李旻琪　毕可影

摘 要：文章以上海这一特大型城市为例，研究特大城市外来务工人员的社会救助机制问题。基于相关的分析研究，笔者提出了外来务工人员已经成为上海城市不可缺少的、日益庞大的人口群体。由于他们普遍文化程度偏低、就业流动性较大致使他们只能从事非技能的工作。目前，上海外来务工人员参与社会救助的程度非常低，且上海并没有为他们制定系统、独立的社会救助机制。除此之外，救助活动的不科学、低救助水平、难以持续的救助效果都导致了外来务工人员社会救助存在缺陷和死角。因此，文章分析了上海市现行社会救助机制下外来务工人员所面对的困境，针对这些困境给予了解决方案。

关键词：外来务工人员；城乡一体化；社会救助机制

一、上海外来务工人员社会救助的现状

（一）缺乏系统的、独立的外来务工人员社会救助机制

从社会救助项目来看，受城乡二元结构体制的影响，上海社会救助机制只对本地的职工采取强制性社会救助机制，本地市民普遍享有现金救助、实务救助、补贴、以工代赈和劳动技能培训等，然而对于城市外来务工人员社会救助机制并没有采取强制性的措施，并且目前上海并没有为他们制定相应的社会救助机制。

（二）外来务工人员社会救助参与程度低，公众社会救助意识薄弱

目前，现行的社会救助政策多是以户籍制度为基础而设计的，目的就是为了保障城市低收入群体的基本生活。然而，受城乡二元结构体制的影响，户籍制度的划分使得城市公众忽视了这些外来务工人员应得的社会救助权利，并且在一定程度上将外来务工人员排斥在了社会救助体系之外。同时，由于对外来务工人员社会救助宣传力度不够，公众对于他们对社会救助认识的了解程度存在偏差，导致他们对于社会救助并不了解，参与程度低，参与主动性不强。

（三）救助活动不够科学，救助水平低，救助效果难以持续

上海外来务工人员社会救助机制到目前为止还处于起步的状态，除了制度、机制不完善之外，在救助内容上也存在着需要改进的地方。就救助内容而言，上海外来务工人员的社会救助侧重于医疗、子女教育、家庭住房等方面进行金钱上和物质上的救助，而心理上和法律上的救助则较少涉及，导致救助内容存在缺陷和死角。除此之外，在对他们实施社会救助的时候，大部分都是进行短期救助而不是长期救助，使得救助效果难以持续，并且在实施过程中仅仅对他们的基本生活进行保障，对于他们各方面能力的提升如工作上的技能培训、就业辅导等却没有相关的机制进行实施，使得外来务工人员在劳动力市场的竞争力相对较弱，对他们的就业、创业等方面救助水平低。

二、上海外来务工人员社会救助存在问题的成因分析

（一）受城乡二元结构体制制约

城乡二元结构体制即我国将国民们人为地划分为“农业户口”与“非农业户口”，是目前我国经济和社会发展中存在的一个严重障碍，主要表现为城市与农村之间存在着户籍壁垒并且实施不同的资源配置制度。上海作为我国其中一个大城市也存在着城乡二元结构体制。例如，上海为本市市民们提供了各类社会救助机制，如现金救助、实务救助、补贴、以工代赈和劳动技能培训等，而在农村的农民们却不拥有任何社会救助。若他们前往市区生活，他们也因为不是本市的“非农业户口”而得不到政府提供的任何教育、住房、社保等方面的公共服务，这不仅会阻碍劳动力与生产资本的流动，也会造成外来务工人员无法得到政府提供的任何社会救助权益，即使在城市中工作和居住了很长时间。

（二）外来务工人员个人参保意识不强

据统计，上海外来务工人员对于社会救助的参与程度非常低，主要是因为他们目前对上海现行的社会救助制度并不了解。

除此之外，通过相关调查的数据发现，大部分外来务工人员对于参与社会保障的态度是：“只要能够拿到自己应得的工资，参不参与社会保障其实没有什么关系”，而只有很少一部分人会认为自己必须要参加社会保障。这样的态度准确地说明了外来务工人员得不到城市基本的身份认同，缺乏自我保护意识，对自己的相关权益保护意识不强，从而导致他们参保意识不强、参保率偏低，他们的基本生活不到保障。

（三）社会救助资金来源单一，救助主体单一

对城市市民的社会救助资金主要来源于国家财政拨款，个人无需缴费。如果将外来务工人员也纳入到其中，那么政府将会为这些外来劳动力承担更大的社会救助责任，对于政府是否能够承担起这么大的责任和义务，这依然是个需要探讨的问题，这就说明当前社会救助资金来源单一，救助主体单一。对于外来务工人员社会救助权的实现，不仅要靠政府主导，还要靠社会组织的参与。只有政府财政拨款支撑并不能解决现有的社会救助问题。

三、上海外来务工人员社会救助机制

政府是社会救助的实施主体，也是维护社会公平公正、让每个人享有同等权利和福利的公共组织。政府的首要职责就是促进社会公平公正，维护城市内每个人的权利、保障他们的基本生活。因此，要想解决上海外来务工人员社会救助机制的问题，政府应该作为主导建立相关社会救助机制，社区和企业作为第二方机构积极配合并监督政府的各项机制实施。

（一）建立社会救助资格审查机制

严格的社会救助资格审查机制是确定社会救助具体对象的必要手段，也是减少社会救助道德风险的重要途径。由于外来务工人员的流动性强，很多人都居无定所，其经济状况的核对及救助资格的确认，应该以便捷的操作为原则，加快建立上海外来务工人员社会救助对象信息库，以确保救助的针对性和准確性。

首先，可以通过与外来务工人员所在的社区、企业等单位对他们先进行简单的信息收集，掌握他们的基本信息；接着再通过他们日常的基本生活例如看病治疗、子女教育等方面对他们的信息进一步了解。通过层层递进，就可以大致对上海外来务工人员的个人信息进行了解。之后，通过建立社会救助资格审查机制，对这类人群的经济状况进行核对以及救助资格的确认，从中挑选出符合社会救助对象条件的人群，并为他们建立上海外来务工人员社会救助对象信息库，这样就能够针对这类人群进行及时准确的救助，保障他们的基本生活。

（二）建立社会救助动态管理和退出机制

由于社会救助资源的稀缺性，必然要求上海相关政府部门要对外来务工人员建立社会救助动态管理和退出机制，避免出现他们对社会救助的依赖性，实现社会救助政府责任、社会责任和个人责任的统一。

首先，上海政府要定期开展对外来务工人员社会救助的专项整治工作，对隐瞒自己的经济状况并以此骗取社会救助资金的受助对象，及时制定并实施相关惩治措施，把他们列入诚信救助对象的“黑名单”；接着，社区、企业等相关单位应该配合政府一起定期对旗下接受社会救助的对象的经济状况及时进行核实和审查，了解现下他们真实的工作收入和家庭财政状况；最后，社会和企业还应该定期对他们进行技能培训、就业创业指导等能力训练，使他们早日脱离贫困的困境。只有建立社会救助动态管理和退出机制，才能保证对这类人群进行社会救助的及时性以及高效率，并杜绝一切他们对社会救助的依赖性与欺骗性。

（三）建立社会救助资格监督和评估机制

建立社会救助资格监督和评估机制，对上海外来务工人员进行社会救助的具体方案、措施进行公平、公正地实施，并把相关信息向社会公众彻底地公开，保证他们对相关救助信息的知情权，这是保障上海外来务工人员社会救助事业可持续发展的根本保证。

首先，政府应该通过报纸、相关网站等网络平台对上海外来务工人员社会救助的开展情况、救助资金的使用情况、救助对象的资格审核等相关信息对社会公众进行全方位的公开，便于他们及时全面查阅相关救助信息，保障他们的知情权；接着，加强在社会救助实施相关岗位上的工作人员进行工作监督，杜绝他们私有权力的使用以及出现工作上不作为的现象；最后，政府还应该通过聘请有资质的第三方机构，对上海外来务工人员社会救助的开展情况、救助资金使用情况、救助效率等方面进行专业评估，及时查找出目前实施社会救助过程中所存在的问题并提出社会救助工作的整改建议，进一步完善社会救助工作，提高社会救助的整体效能，促进社会救助事业的可持续发展。

四、上海外来务工人员社会救助机制的实现路径

（一）改变城乡二元结构体制，持续推进城乡一体化制度

城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平或城市化水平发展到一定程度时，城市与农村相互融合形成一体的过程。将农村人口城市化是城市经济和社会发展的必然趋势，也是城乡一体化过程的必然结果。随着上海经济社会的不断发展，传统的城乡二元结构体制即户籍制度已经不适用于新的发展要求和趋势，而彻底消除城市与农村之间的户籍壁垒是大势所趋，民心所向。

对此，上海政府应该同等重视、同等对待城市市民与外来务工人员，为这些来自农村的外来务工人员在其基本生活以及工作提供稳定的住房场所以及工作来源，让他们能够得到稳定的收入，并且在他们拥有稳定的住房场所以及工作来源的基础上允许他们能够加入城镇户籍，成为城市市民的一份子，消除在他们身上“农民工”的尴尬称号，让他们能够得到基本的身份认同。除此之外，上海政府还应该提供他们与城市市民相同的社会待遇，给予他们同等的社会福利与社会救助，让他们能够享受与市民们同等的权利和福利。

（二）强化外来务工人员个人的维权意识

外来务工人员社会救助机制的建立与实施是一项非常大且复杂的工程。要想快速有效地完成它，前提就是外来务工人员自身就要有自我维权的意识，懂得如何在城市内维护自己的权益。对此，政府和社会各界应该通过各种传播途径来加强外来务工人员的法律普及程度，宣传法律知识，引导他们正确地、合法地、有效地维护自己的个人权益。

具体而言，政府可以通过网络和报刊，甚至是编制相应的社会救助机制相关资料手册，将这些手册发放给各个企业和社区，让他们将其下发给各个外来务工人员，让他们能够清楚地了解社会救助机制的相关内容、熟悉整个申请社会救助的条件与流程；企业和社区还可以定期举办社会救助机制的相关讲座，将有关宣传常规化、制度化，通过开讲座、咨询等方式，让外来务工人员能够了解、熟悉社会救助机制，提高他们的参保率并且强化他们个人维权的意识。

（三）强化政府的责任机制

要想解决上海外来务工人员社会救助机制的问题，除了以上几个实现路径之外，更加重要的就是从政府本身出发，强化他们的责任机制，这是外来务工人员社会救助机制能否建立和有效实施的关键。

政府主要承担的责任机制包括立法机制、监管机制等方面。以立法机制和监管机制为例：政府要通过立法建立相应的外来务工人员社会救助机制以及建立、健全外来务工人员社会救助基金安全运营管理的相关法律法规，以法律手段來维护外来务工人员的个人权益；社会救助基金的安全不仅涉及每个人的切身利益，还涉及到社会稳定，因此加强政府对社会救助基金的监管，并且将其公开化、透明化，能够从根源上解决各种违法乱纪行为，并且能够更有力的保障社会救助基金的安全，让它们能够得到有效运用，更好地保障外来务工人员的基本生活，并且还能够提高民众的知情权与监督权。

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基金项目：上海工程技术大学社会科学学部，市级课题（cs1815001），特大城市贫困人口的社会救助机制研究。