科学的水污染治理合作机制。珠三角区域探索已经形成了较为有效的水污染治理合作机制，即以环境保护合作协议为基础形成的联席会议机制、水污染防治协作机制和五级河长协调机制。在一定程度上，有效地统筹珠三角地区各政府、部门合作共治水污染，虽然取得了一定成效，但仍面临一系列困境。为此，应当增强环境保护合作协议的执行力，加强水污染防治协作机制的协调性，推动河长职责在党规、环境法律和环境政策上的协同，促进各行政主体合力共治水污染，保障珠三角区域的水环境安全。

[关键词]珠三角区域;水污染治理;合作机制

一、引言

2010年国务院印发的《全国主体功能区规划》（国发〔2010〕46号）将珠三角①定位为全国经济发展的重要引擎。据统计，2017年珠三角地区生产总值达75809.74亿元，占广东省经济总量的79.67%②。然而，不容忽视的是，在经济发展取得丰硕成果的同时，珠三角水污染问题却日益凸显，主要呈现为中心城市污染向区域性污染蔓延的特点③。同时，跨界水污染问题也非常严重，例如广州和佛山的跨界河段水口水道水质为劣V类④。水是人类赖以生存的基本物质条件，珠三角区域的水污染势必威胁公众的生命健康和财产安全，严重影响区域经济社会和环境的协调发展。珠三角地区政府非常重视水污染防治，已出台了一系列的治理政策和措施①，使珠三角地区江河水质得到明显改善②，但与《南粤水更清行动计划（2013—2020）》所要求的，到2020年珠三角区域消除劣V类的目标尚有差距。而且随着珠三角优化发展战略以及粤港澳大湾区战略的深入实施，珠三角区域的开发将纵深拓展，一体化程度不断加深，水环境保护压力势必与日俱增。

结构决定功能，只有科学的体制才能实现高效的管理，厘清环境管理体制是进行高效环境管理的核心问题③。2002年修订的《中华人民共和国水法》第12条首次提出国家对水资源实行流域管理与行政管理相结合的管理体制。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第8条规定：环境保护主管部门是水污染防治的统一监督管理部门，其他相关部门在各自的职责范围内进行监督管理;县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的措施对策，对本行政区域的水环境质量负责，明确了地方政府的环境责任。自此，中国形成了流域管理与行政管理相结合、统一管理和分部门管理相结合的管理体制。

流域水污染防治执法涉及“上下游、左右岸”不同行政区域以及不同职能部门之间的关系。以属地管理和部门管理为基础的管理体制难以兼顾流域的整体性和系统性，且缺乏合理、高效的合作机制协调地方利益和部门利益。一方面，各地方人民政府处于不同的发展阶段，利益诉求和环境执法能力不尽相同。相应地，各地政府在水污染防治目标、政策标准以及执法尺度等方面存在差异，难以协同④。另一方面，涉水部门众多，职责分散切割了水污染防治的整体性，并且部门权责模糊执法效能低下⑤。因此，现行的管理体制模式在应对珠三角区域水污染问题的广泛性、复杂性以及水生态系统的综合性、整体性时，存在明显的不足。珠三角区域水环境管理体制改革迫在眉睫。

在强力推进生态文明建设的背景下，2017年10月，党的十九大报告提出要“改革生态环境监管体制”，对深化机构和行政体制改革作出重要部署。2018年3月，党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，提出将环境保护部的职责，国土资源部监督防治地下水污染的职责，水利部编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护的职责，农业部监督指导农业面源污染治理的职责等进行整合，组建生态环境部。2018年8月，生态环境部印发了《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》（厅字〔2018〕70号），将构建“生态环境治理体系”作为部门职能，新设水生态环境司。设立环境保护大部制有利于克服原环境治理体制中职能分割的问题，从而理顺政府和部门间在珠三角区域水污染治理中的关系，形成权责明确、上下联动、横向协同、环节互动、运转高效的工作格局。

二、珠三角区域水污染治理合作机制的现状

鉴于传统水污染管理体制在应对珠三角区域水污染问题上的协调性不足，国家层级在水污染治理合作机制上进行了一系列改革，珠三角地区也不断探索予以回应，形成了以环境保护合作协议为基础的联席会议机制、水污染防治协作机制和河长制的五级协调机制这三类水污染治理合作机制。

（一）以环境保护合作协议为基础形成的联席会议机制

珠三角地区早期水污染治理合作机制的构建，是由各经济圈的环境保护主管部门通过签订区域环境保护合作协议，形成联席会议机制。《珠中江环境保护区域合作协议》（2009）、《广佛肇经济圈建设环境保护合作协议》（2009）、《深圳市东莞市惠州市界河及跨界河综合治理工作协议》（2010）等环境合作协议的达成，是珠三角地区水污染合作治理的開端。以《珠中江环境保护区域合作协议》（2009）为例，2009年5月，珠海、中山、江门三市环境保护局签署该协议，明确在饮用水资源保护、跨市河流水质、环境监测数据互动机制、跨界环境违法案件区域移送机制、区域环境事故协调机制以及环境宣传工作互动等环境事务上进行行政协作。以这些环境保护合作协议为依托，珠三角各地方政府间建立了一套以联席会议为平台的跨区域联防共治模式，借助召开联席会议，遵循约定的行政协作方式，针对区域内突出的水污染问题，探讨合作治理举措。

珠三角各行政主体在不抵触法律的前提下，签订了环境保护合作协议，制定了合法、合理的水污染治理措施，以满足不同行政主体的治理需要，及时解决滞后性问题，同时兼顾治理上的困难和需要，找到了理想与现实的平衡点。因此，联席会议机制的革新之处在于通过协议约定各政府间行政协作的内容和方式，协调各地方政府间水污染防治的职权，使合作机制更加畅通、高效。

（二）水污染防治协作机制

2013年11月，中共中央、国务院印发《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要改革生态环境保护管理体制，建立污染防治区域联动机制。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第20条也规定：“国家建立跨行政区域的重点区域环境污染联合防治协调机制。”2015年4月，国务院印发实施的《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号，以下简称《水十条》）要求加强部门协调联动，建立全国水污染防治工作协作机制，珠三角被列入重点区域。2015年12月，为贯彻落实《水十条》，广东省环境保护厅设立珠江三角洲区域水污染防治联席会议制度。在此基础上，2016年，广东省环境保护厅设立了珠三角区域水污染防治协作小组。协作小组在职权运行方面进行了以下探索：（1）创建工作协调小组。组长由中共中央政治局委员、省委书记兼任，成员包括珠三角各地级市以上市和顺德区政府及各省级部门主要负责人。参与领导的高级别表明了广东省政府治理珠三角水污染的决心。（2）制定决策执行机制。广东省环境保护厅负责协作小组的决策落实、联络沟通、信息通报、保障服务等日常工作。（3）成立珠三角区域水污染防治的辅助机构。由水污染防治相关学科领域的多位专家学者共同组成珠三角水污染防治协作专家小组，为珠三角区域水环境问题的研判、水污染防治效果的评估及综合防治政策措施的研究决策提供咨询服务。

水污染防治协作机制对管理体制的革新体现在以下两方面：其一，水污染防治协作机制在职权配置上有一定的制度创新，几乎囊括了珠三角水污染防治的所有职能部门和水污染相互影响的重要区域，并以解决水污染问题为导向，系统配置珠三角区域水污染防治的决策权、执行权及监督权。其二，水污染防治协作机制针对水污染区域性的特点，试图对水污染防治的“地方保护主义”和“部门本位主义”作出回应，通过部门协调、地区协作，建立区域水污染联防联控制度，以实现珠三角水污染合作治理。

（三）五级河长协调机制

河长制是从河流水质改善领导督办制、环保问责制衍生出来的水污染治理制度①。由各级党委和政府主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的整治及管理，以实现河道水质和水环境的持续改善。广东省的河长制最先试行于城市河流的污染治理，2015年推广到广州等十个城市，再延伸到山区的河流污染治理。当前，各地方政府已快速搭建各级河长的组织架构，截至2018年9月，广东省已设立河长37871名②。中国法律明确规定，地方政府是本辖区环境质量的责任主体③。同时，环境保护“党政同责”理念也被付诸实践，相继被《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（中办发〔2015〕45号）和《生态文明建设目标评价考核办法》（厅字〔2016〕45号）采纳④。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》（厅字〔2016〕42号，以下简称为《意见》），推行河长制。为落实该《意见》，2017年5月，广东省委办公厅、政府办公厅印发了《广东省全面推行河长制方案》，在充分重视水资源跨界性的基础上，建立起区域与流域相结合的省、市、县、镇、村五级河长体系。2017年修订的《中华人民共和国水污染防治法》规定，建立河长制⑤，标志着河长制正式入法。因此，河长制的法制基础是环境保护的党政同责制度和政府环境质量负责制。

珠三角区域的五级河长协调机制对水污染管理体制革新的意义在于：确立了“一级抓一级，层层抓落实”的工作格局，推动各机构之间开展水污染防治的行政協作，形成了水污染治理的合作机制。一方面，河长制强化了地方党政负责人的水治理责任，协调了多个地方政府共同管理跨界河流的问题，有利于破除地方政府各自为政的难题。另一方面，由当地党政负责人担任河长，在不突破现行各部门的权力配置的框架下，促使相关职能部门协调配合，从整体上统筹了水污染治理相关部门的资源，实现合作和集中治理水污染。

纵观珠三角区域水污染治理合作机制的形成与发展，环境政策伴随着环境法律的变革，相互依存，互为表里，在水污染合作治理中发挥了重要作用，具有不可替代的功能与价值⑥。《中华人民共和国水污染防治法》等环境法律为行政权力提供了硬性的法律约束，并为行政机关的行政行为提供了法律遵循。在环境政策方面，环境保护合作协议作为一项政策工具，被引进地方政府合作治理区域水污染问题的实践。《水十条》是对《中华人民共和国水污染防治法》基本规定的细化，弥补了法律刚性有余、弹性不足的缺陷。而《意见》《广东省全面推行河长制方案》等则是在同时涉及党委、政府职责的领域，由党政联合出台政策文件。在环境法合作原则指导下，通过环境法律和环境政策的联结，实现了珠三角区域水环境管理体制变革，构建了水污染治理合作机制①。

三、珠三角区域水污染治理合作机制的困境

珠三角区域水污染管理体制在变革中，逐渐形成了较为有效的水污染治理合作机制，但仍面临诸多问题，如何破解这些困境，就成为管理体制变革转型的关键。

（一）环境保护合作协议执行不力

以环境保护合作协议为基础的联席会议机制有效地打破了行政区划壁垒，提升了珠三角区域水污染治理的一体化程度，但是在实践中并未达到预期效果。2011年，受上游惠州市博罗县园洲、石湾等镇排放的污水污染，处于沙河末端的东莞市石龙镇水质受到严重影响，石龙镇试图根据《深圳市东莞市惠州市界河及跨界河综合治理工作协议》，与惠州市协同治理沙河。但惠州市认为沙河不属于跨界河，是博罗境内的主要排污河，东莞市纲要办指出该协议没有明确治理沙河的污水排放事项，建议由两市的水务部门沟通协调②，最终未能通过召开联席会议协调解决该问题。

珠三角区域联席会议机制在水污染合作治理实践中收效甚微的主要原因有以下两点：一是环境保护合作协议的法律权威性不足。虽然在学理上，有学者提出“行政协议”的学术概念③，对区域政府间联席会议制度缔结的协议进行了定性④，并被广泛接受⑤。但从实在法的角度看，环境保护合作协议的法律性质尚不明确。根据《中华人民共和国宪法》（2018）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015）的规定，地方政府对本行政区划内的事项有综合行政管理权，即地方政府有权就属于综合管理事项的水污染治理问题行使管理权⑥。《中华人民共和国环境保护法》（2014）规定了跨行政区域的重点区域环境污染联合防治协调机制。《环境保护部关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》（环发〔2008〕64号）则要求建立定期联席会商机制，以解决跨省流域水污染纠纷。但上述法律、部门规范性文件均未规定政府间对水污染治理事项签订协议的法律性质、法律效果等。法律权威性的不足，必然降低其对各协议签订行政主体的拘束力，降低协议的执行性。二是环境合作行政协议自身存在法律漏洞，如内容不完整、行政协作方式缺乏操作性等。以《广佛肇经济圈建设环境保护合作协议》为例，协议分为“指导思想”“合作内容及方式”“合作机制”及“其他”四部分，但并未明确合作治理中的各方主体的权利义务关系，且未规定主体间责任分担和责任追究的内容。由于执行事项不明确、协议本身缺乏强制执行力，且缺乏责任条款，区域内的行政主体在追求短期经济利益的过程中，选择性地履行甚至不履行协议要求的水污染治理任务，导致跨区域的环境利益成为“公地悲剧”的产物，跨区域水污染治理问题依旧没有解决。

（二）水污染防治协作机制协调性不足

值得肯定的是，水污染防治协作机制以问题为导向，集中调集所需资源，采取一切可用手段，务求实现治理目标。但从治理机制长效运转的角度看，该机制变革在如何协同处理珠三角各行政区域的经济要素及社会公众参与问题上尚存探讨空间。

从新公共管理角度看，公共治理体制的本质特征是由政府与社会共同治理公共生活，并且强调在政府的公共服务中引进市场的激励管理机制和私人部门的管理办法，同时要求政府、市场和社会组织三方合作，构成治理的主体①。若单独变革行政体制，而缺乏经济体制和社会公众的互联互动，必然会导致协作失败，其原因有如下两方面：其一，当前珠三角各行政区域的社会经济发展水平的差异导致地方政府的发展任务各有不同②，因而各地政府在水污染防治上的政治意愿、资金投入也存在差异。变革区域行政管理体制要求属地环境管理模式转型为区域环境管理模式，这无法绕开不同行政区域如何追求社会经济可持续发展的现实问题。其二，在中国长期采取行政管制模式治理水污染的背景下，公众更多的是被动参与，存在明显依赖政府的思想，主体责任意识淡薄。可见，如何增强水污染防治协作机制中行政体制与市场机制、公众参与制度的协调性是亟需解决的问题。

（三）河长职责在党规、环境法律和环境政策中有待协同

河长制是由各级党政负责人担任河长，以“首长承包制”为主要形式协调治理水环境，其本质上是对环境公共权力的整合，是对以往环境治理多部门主导模式的革新③。河长制的规范依据同时涉及党内法规和环境法律，而其产生与发展也经历了从政策试点到法律保障的变革历程。在法律层面，《中华人民共和国水污染防治法》（2017）对河长制作了原则性规定。在珠三角区域的实践过程中，河长职责的依据主要来源于政策层面的《意见》和《广东省全面推行河长制方案》。另外，在中国现行的环境法律中，《中华人民共和国水污染防治法》（2017）明确规定了涉水监管部门的法定职责：环境保护主管部门统一监督管理，其他相关部门在各自的职责范围内实施监督管理。河长制将过去的水环境管理“部门负责”模式转型升级为“首长负责、部门共治”，实际上，由党政负责人承担涉水监管部门原有的部分职责④。河长制是对现行水环境管理体制的升级和补充，其重点在于克服和矫正涉水监管部门在分散管理中协调不力等内生困境。这就涉及河长的职责配置、河长与涉水监管部门职责的界分等问题。但现行法在河长的法定职责配置，河長职责与水污染管理部门职责的划分，以及河长的职权运行机制等方面均缺乏相应的明确规定。

对于上述问题，法律层面目前还未见回应和跟进，在珠三角河长制推进的实践中也没有得到有效回应。《广东省河长制工作方案》规定了河长对跨行政区域的管理责任、对本级相关部门和下级河长的考核等工作职责，但在河长与涉水监管部门职责的界分方面尚有待探索。总而言之，目前河长制存在河长的职责非法定，河长与涉水监管部门职责界分不明，以及政策主导有余而法律供给不足等问题。这些问题恰好说明了河长职责在党规、环境法律和环境政策上有待协同。党规、环境法律和环境政策应在河长职责问题上形成协作关系，使其相辅相成、共同发挥作用，以保障河长制有效运行。

四、珠三角区域水污染治理合作机制困境的解决建议

目前，珠三角区域水污染治理合作机制中存在诸多困境，已不能满足水资源可持续供给的需要，难以应对与日俱增的水环境保护压力。对此，笔者提出以下建议，以期构建高效、畅通的合作机制。

（一）增强环境保护合作协议的执行力

从珠三角区域水污染治理的实践来看，联席会议机制运行欠佳的重要阻碍是环境保护合作协议的执行不力。造成执行不力的原因在于法律权威性不足和条款内容不完备。要确保环境保护合作协议得到良好的执行，除了要明确法律性质、法律效力外，还要完善协议条款内容，使其更具可操作性。

在珠三角地区，环境保护合作协议的法律性质、法律效力是模糊的。美国地方政府协作也通过政府间协议的方式进行。根据美国宪法第1条第10款第3项的规定：“无论何州，未经国会同意……不得与另一州或外国缔结协定或条约。”而且协定的效力优先于各州缔约协议之前颁布的法规和之后新制定的法规。由国家立法程序，将政府间合作协议纳入司法监督范围内，所以协议对缔约各方有强制力。鉴于美国的实践经验和珠三角地区的现状，为增强协议的法律权威性，可以通过国家立法的形式，明确珠三角地区政府间合作协议的法律性质和法律效力，赋予其应有的法律地位。

为促使各行政主体联合执法，在保留协议原则性条款的基础上，还应当完善以下内容：首先，加入明确成员方的权利及义务条款。其次，规定协议的违约责任条款。环境保护合作协议在本质上是契约，若成员方拒不履行协议，或者违反了协议的约定，构成违约，则应承担违约责任。但是由于协议是一种公法契约，异于私法契约，其违约责任的具体条款也应当有所区别，不是严格意义上的制裁，而应当是违约方因不履行义务而表失某些权利，即某些合作内容的停止以及某些优惠的取消。最后，可以规定强制执行的条款。为了增强协定的执行力，可以在不与法律相抵触的前提下约定强制执行的条款，强制要求各行政主体加强联合治理珠三角区域的水污染问题。

（二）加强水污染防治协作机制的协调性

《水污染防治行动计划》要求：“坚持政府与市场协同，坚持全民参与，形成政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的水污染防治新机制。”要将市场机制和公众参与制度引入水污染治理合作机制中，以激发市场资源和公众资源的潜力，同时避免各地方政府受资源制度的约束而在水污染防治中“各自为政”的情况。

“政治发展之不能脱离互惠，丝毫不少于经济发展之不能脱离交换。发展必须源于互惠并服务于互惠。”①引入市场机制主要是通过发挥市场在资源配置中的决定作用，在珠三角区域内各地方之间进行利益补偿或成本分担，建立一体化的区域排污权交易市场机制和市场化的横向生态补偿机制，促进该地区经济社会协调发展。公众不仅是水污染的受害者，而且是水污染防治的监督者和参与者，更是水污染防治的直接受益者①。构建公众参与机制的关键在于：一要强化公众参与决策的深度和广度。在水污染防治决策环节，既要赋予公众对区域水质、重点污染源等相关信息的知情权，也要赋予公众参与制定水污染防治规则等实体性权利。二要完善社会组织提起环境公益诉讼制度，借助社会公众力量监督水污染防治中“政府失灵”以及“市场失灵”的情形，形成全社会监督的良性机制。

（三）推动河长职责在党规、环境法律和环境政策上的协同

协同的前提不在于党规、法律和政策是否有相同或相似之处，而在于强调协同目的的一致性②。建立河长制的目的在于弥补现行水环境管理体制协调性的不足。在此目标指引下，应提升党规、环境法律和环境政策对河长职责所规范内容的协同性，以避免河长制在运行中出现职责不明、与涉水监管部门职责划分不明等问题。

“行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权，不可能具有并行使某项职权”③，即行政机关必须依法行政，而职权法定是依法行政的基础。因此，明确河长的职权、职责，是行政法构建河长制的基础④。这就要求河长的职权、职责分工、权限划分应当清晰、明确，并纳入法治轨道，避免权力自我决策、自我执行、自我监督，从而依靠法治力量保障河长制的长久施行。在立法层面，建议立法机关在总结试点经验基础上，根据《中华人民共和国水污染防治法》（2017）第5条的规定，制定《河长制实施条例》实施细则⑤，即明确各级河长、涉水监督管理部门的职责，明确党政领导下的部门联动、流域统筹协调机制、监督机制，明确河长对本级相关部门和下级河长的考核问责机制及信息共享等工作机制，从而保障河长制的规范运行，约束潜在的权力恣意。在《河长制实施条例》实现河长职责法定化、河长制运行机制稳定化的基础上，还应当发挥政策普遍性、指导性和灵活性的特点，以克服法律为追求确定性、稳定性而容易导致僵化的不足。所以，仍需要灵活的具体政策来细化和落实相关的法律制度，以严格的党政问责等形式保障河长制的有效运行。

五、结语

在党中央强力推进生态文明建设的背景下，珠三角区域在实践过程中已探索形成了较为有效的水污染合作治理机制，但仍有待完善。笔者认为，未来还需增强环境保护合作协议的执行力，加强水污染防治协作机制的协调性，推动河长职责在党规、环境法律和环境政策上协同，促进各主体合力共治污染，保障珠三角区域的水环境安全;同时要破解困境，为人民营造宜居生活环境而不断探索创新，构建高效、畅通的水污染治理合作机制，以铁腕治污的决心和魄力为生态文明建设护航。

责任编辑：徐 敏