张科 费淼 余桂秀

摘 要 保密管理工作的实质是控制国家秘密的知悉范围，只有准确确定了国家秘密，才能使保密工作有的放矢，有效开展。经过长期探索，定密工作已形成一套完整的体系，对定密责任人、定密依据、定密流程提出了的较为细致的要求。实际定密工作中存在不少重点难点，要继续推进定密工作最小化、精准化、法制化，认真严谨对待定密流程各环节，加强监督管理，落实定密相关制度。

关键词 军工单位 定密 定密责任人 定密依据

作者简介：张科、费淼、余桂秀，中国核动力研究设计院。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.192

一、前言

我国发展处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战十分严峻，意识形态领域斗争依然复杂，国家安全面临新情况。要“强军兴军开创新局面”，全力推进国防和军队现代化，离不开保密工作的发展。保守国家秘密的有效性，直接关系国家总体安全。保密管理工作的实质是控制国家秘密的知悉范围，确定国家秘密是保密管理的源头和基础。定密是指国家和涉及国家秘密的单位（简称机关、单位）依法确定、变更和解除国家秘密的活动。只有准确确定了国家秘密，才能使保密工作有的放矢，有效开展。规范定密管理、推动定密精准化，对于提高保密工作科学化、规范化水平具有十分重要的意义。

二、定密法律法规的发展历史

《中华人民共和国保守国家秘密法》于1988年9月5日颁布，于2010年10月1日起修订施行。1951年6月8日由当时中央人民政府政务院发布的《中国人民政府政务院保守国家机密暂行条例》开启了我国保密行政管理法制化的先河，但内容较为粗犷。1988年第一部保密法正式将保密管理纳入国家现代法律管理范畴，其中最重要的是对密级的划分和制定提出了具体要求，这使保密管理初步具有可操作性。当时的保密法作为指导性法律，并未对定密授权、定密程序和解密程序作出详细规定，使得定密不准和只定不解的问题长期存在。2014年，国家保密局发布的《国家秘密定密管理暂行规定》中明确了定密的定义：定密是指国家机关和涉及国家秘密的单位依法确定、变更和解除国家秘密的活动。同时，该暂行规定，细化了定密授权、定密责任人确定、国家秘密变更和解除程序等相关规定，需要注、意的是，变更和解除国家秘密是定密工作的重要组成部分。2017年国家保密局发布《保密事项范围制定、修订和使用办法》从定密依据方面进一步规范准确定密。

从第一版保密法颁布至今，我国对定密工作的科学探索已经历了三十余年，定密工作在不断实践中逐步完善，形成了一套行之有效的流程。机关、单位的一般定密流程是当国家秘密产生的同时，由承办人依据有关保密事项范围拟定密级、保密期限和知悉范围，保定密责任人，定密责任人对承办人定密依据是否正确，所拟定国家秘密事项的密级、保密期限、知悉范围或变更、解除的建议是否准确，所标注的国家秘密标志是否规范完整等情况进行审核，审核通过即可签字认可生效。定密流程的书面记录应包括定密承办人、定密责任人和定密依据。

三、定密工作的重点和难点

定密工作是保密工作的源頭，定密准确与否关系到整个保密工作的有效性，高密低定使国家秘密无法得到有效保护从而形成失泄密风险，低密高定使保密资源浪费同时降低了国家秘密的权威性，定密工作始终是一个难题，每一个步骤都需要准确而严谨。

（一） 定密工作人员

定密工作人员包括法定定密责任人、指定定密责任人和定密承办人。机关、单位负责人为本机关、本单位的法定定密责任人，对定密工作负总则。法定定密责任人根据工作需要，可指定本机关、本单位其他负责人、内设机构负责人或者其他工作人员为定密责任人，并明确相应的定密权限。院及院属单位可直接确定涉密岗位人员为具体处理、办理涉密事项的定密承办人。涉密事项由定密承办人拟定，由定密责任人审批确定，不仅定密责任人应当接受定密培训，同样定密承办人也应当接受定密培训，熟悉定密职责和保密事项范围，掌握定密程序和方法。

定密责任人不应无限制指定，更不能当做一种政治待遇。定密责任人制度的建立，重点在于定密权限与责任的划分，避免在定密工作中出现人人有责、追究责任时又人人无责的现象，使定密工作责任明确、分工合理、程序严谨。指定定密责任人需要准确掌握本单位或机构各项涉密业务的秘密数量和等级，及时完成密级变更工作，实现定密工作精准、高效、可靠。通常只有单位其他负责人和内设机构负责人能够全面掌握其涉密业务总体开展情况。未开展涉密业务的内设机构无法划定定密权限，不应指定定密责任人。

（二） 定密依据

定密责任人和定密承办人准确开展定密工作的首要条件是合法合理的定密依据。国家保密事项范围作为法定依据，由国家保密局发布并由《国家秘密及其密级具体范围的规定汇编》收录，这是原始定密必须遵照的依据，现已收录97件，该书密级为秘密级。由于国家保密事项范围较为宏观，无法直接作为一线定密工作人员的定密依据，机关、单位需对相关保密事项范围进行汇总、梳理并加以具体化，形成本机关、本单位国家秘密事项细目（以下简称细目），作为定密承办人和定密责任人可实际选择的定密依据。这里要注意到，细目是在保密事项范围基础上编制的，不是另行制定的定密依据，不得擅自扩大、缩小范围，不得比照类推，这是编制工作的原则。承担武器装备科研生产任务的单位应当按照武器装备科研生产单位保密资格认证标准要求进行细目编制，并根据实际情况变化及时调整。编制工作应由定密组织机构组织业务专家，依据保密事项范围，按照影响国家安全和利益程度对所开展的涉密业务进行分解，确定国家秘密事项密级、保密期限和知悉范围。分解后的国家秘密事项密级不得高于保密事项范围密级。国家秘密事项虽经过细化但依然不是单个密点，而是相对国家保密事项范围而言更为具体的类别。精细的国家秘密事项分解可以为定密工作提供更准确的定密依据。细目可能涉及多个项目，每个项目涉及多个部门。每个部门根据自己的涉密业务范围制订二级细目，各部门的分解细粒度和密级把握尺度是不同的，需经过反复修订后发布，并报同级保密行政管理部门备案。

（三）国家秘密密级确定

国家秘密产生的同时，由承办人拟定密级、保密期限和知悉范围，报定密责任人审核批准。定密工作应严格依据细目进行，工作秘密、商业秘密、个人隐私均不得确定为国家秘密。例如，与涉密业务无关的个人信息、薪酬信息等不宜公开的信息可作为工作秘密，但不得确定为国家秘密，不得作为国家秘密进行保护。定密工作遵循最小化和精准化原则，知悉范围应具体到个人或岗位。定密流程应进行书面记录。

随着涉密项目的开展，产生的国家秘密涉及事项增加，定密工作越加复杂，常常出现在细目中无法准确对应国家秘密事项，密级可能无法确定或存在争议。在由保密行政管理部门作出决定前，对有关事项应当按照主张密级中的最高密级采取相应的保密措施。这并不意味着一味将密级顶格确定，否则可能造成低密高定，影响国家秘密的正常流转，增加保密成本，甚至弱化国家秘密的权威性。

军工单位所承担的科研生产项目常由上级单位下达，其国家秘密事项已由下达项目单位确定，项目承担单位需根据项目已定密事项进行派生定密。派生定密不需要定密权，但定密要素应与已定密事项一致。由于项目进行过程中产生的国家秘密事项更为繁杂，在派生定密过程中无法与已定密事项完全对应，在定密不明确时应征求原定密单位的意见。保密期限和知悉范围的确定是确定国家秘密的重点。

1. 保密期限的确定难点

国家秘密的密级是以涉密事项影响国家安全和利益的程度来确定的。在不同时期，影响国家安全和利益的要素及其影响程度不同，由于国际形势和技术条件变化，有些国家秘密事项无法确定具体保密期限，根据工作需要，将这部分国家秘密的保密期限确定为长期。保密期限确定为长期的国家秘密事项往往影响范围广、影响程度深，然而常见此类国家秘密事项既未确定解密时间也无解密条件，随着存档时间推移，其定密责任人和定密依据的追溯存在难度，其解密需报中央有关机关批准，其解密难度巨大。在国内外同等技术和信息已为大众所知悉和使用时，无法解密的事项却无法为国家发展发挥更大的作用，反而继续消耗保密资源。将国家秘密保密期限确定为长期的同时，应确定解密条件。在符合解密条件或定密依据变更的情况下，由定密责任人组织审核，经定密机关同意，解除或变更密级。

2. 知悉范围的确定难点

保密管理工作的实质是控制国家秘密的知悉范围。知悉范围的确定遵循最小化原则和工作需要原则，知悉范围应具体到因工作需要解除国家秘密的个人或岗位，不能将行政级别作为确定知悉范围的依据。在实际确定知悉范围时，存在因为项目涉及部门众多，难以将需要接触涉密事项的个人或岗位考虑完整的情况，继而使用“相关人员”“主管部门”等模糊语言，造成保密工作无法做到有效管控。知悉范圍确定时，应将涉密项目直接参与人员、项目下达或管理部门的项目负责人等必须解除国家秘密事项的人员或岗位确定为知悉范围。各级行政管理人员，相关监督检查人员，协作配套人员等未直接参与涉密项目开展的人员不应包含在知悉范围内，如因工作需要需接触项目涉密事项的，经上级项目管理部门审批后可进行查阅。

（四） 国家秘密变更和解除

在探讨国家秘密的解除以前，首先应该明确一个概念：解密不等于公开。已解除的国家秘密在公开前仍需要经过原定密单位审核通过。

原定密机关与上级机关、单位拥有变更、解除国家秘密事项的权利。原定密机关合并或撤销的情况下，可由继承其职能的机关或由上级指定的机关、单位变更和解除。变更、解除工作应每年定期开展。国家秘密的保密期限已满或符合解密条件，自行解密。对在保密期限内因保密事项范围调整不再作为国家秘密事项，经审核不需要继续保密的，应当及时解密。国家秘密解除后应作出解密标志并书面通知知悉范围内的机关、单位或人员，解密的信息经审核后才能公开。

在实际工作中，只有国家秘密的确定与国家秘密的产生同时进行，业务才能开展。但在相关涉密业务已完成，保密期限已满或符合解密条件时，不按规定开展解密工作往往并不影响该业务流程的关闭。解密工作被长时间拖延不仅造成保密资源浪费，而且影响相关成果的继续利用。原定密单位未对国家秘密开展解密工作同样影响派生定密单位解密工作的开展。做好解密工作，需要健全完善制度，将解密工作纳入保密工作考核范畴，加强监督检查，建立常态机制。

四、小结

定密工作是一项系统性工作，涉及时间之长，从项目立项以前到项目结束之后数年；涉及范围之广，从国家相关部委到项目执行部门；涉及人员之多，从科研生产人员到行政管理人员。健全的组织机构是推动定密工作开展的必要保证。军工单位的定密工作处于摸索前行的阶段，需要通过完善定密制度，规范定密依据，开展密点标注，加强监督检查，强化定密工作管理。

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