徐望

摘 要 当前，我国社会发展“不平衡不充分”的主要矛盾在各个领域都有所显现，“文化堕距”矛盾在公共文化服务领域是最为突出的。公共文化服务供给堕距本身是一种文化堕距，且加剧文化堕距，造成公共文化服务体系运转呈现“工具失灵”困境，公共文化服务体系效能偏低和民众“文化获得感”偏低。为了能够解决公共文化服务供给之“文化堕距”矛盾，方式是落实公共文化服务供给侧结构性改革，要使得政府从内容供给走向制度供给，公众从接受服务走向自主服务，并设立指标治理公共文化领域生态环境。

关键词 公共文化服务体系 公共文化服务供给 供给侧改革 文化堕距

分类号 G249.2

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2019.05.001

Abstract At present， the principal contradiction of “imbalance and insufficiency” in Chinas social development is manifested in various fields， and the “cultural lag” contradiction is the most prominent in the field of public cultural services. The lag in the supply of public cultural services is a kind of cultural lag in itself， which intensifies the lag and leads to the “tool failure” dilemma in the operation of the public cultural service system， the low efficiency of the public cultural service system and the low “sense of cultural acquisition” of the public. In order to solve the problem of “cultural lag” in the supply of public cultural services， we should carry out the supply-side structural reform of public cultural services by making the government turn from content supply to system supply， the public turn from receiving services to autonomous services， and establish indicators to manage the ecological environment in the field of public culture.

Keywords Public culture service system. Supply of public cultural services. Supply-side reform. Cultural lag.

1 认识“文化堕距”

文化堕距（Culture Lag），亦称文化滞后或文化落后。在《社会变迁：关于文化及本性》这本书中，作者W.F.奥格本，将其定义为“在社会变迁过程中，文化集丛中的一部分落后于其他部分而呈现延迟、滞后问题”以及“社会变迁中非物质文化的变化总是迟于物质文化变化”的现象[1]1635。社会变迁的过程中，社会各个部分并不是同步进行或发展的，这就造成了很多矛盾。在社会变迁阶段，发展速度较快的是科学技术以及物质文化，制度以及观念的发展会相对滞后，这就产生了迟延现象。迟延现象的持续没有固定的时间，有的可以有十年。这种现象产生的文化差距就是文化堕距[2]。

通常来讲，物质技术是在非物质适应文化发展之前就开始发展的。人们进行科学技术方面的发明创造，使得物质发生改变，但是没有相应的生产管理手段、组织、制度来适应物质生产变化，这时非物质文化就成为文化变迁过程中的滞后部分，从而发生堕距现象。非物质文化在适应过程中滞后于物质文化变化仅仅是文化堕距的一种，如果非物质文化超前于物质文化，这也是文化堕距的一种表现。

按照马克思辩证唯物主义的观点来说，物质文化对非物质文化有决定性作用，而非物质文化一旦适應了物质文化，那么呈现出的特点是具有稳定性和独立性。可以看出，文化堕距在社会变迁中是不可避免的[1]1636。初始阶段，物质文化改变的时候，非物质文化接收到这个信息需要一定的过程，这个过程需要花费一定的时间，这个时间差的出现导致了堕距现象的产生。但另外一方面由于特殊利益集团对有利于自己文化的保护，可借助社会整合以及社会改革减少文化堕距发生的时间。

文化堕距理论的基础是社会及文化功能整合理论。通过整合理论可以发现，社会文化有多种体系、各种分支，其之间都可以相互弥补。在整体演绎过程中，其中有些功能并不能进行替代。由此在社会解组现象发生时，往往因各部分变化不同，时间不同而导致堕距现象。

2 文化堕距矛盾在公共文化服务供给层面的反映

2.1 公共文化服务供给堕距是一种文化堕距

以奥格本提出的“文化堕距”理论为原点，国内学者对其概念创新并且延伸了“堕距”内涵，涌现出了“制度堕距”“政府职能堕距”等新矛盾理论[3]。根据这一理论来看，当前公共文化服务供给堕距就是对这一供给落后于“精准供给”要求的差距状况及问题状态的描述。并且，结合奥格本和马克思辩证唯物论的理论视角看，这种公共文化服务供给堕距本身就是一种文化堕距，是一种作为社会上层建筑的文化体制、机制建设的堕距。

究其原因，应该说，堕距产生的根源在于政府公共文化服务路径依赖及职能转变滞后。我国的公共文化服务路径有其特殊性，并不是对现代公共文化体系以及分配体系进行构建，而是采用传统文化事业单位体制渐进式改革形成的供给路径，这种体制下的服务路径在20世纪50年代就出现了[4]。在路径依赖的左右下，政府公共文化服务依然没有摆脱行政化进行文化供给的特征，更严重的是政府直接对公共服务生产与供给的过程进行承办。

行政化带来的文化供给覆盖具有层次浅，不细致的特点，一个原因是由于政府资源有限产生的，不能进行合理的文化服务，使得精准化服务不能得到满足；另外一个原因是，粗放供给是目前政府承担文化公共服务的主要特征，在政府将主要的重点放在大规模文化设施的建设上时，没有切实了解大众文化服务的要求，不能理解文化需求的复杂性和特殊性，政府不能有效地执行公共文化服务，其政策、措施的制定落后于社会文化变化发展和人民群众精神文化变化发展进度，不能有效在公共文化“精准供给”方面落实，导致了公共文化服务堕距现象的发生。

这种公共文化服务堕距问题具体反映在三个层面：第一，需求定位层面，精准定位不够，导致盲目供给、任意供给、单一供给，即供给粗放化，最终导致供给无效。第二，政策安排层面，政策靶向感弱，运行离散化，政策杂多呈现碎片化状态，或分散孤立，或交织重疊，聚合力弱，缺乏着力点；同时公共文化服务行政部门交错林立，常常导致各部门权责不清、层次不清，在文化供给上形成多头管理、协同不够等问题。第三，成效保障层面，配套保障机制缺位，导致主体供给机制运行乏力，尤其是当面对风险、产生危机、出现问题的时候，缺乏“自我修复”机制，系统“自愈”能力差，一旦问题出现往往导致整个系统“瘫痪”。

2.2 公共文化服务供给堕距加剧文化堕距

以唯物史观的视角来看文化堕距问题，可以说由物质经济条件发展差距造成文化差距是必然存在的、始终存在的。这是一个客观问题。对于欠发达地区、农村地区加强公共文化服务供给就是解决文化堕距问题的一个现实途径。然而，由于当前公共文化服务供给的“不平衡不充分”，这一供给堕距正在加剧原本就存在的文化堕距，造成社会文化发展层面的“马太效应”，一方面是“不缺文化”的地方文化发展不断提速，发达地区、城市地区文化观念开放、先进，文化潮流瞬息万变，文化生活五光十色，以“保基本”为基调的公共文化服务早已不能满足需求；另一方面是“欠缺文化”的地方文化发展停滞不前，欠发达地区、农村地区文化观念保守、落后，文化氛围薄弱单调，文化生活贫瘠乏味，以“保基本”为基调的公共文化服务还没有实现“全覆盖”，公共文化服务“最后一公里”尚未打通。

通过当前“文化扶贫”可以看到，在我国贫困地区公共文化扶持发展的实践中，“大水漫灌”式扶持是其常态化发展主要模式之一[5]。众所周知，贫困地区的人民在文化需求上主要有两点，一种是寻求知识以及技能的，是为了满足自己的发展需要，另外一种是寻求精神文化满足，可以称为求乐。然而通过实际情况了解到，政府在“文化扶贫”实践中并没有了解现实中的文化需要，采取的是粗放式的文化服务，当地群众的文化需求不能得到精准满足。首先在求乐需要方面，政府公共文化服务供给不能满足贫困地区群众的实际需要，对于群众的精神文化生活不能进行满足。通过“文艺下乡”的例子可以看出。大部分地方的送文化下乡，也仅冠上了“精准扶贫”的帽子[6]，“进村演出多数成了“为了演出而演出”，怀着应付心态敷衍了事[7]。一些节目不能够匹配当地的文化需要，村民对节目普遍不满意，文化扶贫效果较差。另外一个方面，群众求知文化上不能得到满足，主要的原因是公共服务供给内容信息不能和贫困地区进行匹配。根据相关调查可以发现，诸多的农家书屋里面的资料和当地农村生产不能有效的匹配，内容不符合发展需要，其中的“北方介绍种甘蔗、旱地配发养鱼书”更是让人笑话[8]，村民在农家书屋中不能得到有用的生产知识，不能够通过读书达到致富的目的。可见，尽管贫困地区正在大力进行文化服务体系建设，但是其不能从农民的需要出发，实际效果不佳，不能够达到“文化精准扶贫”的要求。

2.3 公共文化服务体系运转呈现“工具失灵”困境

公共文化服务体系作为政府践行“文化为人民服务”的一套可把控的工具（工作“抓手”）承载着重要的责任。然而，就目前的工作状况而言，存在“工具失灵（或部分工具失灵）”的问题。

一方面，公共文化服务体系中原本拥有的传统服务功能未能充分发挥，公共文化场馆和公共文化活动吸引力弱、影响力弱、凝聚力弱，服务供给流于形式，且某种程度上是一种“一厢情愿”式的供给。比如：公共文化服务“老四馆”（图书馆、博物馆、美术馆、文化馆）长期以来供给的服务都是“老一套”，难以对接不断变化发展的社会需求和个体需求，以至于在吸引公众、影响社会、凝聚人心方面越来越落后于商业性的文化消费场所。

另一方面，公共文化服务体系正在建设的新型服务功能未能达到预期，通过科技手段构建的新型服务方式存在使用不便、哗众取宠、内容中空等诸多问题。如各种线上场馆预约、演出购票，实际使用中必须在线下排队验证，甚至还要将电子票券换为纸质票券，线上服务显得“多此一举”；并且对于很多人不会使用线上功能，缺乏相应的服务机构进行辅导和培训。诸多的公共文化馆，引进机器人进行讲解，经过一段时间之后，往往“昙花一现”。有的服务APP、微信公众平台，虽然栏目多，但是没有丰富的实质性内容，甚至充斥着广告。可以说花哨华丽的“空心化”内容，“注水”过多的内容撑不起“高大上”的形式，反而令这样的新型平台显得十分“鸡肋”。

2.4 公共文化服务体系效能偏低导致民众“文化获得感”偏低

第一，服务供给形式老化且内容匮乏。在形式上主要反映为公共文化场馆“千馆一面”，公共文化活动程式化、套路化严重。在内容上，各级图书馆普遍存在书籍陈旧、资料不全、查阅不便（尤其是在书架上找书不便）等问题，并且缺乏专业性个性化服务，不符合民众学习、掌握知识的复合型、专业型阅读需求，导致读者日渐疏离，甚至在某种程度上影响了民众对全民阅读社会（书香社会）、学习型社会构建的预期支撑。

第二，服务供给效率低下且效益有限。去图书馆借阅图书、查找资料远远不如线上购书、线上检索便捷高效；去文化馆参与群众文化活动，和自娱自乐差別不大，还不如自娱自乐方便自在；去图书馆、文化馆等场馆听讲座，比不上在MOOC（慕课）平台、课程直播平台上学习简便有趣。上述导致人们不愿去各类公共文化场馆进行文化消费的现象，主要是由于他们的服务效率低下，跟不上现代社会的快节奏，因而吸引的对象有限，以致于在文化引领方面难以影响广大的人民群众，不能发挥出广泛的社会效益。

第三，服务供给参与不足且扩容乏力。理想的公共文化服务体系应当起到以“文化纽带”联结社会各阶层、各群体的作用，使得人与人之间形成动态的“文化依存关系”，进一步生成政府对全体社会民众的“文化动员机制”。显然，当下的公共文化服务体系建设距离理想目标还很遥远，一方面使得民众参与公共文化的积极性不够，另一方面相关机构似乎反倒“乐得清闲”，推动民众参与积极性的努力也就很消极。这就导致公共文化的投入与产出失衡，直接造成民众公共文化生活增量不足、扩容乏力。

第四，服务供给理念偏差且性质偷换。大部分公共文化服务机构是政府相关职能部门的“直系或旁系亲属”，其服务理念尚存偏差，有的仅是追求政绩标杆、追求领导认可等，导致在服务供给上“虚情假意”、装模作样，使得民众体验大打折扣，服务效果大打折扣。更加恶劣的是，一些美术馆、展览馆等公共文化场馆，不同程度上存在隐形商业化运作，甚至有的滋生出权钱交易、名利往来等文化腐败现象，助长了文化领域中沽名钓誉、重名气轻文化、重噱头轻内涵等不正之风，导致公益性的文化诉求被挤压和漠视。这有悖于社会主义核心价值观，有悖于文化理性，有悖于民众需求。倘若公共文化服务供给的理念偏差且性质偷换情形不消除，则以政府权力部门为主体的公共文化服务难免沦为丧失凝聚力和公信力的“内部文化自娱”式的“权力的游戏”。

总而言之，上述一系列问题不解决，即便公共文化服务设施越建越豪华，服务技术及设备越来越高端，服务队伍越来越壮大，服务口号越喊越响亮，也只是装点了公共文化服务体系的表面，实质上使得民众的文化“获得感”越来越弱，文化堕距现象越演越烈。

3 通过公共文化服务供给侧结构性改革化解文化堕距矛盾

3.1 完善政府从内容供给走向制度供给改革

制度供给理论在很早的时候就开始应用于社会管理。开始阶段，其在经济行业进行使用，后来在公共管理行业进行使用。通常来讲，制度是一种正式的行为规则，这种规则具有强制性，主要体现在宪法、法律、规定、条例、规章中，以此实现基本的秩序管理，能够进行制度安排。制度供给是在正式规则下进行设立，其实行是在主观偏好、利益结构、理性水平、制度环境的限制下进行的，特别是在社会转型阶段没有较为完善的规则体系时，尤其需要科学合理的行动准则。政府是制度的供给一方，是对制度需求的回应。

供给侧结构性改革核心是进行制度供给改革。在公共供给领域，制度供给对“诺斯悖论”有一定的规避作用，也就是说，政府进行公共产品供给服务，由于种种原因，会从自身和本集团的利益出发，从而对社会利益进行损害，使其变为“公共灾祸”。为了消除政府部门“诺斯悖论”的存在，使得公共服务供给得到有效的保证，需要不断根据当下的社会发展状态进行科学合理的设计，以完善供给制度和制度途径。

结构性问题是现阶段制度供给面临的主要问题，关键是制度供给在某些领域过剩，过剩在这里指的是相对过剩，是制度供给泛华和异化现象。供给泛华是制度供给的主要现象，表现在不能够对制度的质量进行把控，个体在诸多的条款以及制度下成为了被控制的对象。制度异化和泛华有很大的不同，其数量上不是过剩的，主要是不能平衡利益。制度上供给过剩是针对大部分人来说的，而相对于小部分既得利益者，其并不过剩，还会出现不足。已经获得利益的人会对这些低效或者无效的制度进行维护，其对于制度辩护主要借助的是公众难以知晓的信息，通过权力寻租来维持既得利益。因此，针对上述结构性问题就必须进行供给侧改革。

结构性改革是侧供给改革的关键，核心是制度供给改革。要改变当前公共文化服务供给制度存在的供给相对过剩问题，需要对公共文化服务供给侧结构进行变革和提升，建立新的供给体系，对公众的需要进行有效的回应，实现文化服务有效供给。

面对公共文化服务供给现状，存在问题及产生原因，运用制度供给理论来解决文化堕距矛盾是一种新的视角，其作为一种思路也对公共文化服务有效供给构建了新路径。

3.2 提升公众从接受服务走向自主服务意识

当前，在我国公共事务领域，公众的主体意识并未完全觉醒。在公共文化服务领域，这种主体意识的缺位往往造成几种状态：一是公众对于公共文化服务漠不关心，对于设施机构和服务内容的信息不了解，对于公共文化服务供给质量如何表示“无所谓”；二是公众表达和反馈民意的渠道不畅，只能被动接受，即便是“点菜”，也只是在十分有限的菜单中“做选择题”，“供需脱节”情形普遍存在，“以需定供”机制根本上还未形成；三是公众即便有积极参与公共文化建设，主动创造公共文化成果的意愿，也没有相应的措施进一步激发热情，难以促使文化共建、文化共创的氛围形成。基于这几种状态，在公共文化服务过程中，尤其需要提升公众参与服务的主体意识，其中志愿服务和自助服务这两种公共服务形式，能够促使公众参与与创造公共文化的主体意识升级，从而初步地形成一个民主式、自主式的公共文化供给局面。

志愿服务（Volunteerism）指志愿者组织、志愿者不被激励政策所诱导，不被强制政策所控制，自觉主动地服务社会公众生产生活和促进社会发展进步的行为。当前，国内一些文化氛围浓厚的社区注重引导居民参与志愿服务，如：上海市黄浦区五里桥社区推出了“社区1+1文化志愿服务计划”，旨在打造新型睦邻文化。通过这项活动，居民为他人服务可获得积分，积累到的积分可换取他人服务，开展服务项目包括参观无人机、学讲上海话、乐器启蒙等。这可以看作是文化志愿服务的典型案例。提供这种服务的居民惠及邻居的同时，也实现了自我价值，创造了最大化的文化共享价值。

自助服务（Self-help） 指个人、邻里组织或社区协会自发自由地采取服务自身的行动以减少原本由政府供给的服务。自助服务模式可以降低公共服务供给的外部性，无形中增补了公共服务供给，而且大大提高了公共服务效率，缩减了公众对政府的需求，公众对于不均和不公的感受被大大降低。需要辨别的是，自助服务并非基于利他动机，而是完全出于利己动机，服务的供给者和受益者是同一的。在国外公共文化服务供给领域，自助服务行为十分普遍，在许多公共文化场所，公众大都会被要求进行自助服务，如：图书馆实现全自助化，只有少数工作人员；某些社区文化中心，在提供亲子文化服务时，要求家长亲自教孩子做手工，而中心只是提供场所和材料，并不安排人员集体讲课或一一辅导。许多自助服务行为虽然出发点是为了自身受益，而在行为过程中可能会将部分利益与他人共享，产生外部的溢出效应，如：家长在公共体育场馆自助充当孩子体育教练时，为了不使自己孩子孤单，可能会同时教别的孩子。

4 设立治理公共文化领域生态环境指标

4.1 和谐的公共文化生态要素指标

构建和谐的公共文化生态，促进现代公共文化服务体系自身达到良性循环和均衡协调的状态，要着力改善一系列公共文化生态要素，主要有公共文化机构运营生态、公共文化设施维护生态、公共文化投入产出生态、公共文化城乡区域生态、公共文化人才队伍生态、公共文化成果共享生态等几组指标（参考表1）。

第一组指标着力引导公共文化机构运营生态良性发展，使公共文化服务供给中最重要的主体能够朝着布局均衡化、运营社会化、服务高效化发展。第二组指标着力引导公共文化设施使用生态良性发展，体现公共文化服务设施供给的均等性、便利性、持续性。第三组指标着力引导公共文化投入产出生态良性发展，能够促进财政、机构、人员三大投入“服务供给”效率和效益上达到最优化。第四组指标着力引导公共文化城乡区域生态良性发展，使得各类投入和各类政策更大程度地向农村地区倾斜，缩小农村相对于城市的文化堕距。第五组指标着力引导公共文化人才队伍生态良性发展，在“人才为本”理念的指引下，改变一些公共文化机构存在的人才类型单一，人才培养形式化，人才待遇未能激发干事活力，人才发展空间局限，人才队伍青黄不接、参差不齐等现状。第六组指标着力引导公共文化成果共享生态良性发展，实现“文化成果为全民所共享”是公共文化服务供给的根本目的，达到改善“文化民生”目标，体现出“文化惠民”政府愿景。这一组指标最为重要，尤其是最后两个满意度指标，“大众满意度”考量普遍公众的满意度，是对于公共文化服务供给的公共性最客观的评判；“分众满意度”考量不同群体的满意度，是对于公共文化服务供给的精准性最有力的评判。

4.2 优良的公共文化环境要素指標

公共文化环境即一种文化氛围，展现为一种整体化的精神文明风貌。结合新江苏“文化强省”建设的“三强两高”目标定位，构建良好的公共文化环境，要着力改善一系列公共文化环境要素，主要有公共文化社会环境、公共文化参与环境、公共文化治理环境、公众文化素质环境、公共文化景观环境、公共文化科技环境等几组指标（参考表2）。

第一组、第七组指标是宏观性指标，第一组指标引导思想文化和道德风尚建设，旨在推动社会整体精神文明建设不断向上；第七组指标引导社会主义文化意识形态和社会主义核心价值观建设，这是我国文化建设的根基所在。

第二、三、五、六组指标均为中观性指标，第二组指标在于引导社会形成一种具有较强传导力的公共文化参与氛围；第三组指标引导公共文化治理步入法治正轨以及基层文化建设活力迸发；第五组指标引导公共文化和区域景观协同发展；第六组指标引导公共文化服务供给朝着数字化、智慧化方向迈进，贯彻 《文化部“十三五”时期公共数字文化建设规划》 要求。

第四组指标是微观性指标，引导公共文化服务供给将提升公众文化素质作为一项重要任务。在提升公众文化素质方面可以直观地体现在公众前去文化场馆参观学习的兴趣度、公众阅读率以及英雄楷模、好人好事的数量上。这些要素指标也反映了公共文化服务的宣传导向、社会教化功能。