新加坡小党生存的原因及其对国家治理的启示

2019-06-11刘媛古洪能

广西社会主义学院学报 2019年1期

刘媛古洪能

摘要：自1959年以来，新加坡形成了人民行动党一党独大的“主导型政党体制”，但是其它小党依然得以生存，小党代表着社会的多元利益诉求，彰显了人民行动党执政的合法性，对政府发挥着监督作用。人们公认新加坡的国家治理非常成功，這与其独特的政党体制是密不可分的，特别是小党在其中发挥了不可忽视的作用，为后发国家的国家治理提供了有益启示。

关键词：新加坡;人民行动党;政党体制;一党独大;小党

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.01.008

[中图分类号]D564 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2019）01-0045-05

在政党政治常态化的时代，一国的政党体制对于国家治理无疑具有至关重要的作用[1]。在这方面，新加坡就是一个典型的案例。本文尝试通过研究新加坡小党在人民行动党一党独大的独特政党体制中得以生存的原因，来揭示一国政党体制对于国家治理的重要作用，以期为后发国家的国家治理提供一些有益的启示。

一、新加坡一党独大的政党体制

二战以后，东南亚国家在获得民族独立后纷纷效仿西方式的民主政治。新加坡独立之前曾是英国的殖民地，独立后也仿照西方建立起了议会制，由此形成了多党竞争的局面。

新加坡政党体制的鲜明特点是多党并存竞争，但人民行动党一党独大、长期执政。所谓的一党独大并非指仅存在一个合法的政党，而是一种某一政党经常赢得足够多的议会席位，从而一党就能够控制政府的政党制度[2]。新加坡宪法没有确立人民行动党的执政地位和权力，而是规定议会定期进行选举，议员参选资格没有政党身份限制，而获得最多议席的政党就出面组阁执政 [3]。

根据美国学者萨托利关于政党体制分类，新加坡属于“主导型政党体制”。该政党体制，一方面强调多党共存且相互竞争。“大党之外的政党不仅被允许存在，而且也作为主导党法律上的且合法的竞争者而确实的存在，尽管它们不一定是有效的竞争者。这就是说，较小的政党确实是主导党的独立的对手”[4]287。目前，新加坡是允许除执政党外的其他政党存在的，且任何一个政党上台执政都必须经过选举。另一方面，形成了一党独大、长期执政，小党在夹缝中生存的格局。主导型政党体制实际上是一种存在一个以上政党的体制，在这一体制中，轮流执政实际上并不会发生，同一个政党总是能够长期赢得议会席位（不一定是选票）中的绝对多数 [4]288。在新加坡，人民行动党长期执政，其执政地位短期内难以动摇，近年来反对党在国会中的议席逐渐增多，也还是处于陪衬地位。

新加坡的这种政党体制是逐渐形成的。二战后新加坡才出现政党，政党史不长。1954年，人民行动党作为第一个独立性政党成立。在1959年大选中，人民行动党大胜，新加坡一党独大的政党体制初步形成。1961年，人民行动党内部发生分裂，以林清祥为代表的党内激进派同以李光耀为代表的党内温和派分道扬镳。到1968年大选，人民行动党囊括了58个议席，得票率高达84.4%，牢固地确立了人民行动党的霸主地位，一党独大的政党体制最终形成[5]。1981年以来，人民行动党继续确保执政地位，但是不断下降的得票率表明其执政地位开始受到越来越大的挑战。尤其是在 2011 年大选中，人民行动党虽然继续保持了国会多数席位，但是得票率却创下了历史新低。不过迄今为止，人民行动党一党独大的地位依旧稳固。

在新加坡人民行动党强势存在的情况下，其他小党仍得以生存。截至2015年7月，新加坡已经注册的政党有24个，但除了人民行动党，其他全都是小党。新加坡工人党是目前势力最强的反对党，但自新加坡独立至1980年间的四届大选中，都与国会议席失之交臂。直到1981年安顺区补选，工人党才成功地实现了“逆袭”，一举打破国会15年无反对党议员的记录。1984年大选后，包括工人党、民主党在内的反对党在国会中有了更多话语权，不过其后反对党势力有所受挫 [6]。在此背景下以刘程强为代表的工人党调整竞选方略，采取理性的温和路线，在1991年至2006年连续四次选举中均保留住了一个席位[7]。2011年，工人党实现历史性突破，在87个席位中获得6个席位，突围李光耀设置集选区的制度壁垒，赢得了阿裕尼集选区5个席位，还保住了后港区1个席位。2013年榜鹅东区补选时又增加一名议员[8]。2015年大选工人党保住了所有议席。除了工人党，由詹时中创立的民主党则是众多小党中后发先至的政党，自1984年大选起接连三次获得议席。1991年取得国会3个议席，一度升至新加坡最大反对党位置[7]。此后民主党内部产生了矛盾，现今实力已大不如前。

二、新加坡小党得以生存的原因分析

在新加坡，与人民行动党比较起来，其它小党实力较为悬殊，难以与之匹敌，但仍得以生存。究其原因，根本在于新加坡人民行动党高瞻远瞩，有意构建和维持人民行动党一党独大但又不代替或取缔其它小党的政党体制，由此发挥小党对于国家治理的必要而有益的作用。也就是说，在这种政党体制下，正是因为小党在新加坡国家治理中发挥了不可替代的有益作用，使得小党获得了生存空间。

（一）小党代表了社会的多元利益诉求

新加坡在发展过程中涌现出很多小党，它们有着自身所代表的群体，也会督促人民行动党照顾他们所代表的那部分群体的利益。因此，有些政党是少数民族公民的代表，如印度人大会党;有些政党代表着特定信仰公民的利益，而一些政党则以反对党的身份存在并且也代表了一部分群体的利益，在一些反对党的政纲里，明确包含为民众服务的内容，例如工人党和民主党，小党们也会在自己所在的选区内积极服务群众，树立良好的形象。

小党经常反映自身所代表群体的利益诉求，督促政府照顾他们的正当利益。这也使得小党在每次大选时争取了更多的支持。在2001年大选中，民主党抨击政府没有为下层平民办事，认为“新加坡执政者的薪金是全世界最高的，而老百姓工资是全世界最低的，这样的贫富不均，全世界只有新加坡才有。执政党口口声声说新加坡是一个大家庭，世界上哪有这样贫富不均的大家庭”[9]。工人党在群众大会上公开质疑“为何新加坡的工人工资赶不上经济增长的步伐，新加坡是第一世界的经济，而工人的工资不是第一世界工人的工资”[10]，针对人民行动党说新加坡工人挑剔、吃不起苦的言论，工人党也是予以回击，积极反映工人的诉求。

小党每周都会在自己的选区内接见选民，对选民们提供一些力所能及的帮助。小党还经常挨家挨户敲门访问区内选民，有问题有建议就记录下来，通过访问，小党有效了解了居民的需求，这促进了他们更好地为居民服务，也增加了居民对他们熟识度，为密切联系民众打下很好的基础。工人党在后港区设立了教育信托基金，以帮助后港区贫困的学生。在赢得阿裕尼集选区后，工人党表示将会在阿裕尼区设立类似基金，并提出了一系列社区计划，如建设社区连道和社区公园、使用可再生能源、加强社区建设、设立托儿所、乐龄设施等[11]。

新加坡人民行动党之所以能够长期执政，最主要还是靠显著的政绩，提高了人民的生活水平。因此各小党意识到想要获得人民的支持不能光靠高喊口号，还是得做出实际行动，积极为人民服务，维护人民的利益，才能争取民众的支持。正因为小党们积极为人民谋福利，真正切实地解决民众的需要，才赢得了人民的信任。小党的存在一定程度上缓解了新加坡种族和宗教以及社会公正等矛盾，因此，新加坡小党的存在不仅是一种多元利益诉求的表现形式，还承担了人民行动党与各类人民群体之间矛盾的调和剂。

（二）小党的存在彰显了人民行动党执政的合法性

人民行动党在20世纪70年代到达鼎盛时期，但并没有效仿东南亚其他国家取缔小党，实行一党政治，而是保留政党竞争制度，充分发挥小党的积极作用，彰显了自身执政的合法性。

在李光耀的领导下，1984年国会设置了非选区议员制度，这意味着在选举中获得最多选票但未当选的反对党议员，可以作为非选区议员。2010年，国会选举法对非选区议员制度稍作调整，由原来的6人上限增至9人。过去由于非选区议员权力有限，对于国家的财政预算和政府不信任案没有投票权，结果工人党和新加坡统一战线合格候选人都相继拒绝了这一职位，使得那个议席在1984年那一届一直空缺。不过由于新加坡实行高薪养廉的政策，当选非选区议员能获得一笔“非选区议员津贴”，各个政党为了壮大组织所需经费，积累反对党国会辩论经验，以及为联系和服务民众提供资金来源，近年来慢慢接受了这种政治安排。

在实行政党竞争制度的情况下，小党采取积极应对的方式，把每一次大选作为自己展示的机会，在宣扬自身的政治主张的同时，争取获得民众的支持。小党参与大选的这一举动，可以被看作是对新加坡政党体制的一种默认，也是对人民行动党执政合法性的认同。

虽然新加坡一直是人民行动党在执政，并且呈现出一党独大的局面，国际上对新加坡的这种状况是持批评态度的，认为其违反了所谓民主标准，但实际上新加坡人民行动党一直是通过与其他各党竞争，赢得历届大选才得以维持执政地位的。

（三）小黨发挥了监督人民行动党政府的作用

由于新加坡人民行动党长期执政，所以人民把监督制约政府的希望主要寄托在小党身上。小党正是利用这一点赢得民众的支持，并发挥了一定的监督作用。小党始终对人民行动党及其政府警钟长鸣，促使其努力完善自身，保障了政府的廉洁高效。

虽然在国会中人民行动党占据主导地位，政策的制定和通过也由人民行动党说了算，但是小党可以对一些政策提出疑问，并且要求政府对这些政策的合理性进行解释，有时还会针对一些政策与人民行动党进行辩论，这使得政府在制定政策时不能随心所欲，对政府形成了一定的制衡作用。新加坡反对党老将詹时中曾强烈表示，国会不能让人民行动党垄断，一党统治容易造成权力的滥用。1976年，一位反对党议员指控李光耀为其弟担任董事的一家银行签发营业执照，违反了有关法律条规和国家公务员准则[12]。反对党议员还在国会讨论《防止贪污法案》时指控李光耀在1980年国会大选中滥用总理职权，必须加以禁止和惩罚。国会为此成立了一个调查组专门调查此事。虽然调查结果证实此事纯属子虚乌有，但可以说明反对党通过议会对政府发挥了一定的监督作用 [12]。

（四）小党的存在回应了新一代新加坡人的呼声

20世纪80年代，随着工业化的全面展开，新加坡的经济发展获得了显著增长，人民生活水平稳步提高，西方文化对人们的生活和行为方式产生了巨大的冲击，民众的政治参与意识增强，对政治多元民主化也有了更高的要求。因此，现行的政治体制日益受到人们的质疑，新加坡人民更加希望小党存在甚至有所壮大。也正是在此背景下，小党突破了人民行动党对国会的垄断局面，开始通过竞选进入国会，力量不断增强。

三、新加坡小党生存对后发国家的国家治理的启示

新加坡的小党得以生存下来，这既是新加坡的社会环境条件使然，也是新加坡人民行动党有意为之的结果。总之，这就导致新加坡形成了一种独特的政党体制，即人民行动党一党独大、长期执政但同时又允许小党生存和竞争的政党体制。这样一种政党体制，既保证了政府的稳定性、政策的长远性和连续性以及政策实施的坚决有力，又保证政府能够受到比较有效的监督约束，保证政策的正确性，防止政府犯错和腐化。可以说，新加坡独特的政党体制是其国家治理之所以能够取得成功的一个非常重要的原因。这为后发国家的国家治理提供了丰富且有益的启示。

（一）构建合乎自身实际的政党体制是取得国家治理成功的重要因素

二战后兴起的很多后发国家，都采取西方政治模式，希望以此来实现自身的快速发展。但实践证明，只有建立符合本国条件的政治模式才能取得成功，盲目照搬照抄西方政治模式，不仅无法达到初衷，反而会阻碍本国发展，甚至给本土极端势力和外部干涉势力提供机会，最后导致国家政治衰败。这方面的例子举不胜举。新加坡作为一个各方面先天条件极差的后发国家，不但没有陷入泥潭，反而取得巨大成功，在很大程度上就是因为根据自身实际情况，构建了适合自己国情的政党体制。

（二）善于利用小党存在的压力是激励执政党自身发展的有效途径

新加坡人民行动党一直采用“合法”的方式限制小党参与国家政权，但保留了小党的发言权，能够反映不同的政治意见，这就使得小党对政府的政策能够产生一定影响作用。在出现人民不满意的政策时，小党经常以民众代言人的身份向政府提出批评，迫使政府作出调整。小党的实力虽然很弱，但是却使得政府在制定政策时不能忽略他们。虽然小党从未在新加坡执政，但在国会中提出了很多意见和建议。例如在教育制度方面，工人党批评政府在教育哲学上灌输服从至上的价值观，建议教育制度有更大自主权，大学教育应教导学生独立思考，政府在修改大学选课指导原则时充分考虑了工人党的这些建议[11]。对于一些具有可行性的建议，人民行动党总会在稍后的一段时间内对其进行修改，变为自己的政策提出并通过。例如工人党建议扩大经济发展局角色，使之在提供贷款资助本地商人方面扮演积极角色，几年之后人民行动党政府就吸收和实施了此项建议。

在近几年的大选中，人民行动党更是深化了对小党的认识。小党的实力已经逐渐增强，在国会中的议席也在增加，这说明人民对小党的支持率不断提高。新加坡的选民对于政党来说意义重大，获得选民的支持是他们在大选中取胜的至关重要的因素，这就给人民行动党造成了很大的压力。人民行动党也认识到只有不断地完善自我，为人民提供更加优质服务，才能获得更多的选民支持，人民行动党的执政地位才能处于稳固的状态。

在新加坡，政党要获取执政地位必须经过大选，获得国会最多席位才能组阁执政。因此，如何争取选民支持就成了赢得大选的决定性因素。要争取到选民支持，只有依靠脚踏实地地为人民服务，为人民谋福利，取得人民的信任和使人民满意。人民行动党用实际行动赢得了民众的支持，获得雄厚的民众基础，这不是弄虚作假就能换来的结果，是真心实意为民众办事，让民众感知到政府为人民服务的决心，这也是新加坡人民行动党长期执政并被新加坡人民和国际社会承认其合法性的基础。人民行动党深谙“水能载舟，亦能覆舟”的道理，深知群众基础的重要性，小党也深知这个道理。新加坡存在许多基层组织，如人民协会、公民咨询委员会、居民委员会等，这些基层协会从上至下将政府的资源分配到各个社区的公共设施和民众手中，给公众提供方便、低廉的各种公众服务或社会福利，其所提供的服务大到孩子的教育、老年服务，小到娱乐健身、各种才艺辅导班，事无巨细，应有尽有。另外，国会议员和内阁成员，每周有一个晚上接待选民，就连总理李显龙有时也会接待选民，为选民处理各类难题，有些甚至是生活中鸡毛蒜皮的事。国会议员要确保大选前访问每一座组屋的每个家庭至少两次。小党也会在自己的选区接待选民，甚至是挨家挨户做访问，为他们提供一些力所能及的帮助。

（三）允许小党存在有利于防止政府犯错和腐化

人民行动党在新加坡权力比较集中，如果缺乏有效的监督，犯错和腐化很难避免。但是近年来小党的支持率不断提高，实力不断攀升，加之近年来多元化政治诉求的呼声不断，导致人民行动党不得不更加重视小党，也更加重视自己的行事作风。小党的存在使得人民行动党在制定政策的时候不能一意孤行，这样使得政策更加合理。虽然在担任监督角色方面小黨不常有表现机会，但是对于新加坡政府的廉洁，反对党也发挥了很大的作用。例如1996年4月，国会中4名反对党议员指责李光耀和李显龙父子在预购住宅时接受了房地产发展商的特殊优惠。为此总理吴作栋下令调查，国会进行了3天的辩论。李光耀和李显龙则发表长篇演讲，介绍购买住宅的详细经过，并就反对党议员的提问进行答辩。这件事之后，吴作栋政府制定了政府部长、国会议员和国家公务员购置房产的新条规：政府部长在购买房产时必须提前得到总理的批准，国会议员必须向总理呈报，国家公务员则必须向本部门常任秘书报告[13]。这就说明，小党从旁监督有利于防止政府犯错和腐化。

总之，无论是刚刚建构的后发国家，还是处于转型中的后发国家，在一个政党政治已成为常态的时代，国家治理要走上良性发展的轨道，根据新加坡的经验来看，构建符合自身实际的政党体制至为关键。但是无论如何构建政党体制，企图采取一个党包打天下的国家治理模式，历史上没有成功的案例，以后也不会有。明智的选择可借鉴新加坡，根据自身实际，构建和维护一种适度的多党并存和政党压力机制，否则执政的政党及其政府就容易脱离群众，就容易犯错和腐化，最终丧失执政地位，并且将国家治理带上失败的末路。

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