梅阳，纪建强

（国防科技大学 文理学院，湖南 长沙 410073）

随着现代战争形式日益以基于信息系统的体系化对抗为蓝本，所涉及的资源几乎覆盖了整个国家的战略资源。安全与发展、经济建设与国防建设、军与民之间的界限日益模糊，呈现出不断融合的趋势[1]。为应对这一新形势，世界各国均谋求以军民融合促进经济社会与国防建设协调发展[2-4]。习近平总书记指出，把军民融合发展上升为国家战略，是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家发展和安全全局出发作出的重大决策，是应对复杂安全威胁、赢得国家战略优势的重大举措。但是，作为国家战略，军民融合基础理论的研究还相对缺乏，分工经济、范围经济、规模经济[5-7]等概念初步解释了军民融合的经济动因，但共同存在着政治与经济脱节、政府角色缺位的问题。

军民融合战略，是统筹国家安全与经济建设的重大举措，由于国防建设的公共产品属性，其推动和实施均离不开政府的强力作用[8]。区域军民融合发展是军民融合国家战略的依托载体，地方政府更是区域军民融合发展的领导者、实施者和监督者。地方政府如何在军民融合发展中遵循中央领导指示、理顺军政协商关系、加强政企合作，实现有效治理，直接关乎军民融合发展的成败。但是，现有研究对地方政府的关注还不够，其扮演何种角色，面对哪些利益关系，又有何种利益目标？现有文献并未展开充分讨论。

本文聚焦军民融合发展中的地方政府，借助尼斯凯南官僚制供给理论的分析思路，从组织特征、组织环境以及利益目标3个方面建立一个分析框架，探究地方政府如何影响区域军民融合发展，分析军民融合发展的治理体系及其内在矛盾。

一、地方政府：一个文献回顾

地方政府在经济发展中的作用一直是学术界关注的热点，具有经济学、政治学、管理学以及社会学等多学科交叉的研究视角，从治理层级的划分看，对地方政府的研究存在3个层次。

（一）中央—地方关系中的地方政府

向上看，地方政府作为区域行政实体需要应对与中央政府的关系。Montinola等[9]针对转轨时期的中央与—地方关系提出了“中国特色联邦主义”（Federalism，Chinese Style），行政权下放和财政包干制度，使得地方政府有财力主导区域治理，与中央讨价还价，类似于联邦制下的中央与地方关系，构成了一种典型的“M形”经济结构，在生产效率上优于苏联的“U形”经济结构[10]，这是中国经济崛起的制度因素。有学者也提出中央政权的去中心化（Decentralization）[11]造就了中国的“行为联邦制”[12]。但这一理论遭到质疑[13]，认为还有更为基本的激励机制在引导地方政府——官员晋升的锦标赛机制[14-15]，锦标赛机制将官员晋升与区域经济挂钩，激励官员将发展辖区经济作为优先目标，但也造成了“诸侯经济”“区域市场保护”等问题[16-17]。在集权与分权的动态博弈中，中央与地方彼此寻求平衡，中央希望维护权威一统，可是各地情况迥异，一统治理难以实现，必须赋予地方自主权，使之因地制宜、有效治理，但地方分权又会威胁一统体制，中央权威与有效治理存在深刻矛盾[18]。为缓解这一矛盾，中央以“压力型体制”[19-20]自上而下、层层下达治理任务，表现为“行政发包”的形式[21]，而地方政府也通过串谋[22]以及变通[23]等方式应对。

（二）政策过程中的地方政府

平行看，地方政府也是各项政策的区域执行主体。政策理论中的政府研究，海外学者积累较多，中国改革开放前，比较有代表性的学说有精英政治[24]以及派系政治[25-27]，从政治领导的动机和行为的视角研究政府如何实施政策。而改革开放以后，最具代表性的学说是“分散性威权”（Fragmented Authoritarianism）的分析框架[28-29]，这一框架以三峡工程为例，表明中国政府内的不同职能部门以及中央与地方由于利益目标差异而各自为政，需要寻求共识来推进政策实施，这也是中国经济改革的政治逻辑[30]。但由于研究者难以深入考察政府内部运作过程，这一框架没有得到长足发展[31]。中国学者立足中国实践，从政府治理的中层理论建构[32]，发展出了共识决策[33]、协商治理[34]、纵向嵌入治理[35]等一系列政府行为框架。地方政府具有双重角色，对能提升自身利益的事务会表现积极，否则会消极应对[36]。

（三）主导区域经济发展的地方政府

向下看，地方政府又是区域经济发展的主导实体。社会主义国家政府的“父爱主义”[37]使得政府倾向保护国有企业。此外，20世纪90年代有学者提出“地方政府法团主义”（Local State Corporatism），在财政包干体制下，地方政府更像“政治企业家”，财政留成的激励也促使其支持和保护乡镇企业发展[38-39]。私营企业的发展以及政府的特殊作用引起对国家资本主义（State Capitalism）与中国模式的讨论[40-41]，并引发学界对“政商关联”的关注，政商合谋可能会造成地区腐败和安全事故的增多[42]，政府自身的权力结构也会对地方经济发展产生多样影响[43-44]。

但现有文献对如何认识军民融合发展中的地方政府则相对欠缺。地方政府为了建设军民融合产业园区，存在从中央政府争取资金的博弈行为[45]。曾立等[46]和胡宇萱等[47]分析军民融合治理体系，指出委托代理链条过长、协调难度大的问题，提出应当遵循理顺中央与地方关系的思路建立省级军民融合领导机构。对军民融合中地方政府的系统研究，仍然需要进一步讨论。

二、理解地方政府：一个分析框架

尼斯凯南[48]对官僚机构追求预算最大化的行为研究，是经济学家分析官僚制度的代表性成果，其提出官僚制供给理论的框架，包括3个要素：

1.组织特征。延续韦伯官僚制理论的经典设定，尼斯凯南设定，官僚机构与其资助者是“双边垄断”关系，这一关系包含威胁和尊重，追求共同目标和博弈的双重性，由于官僚机构具有垄断权力，因此能够讨价还价。

2.组织关系。由官僚机构与周围利益主体的关系来定义。

3.利益目标。争取组织预算最大化。

论文借用这一思路，从组织特征、组织环境以及利益目标3个方面，建立对地方政府的分析框架。军民融合发展作为一项国家战略，政策落地实施集中在省级层面，论文中地方政府主要指的是省级层面的政权实体，包括省委与省政府。

（一）组织特征：军政协商下的地方政府

军民融合发展中的地方政府，作为中央的下级行政主体、政策协调执行者和区域经济发展的主导者，与一般经济社会治理场域中的地方政府并无区别。但军民融合不同于一般的经济社会发展战略，与国家安全和军队建设息息相关，军队有利益诉求，但具体政策实施又要依靠政府，涉及政府与军队两条平行主线之间的协商治理关系。地方政府作为中央政府的区域治理主体，如何与军队协商并达成政策共识成为区域军民融合治理的难点，这就需要引入一对新的关系变量——军政关系。如果没有军政协商这一关系变量，军民融合中的地方政府就不具其特殊性，与一般性的经济社会发展战略中的地方政府并无区别。涉及军政协商的治理架构，是军民融合中地方政府的组织特征。

1.作为新变量的军政关系

由于观察距离的限制，政府行为的研究对军政关系涉及不多。无论是央地关系还是政府内部关系，本质是政府内部不同层级、部门之间的关系[49]，对中央的概念也采取了一统定义：国家权力的最高权威[50]。这种近似处理虽方便了分析，但也使军政关系在中央层面就被忽略了，无法体现军民融合发展中的利益矛盾和主体互动，用于分析军民融合发展显然已不再适用。

军政关系（Civil-Military Relations）也称为文武关系，与西方学术界较为丰富的研究相比，中国对军政关系的研究还处于起步阶段[51]。西方对军政关系的经典论述最初来自于亨廷顿的《军人与国家》，西方学界将军队视为一种需要加以控制的武装暴力，关注文官体系如何实施有效控制。但社会主义国家（如中国）的军政关系，则更多地表现为党与军的关系（Party-Military Relations）[52-53]。

本文根据军民融合发展的组织特点，对“中央”的概念做结构分解。Liberthal和Lampton[54]认为，中国的官僚体系存在6个权力群（Power Cluster），如经济系统、组织人事系统、宣传与教育系统、军队系统等。为了分析方便，本文提取出政府和军队两个权力变量。不同于西方理论将中国的军政关系视为党军关系，也不同于郝诗楠[55]将党与军队、军队和政府关系并列的做法，论文将军政关系分解为军队与政府的平行关系，两者共同接受党的领导。军队与政府的利益诉求都要在党的中央决策层获得支持才能实现，军队与政府之间存在协商合作关系，但任何一方无法依靠行政指令控制对方。军政关系在中央层面的模式如图1所示。

图1 政府与军队在中央层面的协商治理架构

2.地方政府的军政协商治理架构

西方学界对中国军政关系的考察，集中在国家建构的整体层面，关注军队在中国国家安全战略建构和政治体系中的总体作用，但对军政关系在国内经济事务中的互动关系关注不够[56]。地方政府推动军民融合发展的突出特点，就是要处理与军队的协商治理关系。论文有必要对区域军民融合发展中的军政协商治理架构进行讨论。

目前地方政府在区域军民融合治理中已建立了初步的军政协商的治理架构。这一架构的基础是原有“戎装常委”的制度设计，即省军区（或直辖市的警备区）的司令员或政委，作为省委常委会成员，参与地方的军政协调问题。延续这一架构，现有区域军民融合的治理结构中，省军区作为军队在区域的代表，与地方政府展开协商治理，但决策主导权仍然由地方政府掌握。从已成立的省级军民融合领导机构的人员构成看，也是地方政府官员与省军区现役军官按一定比例配备，且以地方政府官员为主要领导。以四川省为例，2017年12月率先在全国成立省委军民融合发展委员会，从领导成员的构成看：省委书记任主任，其他省委常委分别担任副主任，参会成员由政府和军队人员构成[57]。在省级军民融合领导机构的治理架构下，地方政府与省军区就军民融合发展的相关事宜展开协商治理，促进了地方政府与军队的沟通。

（二）组织环境：军民融合治理体系下地方政府的关系网络

官僚制供给理论中，组织环境是由一个组织与其他利益主体的关系来定义的。地方政府作为军民融合战略的区域治理主体，在中央与地方关系方面，要贯彻国家的方针政策；在政策实施过程方面，要与国务院部委有效对接，领导协调部委在省级层面的职能厅、局等二级机构；在军队与政府关系方面，要与军委机关以及战区、省军区开展军民融合协商合作；在政商关系方面，要处理与军工央企驻省企业、省属国有企业以及民营企业的关系。可以说，地方政府是军民融合利益矛盾的集中载体。

1.“多头+层级”的军民融合治理体系

理解地方政府在军民融合发展中的地位，需要理清当前军民融合治理体系的整体架构，中国的国防科技工业管理体制呈现“多头+层级”的模式。

从“多头治理”方面看，政府与军队共同实施对国防科技工业的治理。从1984年开始，国防科技工业陆续脱离军队直接领导，并由国务院下属的部委转变为总公司，国防科技工业委员会（国防科工委）隶属中央军委和国务院双重领导，管理国防科技工业的科研、生产和外贸。1998年，国务院机构改革再次对国防科技工业管理体制进行了变革：一是国防科工委完全退出军队序列，成立国防科技工业局，归属国务院工业与信息化部领导；二是军队成立总装备部，负责国防R&D、装备采办和保障管理[58]。

这一改革奠定了军队与政府对国防科技工业的共同治理格局，政府在供给侧，军队在需求测，各自发展出一套独立的治理体系，合作与矛盾并存。直至军民融合上升为国家战略，这一“多头治理”格局反而得到强化，即使在军队与政府内部，也存在同一系统、不同部门之间的协调问题，造成国务院和中央军委内部都需成立单独的协调机构，收拢内部协商并与外界对接。同样，国务院和中央军委在省级层面均设有下属机构，执行军民融合的相关政策，军民融合发展呈现中央与地方的“层级治理”。

为了在顶层克服“多头管理、各自为政”的弊端，深化军政协商，中央在2017年成立了中央军民融合发展委员会，由习近平担任主任统筹领导军民融合发展，形成了现有的军民融合治理体系，如图2所示。

图2 中国军民融合发展的治理体系

“多头+层级”的治理体系下，地方政府一方面要应对“条条”上的职能关系，一方面要处理“块块”上的利益协调，身处纵向治理的“条条”与水平治理的“块块”交错的治理格局。职能分散，权力交错，衍生出军民融合治理的“九龙治水”困境[59]。

2.中央到地方治理的“条条”

从“条条”看，有3条纵向治理主线贯穿到地方政府：一是中央直属的大型国有军工集团（军工央企）及其驻省企业；二是国务院部委及省级机构；三是中央军委下属部门以及战区和省军区。3条治理主线，隶属于相对独立的权力体系，在各自系统内实施纵向治理。

军工央企及其驻省企业是军民融合中的生产主体。中国目前有12家大型军工央企，在2018年3月的国务院机构改革前，受国务院国有资产监督管理委员会（国资委）的领导。根据国务院办公厅2017年4月27日转发的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，国资委对央企主要实施资本监管，并不直接干预央企运营。军工央企在行政关系上，也不受国务院其他职能部委的行政领导。军工央企按照现代公司管理运营，拥有经营自主性。军工央企拥有众多下属企业分布在各省份，央企驻省企业受央企总部的垂直管理。

国务院及下属部委是军民融合治理的政府主体。国务院是国家最高行政机关，全面领导经济社会发展，是军民融合治理的行政主体。国务院中涉及军民融合的部委包括国家发展改革委员会、工业与信息化部、财政部、科技部、交通部运输部等，牵涉职能部委众多，权力分散，2012年工业与信息化部牵头成立了“军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系建设部际协调小组”，负责联系协调国务院各职能部委。但是这一小组，是国务院层面的内部协调机制，并非常设职能机构，各部委之间只是协调关系，并无行政指令加以规范。随着军民融合工作的开展，在一些部委内部，如财政部、交通运输部等，又相继成立了军民融合领导小组，国务院部委之间以及部委内部，协调小组众多。国务院各部委延伸到省一级的厅、局等二级机构，接受地方政府和国务院部委的双重领导，协调问题愈加复杂。

中央军委及下属部门是军民融合的产品需求主体。中央军委是中国武装力量的最高领导机关，军民融合发展聚焦服务国防和军队建设，中央军委内各个职能部门均将军民融合发展作为提升战斗力的重要途径，涉及部门包括联合参谋部、后勤保障部、装备发展部、国防动员部、军委科技委、战略规划办公室等，其中战略规划办公室成立军民融合局，发挥军队军民融合工作的综合协调功能，在省级层面，主要是省军区与地方政府进行协调。

3.“条、块”交互下的地方政府

3条纵向治理的“条条”，纵向上垂直管理，横向上又各自保持一定的独立性，特别是军队与政府的权力互不统属，两者的协调是区域军民融合发展的难点。同时，在现行国家治理体系下，军队与军工央企的决策权力集中在中央，省军区和央企驻省企业独立决策权受限，地方政府作为区域经济社会发展的领导者必然要主导区域军民融合发展。

在省级层面，军民融合治理的“条条”与“块块”交织，地方政府要承担纵向与横向上的双重治理任务。纵向“条条”上，地方政府要处理与军工央企、国务院下属部委以及中央军委部门的关系；横向“块块”上，要处理与国务院部委的省级机构、省军区、军工央企驻省企业、省属国有企业以及民营企业的关系，地方政府身处错综复杂的矛盾关系中，其自身又具有何种利益目标？

（三）利益目标：“模糊共识”下的地方政府利益

理解地方政府的利益目标，需要对其行为角色有一个定义。尼斯凯南将官僚机构视为概念清楚且功能特定的经济活动组织，给政府一个新政治经济学的定义。本文认为，军民融合发展中的各个参与主体——政府、军队和企业也呈现经济组织的特点，并且存在利益异质性，利益目标的多元是制约军民融合发展走向深入的矛盾根源。

1.政策理论中的“模糊共识”共识的构建是中国政策过程的关键。存在一种“模糊共识”，即政策目标不够明确，可以丰富解读的政策共识[60]。当参与决策的同级行政部门越多、利益相关者越广泛，妥协、笼统的“模糊共识”更是常态[61]。“模糊共识”降低了决策成本，只有模糊，才能最大限度地保证兼顾各方利益，快速形成共识和政策[62]。模糊空间的存在，也使得政策实施过程中，各方能够根据情况变化适当调整，保证了政策的灵活性。如果政策目标过于明确，则难以协调多元利益矛盾造成政策“破产”，甚至可能造成政策执行刚性大，难以调整变通，遭遇执行阻力。

2.军民融合是一种“模糊共识”

在“分散性威权”的政府行为框架下，中国的政策过程就是各个利益主体通过多轮协商达成共识的过程。共识是政策实施的保障。军民融合被提升为国家战略，由国家最高领导人推动，“领袖工程”的特殊地位和国家战略的高端定位，使军民融合发展享有政策优先权。军民融合也成为各利益主体的共识，无论是政治表态还是政策扶持，均将军民融合发展视为一项重要任务。

军民融合的共识与参与主体利益异质性的假定，似乎存在矛盾之处，既然军民融合是共识，利益异质性如何能够造成利益矛盾？如果各方只是为了响应国家战略而做政治表态，为什么政府、军队和企业又相继推出各类军民融合政策？一种可能的解释就是：军民融合的共识是一种“模糊共识”，其内涵并不明确，各主体分别从自身利益目标出发解读军民融合的政策含义。结果就是，虽然各主体均以军民融合的名义集体行动，但由于各方利益差异造成实际政策效果互相牵制抵消。这就解释了参与主体利益异质性与军民融合的政策共识并存的悖论。

军民融合中各个参与主体的利益目标多元：中央政府旨在实现经济社会与国防建设协调发展，建设一体化的国家战略体系和能力；军队则希望通过军民融合，吸引优势民营企业参与武器装备生产，提高装备质量，与军工国企形成竞争态势，降低采办成本，达到提升军队战斗力的目标；军工央企的目标是通过军民融合的政策利好，扩大企业规模和市场分额，加速向资本市场融资，提升企业竞争力；而民营企业则希望降低国防市场准入门槛，以平等条件参与军品生产。可见，虽然各方利益并不一致，但都能在军民融合的“模糊共识”下，按照自身利益目标来推动军民融合的政策实施。

3.地方政府的利益目标

相较于“中性”的、无利益偏向、关注全局均衡的中央政府[63]，军民融合中的地方政府，有着明确的利益目标，包括3方面：

一是区域经济的发展。地方政府借助军民融合战略的政策利好，带动区域内的产业发展和结构转型，提升地区经济发展和就业水平。以四川省为例，省委军民融合发展委员会第一次会议提出要做大做强军民融合产业，加快军民融合高新技术产业基地发展，积极打造一批军民融合特色园区，规划建设一批军民融合创新示范基地。大力发展军民融合产业集群，做大做强军民融合企业，推动本土军民融合企业加快发展。从这一系列措施来看，地方政府以军民融合服务地方经济增长和产业发展的目标十分明确。

二是争取中央转移支付。为了推动军民融合发展，国务院各部委和军队都推出了军民融合发展项目，并给与配套资金支持，借助中央转移支付，扩大区域性投资成为地方政府的目标。四川省提出，要继续争取国家重大专项布局，推进军民融合重大科技项目攻关。这也就意味着，地方政府希望能够参与国家军民融合发展的总体布局，争取中央政府的政策和资金支持。

三是承接军事建设需求在区域层面的落地实施。军民融合发展突出指向是要实现国防建设与经济建设的协调发展，既是兴国之举，也是强军之策，服务军事是其应有之义。地方政府在推动区域军民融合发展的同时，需要贯彻实施国家总体军事部署，在区域层面服务军事建设需求。例如，重要战略方向的战争动员准备或是重大的国防基础设施建设，均需要地方政府的紧密配合和有力支持。

上述3个目标，第一项与第二项是地方政府的经济利益，而第三项是地方政府履行国防建设的政治责任，彼此交织，共同构成地方政府的利益目标。

三、“条块”下的区域治理困局

地方政府处于利益矛盾中心，各参与主体的多元利益与地方政府的利益目标存在差异，现有治理体系难以有效协调利益矛盾，区域军民融合治理呈现一系列问题。

（一）区域军民融合治理负荷沉重

“模糊共识”下的利益矛盾与“多头+层级”的治理结构重叠，地方政府的治理负荷较重。分属不同行政系统的“条条”自成体系、互不统属、各自为政。“条条”分列，“块块”碰撞，“九龙治水”的体制性矛盾凸显，利益矛盾难以协调。中央军民融合发展委员会的成立虽在中央层面促进了军政协调，权力的集中统一也缓解了“九龙治水”的治理困境，但区域层面地方政府的治理负荷并未缓解，“条、块”碰撞的治理结构在区域层面汇聚成异常复杂的矛盾体系，地方政府身处利益矛盾中心，治理负荷沉重。

军民融合发展中的地方政府同时具有双重角色，既作为中央政府在地方的代言人，也是代表地方利益的区域治理主体。纵向与横向上的治理压力骤增：纵向上的“压力型体制”使得来自中央的任务“逐级分包，层层加码”，军民融合的治理压力在区域层面得以放大；横向上，无论是区域经济增长还是政治晋升激励，地方政府必须积极借助军民融合政策红利，将区域经济发展放在首要位置，为此必须在妥善处理与各方的关系时要积极维护地方政府利益。横纵双向的治理压力汇聚在地方政府，区域军民融合的治理矛盾重重。

（二）省级军民融合领导机构协调功能受限

为缓解区域军民融合的治理矛盾，各省相继成立了省级军民融合领导机构，由省委书记担任一把手，政府和军队成员配额构成，统筹推进区域内的军民融合发展。省级军民融合领导机构为区域层面的军政协商提供了平台，但仍然难以有效破解“九龙治水”治理格局下的利益矛盾。

一是省级军民融合领导机构对央企驻省企业以及省军区不具有行政约束权，军工央企与军队的决策权力在中央，央企驻省企业与省军区等区域单位独立决策权有限。省级军民融合领导机构与中央军委以及军工央企并未建立起工作对接机制，涉及地方需要与央企总部或是中央军委沟通协商的问题，省级军民融合领导机构难以协调。

以江苏省为例，位于省内南京市的某军事院校，归口中央军委训练管理部，在爆破作业上具有专业优势，长期承担和监理江苏省内的部分市政爆破工程，助力城市建设的同时也为学校筹措了资金。自从2018年1月，全军全面停止有偿服务活动，规定该学校不得参与有偿性民用爆破工程，结果造成一方面该单位人员和器材闲置，另一方面民用爆破供应缺口影响地方建设，供需失衡造成资源浪费。学校领导与地方政府相关领导表示，学校也希望发挥专业优势助力江苏建设，但不能违反政策规定，相关业务只能暂时搁置，希望省内领导帮忙协调。显然，省级军民融合领导机构无法协调此类涉及与中央协调的问题。

二是省级军民融合领导机构由省委书记领导，一方面需要维护中央利益，另一方面要对区域内的经济社会发展负责，必然要兼顾地方发展利益。当中央与地方存在利益差异时，地方政府必然要表达利益诉求。在维护地方利益的行为逻辑下，当军队与地方政府存在利益分歧时，也难以保证省级军民融合领导机构能够妥善兼顾各方利益。省级军民融合领导机构的性质更接近区域层面军政双方的利益表达和协商平台。省委书记以“一把手”的权威统筹协调区域军民融合发展，本质上还是地方政府内部的协调。而地方政府与省军区的协调，得益于“戎装常委”的制度设计也可以在省委层面得到解决，但制约区域军民融合深度发展的根本性矛盾关系，即中央与地方、军队与政府的利益关系，在现行区域治理框架内仍难以有效协调。

（三）“诸侯经济”下重复建设和“隐性”抵触并存

各地方政府因地制宜，依托本地发展军民融合，客观上造成了“诸侯经济”的市场分割现象。为促进军民融合带动区域经济发展，地方政府纷纷以军民融合的名义，大量建设各类军民融合产业园区，集中上马军民融合发展项目，争取中央政策和资金支持。即使在一些不具备资源禀赋和产业基础的地区，也大量集中审批省、市级军民融合产业园区建设项目。产业链发展不健全，配套跟不上，产业建设“同质化”“泡沫化”的重复建设问题值得关注。地方官员晋升锦标赛的激励机制下，“数据出政绩”，加剧了区域重复建设和无序竞争，比产值、比指标、“放卫星”现象再一次出现：不少地方政府按照自设标准，纷纷公布本省军民融合产值竞争排名，将其作为地方政府的重要政绩。

在“诸侯经济”的分割格局下，地方政府会积极维护本区域利益。涉及军民融合发展的利益分配和权责划分，地方政府一方面会积极争取地方利益，另一方面也会尽力规避负担。当某项军民融合政策不能促进地方利益，往往会遭遇地方政府的抵触，主要是“隐性抵触”，表现为政策执行中的“打折扣”“变通”和拖延。这一利益冲突，使得具体的政策过程中存在“两头热、中间冷”的问题，中央政府和参军的民营企业热情高，中间的地方政府和军工企业表现冷淡。上述矛盾现象背后的逻辑具有一致性：当军民融合政策能够提升地方利益，地方政府会大力推动，否则容易遭遇地方政府在政策执行上的“隐性”抵触。

（四）军事需求与区域军民融合发展对接不足

军民融合发展服务国家强军战略，“军事优先，军为首要”应是军民融合发展的根本指向，但当前军事需求与区域军民融合对接不足的问题仍然突出，一方面是由军事建设的公共物品属性所决定，另一方面也是军事建设的跨区域特点造成。

一国的军事建设是国家整体建设中的关键部分，属于全体国民共享的公共产品，一般由中央政府领导并实施，地方政府主要贯彻执行中央政策。军民融合发展作为国家战略要服务国防建设，地方政府就不可避免地要承接国家军事需求的责任，造成地方政府要在财政支持上有所负担。在配套补偿机制缺失的情况下，“谁建设谁吃亏”使得军民融合的区域发展出现了“公地悲剧”的困境，地方政府更倾向于发挥军民融合带动地方经济发展的优势，而对其服务强军的宗旨有所忽视，国家军事建设需求在区域层面的落地实施缺乏支撑。

军事需求的跨区域特点也使各区域之间的协同合作成为难点。国家战略级和战役级层面的军事建设，通常依据一国的重要战略方向而展开，并不局限于具体某省某区域。特别是国防基础设施建设、重大国防工程、战争动员体系建设等往往跨域几个省区，需要各省市政府之间的协调配合。但在“条块治理”的治理框架下，“诸侯经济”的市场分割在客观上也使各省区的协同合作十分困难，军事需求在区域层面的对接不足。

四、优化区域治理的建议

论文遵循重新理清军民融合发展中央与地方关系的思路，着眼于优化军民融合的区域治理，从机制层面提出4点建议。

一是建设省级军民融合领导机构与中央军委以及军工央企的工作协商对接机制。中央军民融合委员会作为全国军民融合发展的领导机关，是协调军政、沟通各方的权威平台，可考虑由其建立一个跨部门沟通的协调机制，可以吸纳地方政府的代表，参与到与中央军、政、企事业部门的协商沟通，建立省级军民融合领导机构与中央军委和军工央企的常态化工作对接机制。

二是建立决策权与事权相分离的政府内部政策过程机制。应尽力避免政府内部权力分散、权责不清的工作运行机制，推动决策权与事权相分离的政策过程机制，政策制定机构要超然于部门利益，在充分调研的基础上研究政策制定，但尽量回避具体的政策实施。应充分发挥省级军民融合领导机构的领导核心作用，研究制定区域军民融合发展的重大政策、领导和监督各职能部门的政策执行。

三是建立跨区域协调机制，在区域军民融合发展中有效嵌入军事需求。发挥中央军民融合发展委员会的统筹协调作用，会同中央军委相关部门和地方政府，及时进行军事需求对接。要及时制定军民融合发展的补偿机制，给与承担军事建设的地方政府相应的补偿激励，同时，建立军民融合发展的跨区域协调机制，由中央与地方联合组成跨区域领导小组进行统筹协调。

四是建立军民融合项目制和临时跨部门工作小组制度。为缓解地方政府的治理压力，突出军民融合各利益主体的积极性，省级军民融合发展委员会主要设立具有引领性和基础性的项目，其他项目应由利益相关方主动发起申请，实施自主管理为主，区域领导机构给予扶持和协调。为避免机构冗余、功能重叠，尊重相关利益方利益，可以由区域军民融合领导机构协调和召集人员，由项目利益相关方派出代表，组成临时工作小组，领导和监督具体的项目实施，项目完结后工作小组即时撤销。