王 胜

（舟山市农业农村局 合作经济指导处，浙江 舟山 316000）

前言

党的十九大报告提出了乡村振兴战略，强调要坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。[1]这是社会主义新农村建设的升华版，为农村各项工作的开展制定了最详实蓝图。其中，“产业兴旺”被摆在第一位,是乡村振兴的基石。在“产业兴旺”过程中，我们要充分认识到发展农村集体经济是“产业兴旺”的重要路径。学术界对集体经济的发展也有较多关注。许多学者，如周建明[2]、王德祥[3]、薛继亮[4]、孔祥智[5]等，从集体经济国家投入模式、集体经济实现方式、集体经济各类主体地位与作用、集体经济发展制度性瓶颈等不同角度，分析了农村集体经济的重要性、发展难题及优化路径，但是微观实践层面上的思考较少，尤其缺乏具体操作层面的实践。

近年来，尤其是党的十八大以来，舟山市坚持站在落实“四个全面”战略布局、统筹推进城乡一体化发展、完善渔农村基层治理结构的战略高度，聚焦渔农村集体经济发展。在各地探索创新渔农村集体经济发展模式上，嵊泗县在舟山市率先探索农村集体经济“飞地”抱团发展模式。这种模式将县域看作一个整体，在县域内突破镇域或者村域的边界限制，由县政府牵头将政府部门发展渔农村集体经济的扶持资金、村自筹的发展资金、存量建设用地等资源集中配置到条件相对优越的“飞地”，各村以入股的形式联合跨区域建设物业等可持续发展项目，并由政府建立管理平台统一运行，各村获取保底分工收益，实现了资源互补、优势互补、多方共赢。[6]

本文聚焦于这一新生事物，细致梳理和研究该创新的生成逻辑及具体的运作方式并找出其发展规律，力图进一步拓展、深化和推广该模式，为舟山市渔农村集体经济发展做出新的贡献。

一、嵊泗“飞地”抱团发展村级集体经济的生成逻辑及重大意义

（一）生成逻辑

嵊泗县地处海岛，土地面积有限，村庄分散偏远，村级集体经济发展长期受困于资源匮乏。自2016年起，尤其是十九大提出乡村振兴战略以来，嵊泗县委、县政府写好“统筹城乡发展”这篇大文章，以村级集体经济发展为核心，提振乡村产业，聚焦聚力强村富民，统筹安排、集中组织实施“一村一业”工程，积极探索联建联购物业项目，将29个地处偏僻，无资源、无资产、无资金且年收入低于10万元，经营性收入低于5万元的村集体经济组织联合起来，成立联合开发管理公司，组团在菜园镇购置物业大楼，用于酒店旅游开发，实现了村集体经济组织抱团发展，收入巩固提升的目标，有效解决了偏远小岛发展集体经济项目受困于地域分散、土地资源有限、产业发展不足等难题，全县渔农村集体经济得到健康有序发展。嵊泗县“抱团”发展集体经济发展模式的生成有着自身多种现实需求和逻辑。

一是破解集体经济发展不均衡问题的现实需要。尽管嵊泗县渔农村集体经济近年来得到快速发展，但全县偏远小岛多，人口聚集分散、资源要素禀赋差、集体经济发展不平衡等问题依然存在，长期得不到有效解决。为解决这一难题，嵊泗县转换观念、主动作为，在全市首先开展渔农村集体经济“飞地”抱团发展探索，不再把财政资金、土地指标等具体分配到各乡镇、村社，而重新塑立全域联合统筹发展理念，全域优化布局、全域整合资源、全域整体受益。

二是解决集体经济发展层次低困境的迫切需求。以往，嵊泗县主要在村域内对闲置物业进行改造或者新建物业用房对外出租收取租金发展集体经济，由于地处偏僻，投资建设100万元的项目，很大一部分项目年收益率只有2%-3%，经济收益较低，有的甚至无人承租，长期闲置。在建设“四个”舟山和乡村振兴战略实施的大背景下，嵊泗县发展村集体经济项目“低、小、散”，发展可持续性差，经济效益不明显，财政资金使用绩效不高等难题日益暴露，迫切需要改变。村集体经济“飞地”抱团发展推动土地、资金、人才等要素集约使用，着力提升项目效益和发展的可持续性，确保每个村年收益达到5万元，而且物业资产增值2300多万元，有力地推进了渔农村集体经济发展方式的提升，解决了渔农村集体经济发展层次低的困境。

三是化解集体经济发展资源禀赋制约难题的亟需。多年发展渔农村集体经济实践反复证明，资源要素和区位优势是舟山市渔农村集体经济成功与否的关键因素。嵊泗县在发展村集体经济过程中，经常受到资源要素，尤其是土地和资金要素制约，往往因用地指标不足或土地性质或资金缺乏导致一些高质量的项目搁浅。嵊泗县实施“飞地”抱团发展，将各级财政资金和村集体经济组织自筹资金2300余万元进行了整合，“小钱”变“大钱”，“大钱”办成了“大事”。同时，推动了村级组织将低效、零星的土地以及闲置的村级资产，如码头、仓库、废弃的渔农业生产用房等，腾退出来，转化为建设用地指标，然后把这些指标集中配置到收益更高、发展可持续性更强的城区，从而更有效地化解了渔农村集体经济发展资源要素制约难题。

（二）重大意义

嵊泗县以往的村集体经济发展主要以行政村为界限，在发展上比较孤立，呈现出“村村点火”点状发展的特征，村域之间的联系几乎没有，更谈不上镇域之间的联系，集群化发展程度不高。而“飞地”抱团发展的模式以“抱团取火”的方式，将原先孤立的资源重新整合，形成新的优势资源投入到“飞地”，构成了利益共同体，既加强了村落之间的联系，又实现了村资源的集聚化发展，成功探索出了舟山市渔农村集体经济集群化新模式。[7]

嵊泗县渔农村集体经济“飞地”抱团发展是乡村振兴实施和实现全面小康社会背景下对村集体经济发展模式的一种全新探索和有益补充。它突破了地域限制，是在空间上，对处在不同发展层次和水平的村集体，在土地、资金等资源和乡村治理体系方面进行再造，实现了村集体经济的联合和共同发展，为舟山市乡村振兴实施提供了一个全新生动的实践样本，有利于破解部分渔农村集体经济组织发展集体经济无资源、无资产的困境；有利于整合各级财政扶持资金，提升资金使用绩效；有利于做大发展项目，发挥项目规模效应；有利于优化渔农村资源空间配置、有序腾退渔农村低效建设用地。[8]

二、嵊泗县“飞地”抱团运行模式的实践探索

嵊泗县“飞地”抱团发展村集体经济模式为舟山市渔农村集体经济发展打开了一个崭新的窗口，也成为实施乡村振兴战略的一个有效抓手。管中窥豹、可见一斑，分析其运行方式，可以为舟山市今后开展“飞地”抱团发展集体经济工作提供丰富的经验和有益的借鉴。嵊泗县“飞地”抱团发展运行大致有以下几个环节，具体见图1。

图1 嵊泗县“飞地”抱团发展运行模式[9]

一是整县推进，全薄弱村全要素共同参与。运用整体性和全要素思维，把全县资源有限、通过其他办法确实难以脱贫或脱贫后容易返贫的29个村和以上所有村的资源要素，如各级财政补助资金、奖补资金和村自筹资金等要素整合，组成项目资本注入“飞地”。对整个县域支持集体经济发展各种资源要素进行全域统筹、全域整合、让整体受益是嵊泗县渔农村集体经济“飞地”抱团发展模式最鲜明的特征。

二是精选“飞地”，找准实施抱团发展项目。“飞地”抱团发展集体经济成功与否的关键在于“飞地”和抱团项目的选择是否精准以及项目建设与运营。在“飞地”选择上，确定在县城的中心城区。在项目的选择上，根据嵊泗县旅游产业的蓬勃发展，与房地产商签订合作框架协议，购置房产并返租，获取返租收益。同时，注册成立由29家村集体经济组织为股东的嵊泗县联村经济发展有限公司，成立董事会、股东会和监事会统一决策、管理、分配抱团项目各事项，在规划、建设、经营、资产管理、收益等方面采取统一管理模式对项目进行实体化运作，获取稳定长期的租金收益。

三是精准帮扶，为“飞地”抱团项目实施护航。“飞地”抱团发展集体经济核心点在于使符合抱团条件的各经济薄弱村能够顺利筹集到资金参与项目并能够持续获益。在资金来源上，嵊泗县2016年下拨了补助资金1960万元，争取市级扶持经济薄弱村发展资金270.6万元，财政涉农资金整合扶持190万元，29个村每个村自筹5万元，组成项目资金。同时，如若贷款，每村可获得三年内贴息贷款，最高可贴息50万元。在收益上实行保底分配，每年每村收益不得低于5万元，保证收益的稳定性。

总体而言，嵊泗县围绕推进“飞地”抱团发展，制定出台了相关工作意见和扶持政策，在实践中形成了一套“全域推进、聚焦飞地、精准帮扶、转型升级、统筹协调”行之有效的做法和经验，针对性强、实际效果好、村集体整体受益，值得推广。有效地解决了海岛偏远地区公共资源共享性差和收益偏低、集体资产管理人才匮乏等难题，突出反映了政府集聚小钱办大事出效益的优势。2018年，29个参与“飞地”抱团的集体经济组织年平均经营性收入为22.67万元，与2016年相比，增长了1.5倍；全县所有集体经济组织与29个参与“飞地”抱团的集体经济组织年平均经营性收入比由4:1缩小到2.8:1，全县渔农村集体经济发展不均衡的问题得到有效缓解。

三、着力推进舟山市集体经济“飞地”抱团发展模式的建议

嵊泗县“飞地”抱团发展集体经济为舟山市集体经济发展提供了一个新的启示，但它还处在探索启动阶段，还存在着项目规模偏小、发展类型单一、“飞地”区域不广、抱团主体不多等问题。结合舟山市实际及嵊泗县的经验，特提出以下三点建议，以期树立全域整体发展理念，推动“飞地”抱团发展集体经济向更广更深发展。

一是顶层设计，做好总体规划把方向。“飞地”抱团发展集体经济，是舟山市实施乡村振兴战略、发展壮大集体经济的重要创新性举措和抓手，是推动舟山市渔农村现代化和实现渔农村治理有效的重要切入点。应该将“飞地”抱团发展集体经济工作纳入乡村振兴战略规划，明确其发展层次、目标及任务、保障政策、责任主体等。完善组织保障体系，市、县、乡三级建立由党委政府分管领导及相关责任部门组成的领导小组及办公室，统筹负责“飞地”抱团发展集体经济工作，解决“五大”关键性问题，即“抱团”村集体资源如何整合、“飞地”发展项目在哪里布局、“飞地”运营项目如何筹划、土地指标如何统筹配置、扶持资金如何筹集等。建立健全“飞地”项目管理体制机制，进一步强化规划、建设、经营、资产管理、收益等统一的管理制度建设。

二是强化保障，出台配套措施促推进。整合涉农资金，加大市、县两级财政支持力度，对予以实施的“飞地”抱团项目给予更大的奖补支持和更优惠的贷款贴息。完善集体土地征用补偿款分配办法，依法合理使用提留土地补偿费发展集体经济。加强信贷支持，鼓励银行业金融机构创新“飞地”抱团发展项目的金融支持方式，开发针对性的金融产品，优化授信期限、用信方式、贷款审批和发放流程。支持土地综合整治。鼓励渔农村集体经济组织开展全域土地综合整治，对村内闲置、低效的存量建设用地进行复垦，产生的增减挂钩节余指标用于“飞地”抱团发展项目。县、乡域内渔农村集体经济组织“飞地”抱团发展项目用地，由县、乡政府优先安排，跨县、乡域的项目，可由输出县、乡落实建设用地指标及耕地占补平衡指标，输入县、乡应优先给予落实规划空间并及时办理用地手续。按照“最多跑一次”改革要求，最大限度简化“飞地”抱团发展项目行政审批、依法依规简化环评、能评。对于“飞地”抱团发展项目，严格按照规定享受相关税费优惠政策。县、乡两级要加强对项目建设的监管和服务，完善项目资金管理和项目验收办法，严把质量关，建立统一管理平台，规范经营管理，确保项目建设效益。

三是落实责任，确保项目落地见成效。各级党委、政府要加强领导扎实推进。市级层面，重点组织好“飞地”抱团发展项目立项审核遴选、建设进度督查、完工项目验收、集体经济业务培训指导等。县、乡两级党委政府要强化主体意识，摸清本区域内资源有限、通过其他办法切实难以脱贫或脱贫后容易返贫的村底数，精准确定支持对象。结合本地实际，制定县、乡两级“飞地”抱团发展项目，明确年度和阶段目标，整合资源，细化措施，抓好落实。村集体经济组织作为集体经济发展的直接责任单位，要全力以赴，发动群众积极参与集体经济发展工作。各级组织、监察、财政、国土、规划、农业农村、渔业、金融等有关部门按照各自职能，切实承担相应职责，合力推进。

综合来看，嵊泗县集体经济“飞地”抱团发展还存在发展规模较小、抱团发展项目较单一、抱团发展主体面较窄等问题，但它为舟山市打开了一扇集体经济发展新大门，走出了一条薄弱村自我造血增加收入、全域资源整合优化配置的路子，值得推广。在今后的推广中，还应需注重“飞地”抱团的总体规划，适当扩大“飞地抱团”范围，联动推进宅基地、承包地流转、土地整治、空间优化等工作，为村集体经济发展、乡村振兴提供持续支撑。