李 傲 范朝阳

北京林业大学国有资产管理处 北京 100083

1 高校仪器设备管理的生态环境

高校仪器设备是从事教学、科研，培养合格人才，促进学科建设，提高办学效益的物质基础，是学校综合实力的体现。随着国家教育事业的不断发展，高校对用于科研、教学的仪器设备投入越来越大，所面临的新情况、新问题也愈显突出，高校仪器设备规模的不断增大给高校仪器设备管理工作者提出了挑战。如何不断地提升资源配置能力和使用效率以推动高校实现内涵式发展，如何对高校仪器设备进行有效的管理、充分利用教育设备资源使其发挥最佳效益已成为高校仪器管理者面临的一项重要课题。目前高校在仪器设备资源配置理念与水平等方面还存在诸多问题，必须通过深化改革，创新资源配置体制机制，提高资源配置有效性和合理性，确保资源配置和管理更加透明高效。教育部在2016年4月印发了《教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)》，指出了高校内部控制的目标之一就是保证学校资产安全、使用有效，并提高资源配置和使用效益。而加强高校仪器设备管理的内部控制就是要在内部控制理论的指导下，实现仪器设备使用率的最大化问题[1]。

目前，高校在仪器设备管理中不同程度地存在着以下问题。

(1)仪器设备管理制度执行不严格，科学有序管理水平有待提高，管理人员的素质、专业化程度还有很大的提升空间。

(2)对仪器设备的购置缺乏科学性和计划性，不同程度地重视购买而忽视对仪器设备的管理，浪费了大量的教育资源。在仪器设备的使用、处置等方面，又存在仪器设备的流失风险、账物不符现象。

(3)仪器设备的管理流程与方法需要与时俱进，需要针对已经发生的问题和面临的风险重新再造流程，优化管理方法。

(4)信息化建设缺乏整体规划，信息化建设各自独立，信息整合缺失，部门之间的信息量不对等。

(5)监管手续不健全，缺乏有效监督，导致监督不力，造成内部管理的缺失，未能及时地提出改进意见。

2 内部控制理论

内部控制理论是指在一定的环境下，管理主体为了达到其特定目标所采用的一系列的管理程序和方法，它属于管理学分支。内部控制理论从20世纪开始大致经历了4个发展历程：第一阶段是20世纪30年代前后的内部牵制阶段，内部控制理论的发展演化及未来趋势；第二阶段是20世纪40～70年代的内部控制制度阶段，是美国的各协会、行业纷纷出台关于内部控制的概念阶段；第三阶段是20世纪80年代的内部控制结构阶段，指出企业内部控制是为取得一定的目标而建立起的各种政策和程序，这一阶段不仅重视会计手段对企业目标实现的助力，更加关注控制环境对内部控制的潜在影响，标志着内部控制走向结构化和体系化；第四阶段是20世纪90年代至今的内部控制整体框架阶段，内部控制整体框架代表着国际上在内部控制研究方面的最高水平，是内部控制理论研究历史性的突破。为内部控制的控制目标指明了方向，也为其有效实践提供了可供遵循的4个阶段(如图1所示)。

图1

内部控制主要包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监控5个要素[2]。而内部控制的内容，归根结底是由这5个基本要素组成的，这些要素及其构成方式，决定着内部控制的内容与形式。

任何管理主体都会面临着“管什么”以及“怎么管”的问题，高校管理层在制定和执行仪器设备内部控制时必须考虑所涉及的基本要素，这些基本要素就是加强高校国有资产管理内部控制的依据与落脚点。建立健全有效的内部控制体系，是建立现代大学制度的内在要求，也是提升大学管理效率和创建核心竞争力的必然要求。加强高校仪器设备管理的内部控制就是要求高校在内部控制理论的指导下，实现仪器设备使用率的最大化，达到仪器设备良性运转的理想状态，将有限的资源更高效的服务于教学、科研，努力提高学校的办学水平，促进高等教育事业的更快发展，防止国有资产流失。

3 加强高校仪器设备管理内部控制的措施

针对目前存在的问题，结合内部控制的5个要素，制订了以下措施。

3.1 注重内部环境和管理基础建设 挖掘潜力

3.1.1 建设高素质的仪器设备管理队伍是加强高校仪器设备管理的基础

制度建设与执行的过程中，人都是最关键的因素，是加强管理的基础和内部控制的关键。建设高素质专业化的仪器设备管理队伍需要着重培养选拔职业化、责任心强的专业管理人员；改革绩效考核模式，制订合理评价标准科学评价管理人员的工作能力、工作业绩，通过绩效考核机制激发工作人员的积极性、创新性，为其提供更多的奖励和晋升机会；注重在政策水平、业务能力，创新意识方面的培养[3]。

3.1.2 制订高校仪器设备配置标准是加强高校仪器设备管理内部控制的起点

仪器设备配置定额化、标准化是高校仪器设备管理的初始起点，发挥着基础性、引领性、规范化等关键决定作用[4]。建立高校的仪器设备配置标准也是执行国家资产管理政策的法规责任[5]。高校的仪器设备根据使用方向主要分为科研、教学和行政办公、后勤、生活服务、基础建设等。用于科研、教学的仪器设备是高校提高科研、教学水平的直接推动因素，用于行政办公的，主要是发挥管理和行政职能，是学校日常运作的支撑和保障，是服务于科研、教学的。因此，高校在制订仪器设备配置标准时，应区分各类不同用途的使用界限，制订不同的配置标准。用于行政办公等的办公设备和家具等，可严格依照财政部2016年制订的《关于印发<中央行政单位通用办公设备家具配置标准>的通知》(财资〔2016〕27号)执行，以满足办公基本需求为主，应当按照与单位履行职能需要相适应的原则，从严控制。用于科研、教学的办公设备和家具可适当放宽配置标准，以满足科研目标和教学需求为主，同时避免奢侈浪费。

3.2 全面的资产清查是加强仪器设备管理和防范仪器设备管理风险的依据

没有做好资产清查工作也就无法针对学校未来的发展目标制订有效的仪器设备购置计划和仪器设备使用的合理规划。做好资产清查，对学校已有的资产了然于胸才能将风险降低到最小。国家很早就开始关注高校的资产风险了，2000年的中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中就指出了，当年被审计的中央所属62所高校，发现8起涉嫌经济犯罪案件。因此，全面细致的资产清查对提高学校财政资金使用的规范性、安全性和有效性具有十分重要的意义。有效的资产清查要坚持资产的实时清查与定点清查相结合， 通过资产清查了解财务的基本财务状况、资产状况，发展高校资产在使用过程中由于客观和个人原因出现的账物不符，及时进行调整做到账物相符。

3.3 优化仪器设备管理流程和方法

高校要增强竞争力必须根据自身发展规律，建立良好的运行机制，也就是遵循教学、科研活动规律制订符合自身要求的仪器设备管理制度。按照“统一领导，分级管理”的管理模式设立独立权威的资产管理机构，将仪器的论证、采购、使用、调配、报废、捐赠等资产管理的各个环节实施统一归口的闭环管理，彻底解决多头管理的问题。同时，完善学校的管理部门、各类资产归口管理单位、使用单位的三级管理体制，准确反映资产去向，保证仪器设备的安全和完整。按内控建设要求科学合理设置岗位职责，防止违法违规行为，树立责任意识，杜绝使用部门单独占有使用的观念，充分认识仪器设备与教学质量、人才培训、科研成果、经济与社会效益之间的关系，优化配置，充分利用，使得仪器设备效益得到充分发挥。加强学校仪器设备的制度化、规范化、流程化建设，根据国家要求和社会发展及时修订规章制度，优化工作流程。今后的理想运行状态应该是建立高校仪器设备从论证、立项、购置、入账、财务报账、变动、处置、监察审计等业务统一管理的信息化管理与监督模式。

3.4 整体规划高校仪器设备和其他方面的信息化建设 完善内部控制的系统性建设

近些年，各高校都先后开始了仪器设备管理的信息化建设，有的高校基于自身实力自行研发仪器设备管理系统，有的高校通过采购选择符合自己管理需求的系统。无论从何种角度出发，基本上都实现了仪器设备登记入账、变更、调拨、报废等业务的全过程网络化管理，但各高校的资产管理系统条块分割的现象普遍存在。例如：设备、采购、房产等多种类别的资产管理系统基本是独立运行，很少有整合为一个系统进行运行管理的。甚至彼此之间缺乏必要的信息交换，在数据对接和业务办理方面都存在脱节现象，缺乏大数据支持，不利于高校资产的统一调配使用以及宏观管理。如将房产与设备等资产系统对接，在建立资产配置标准的同时，可对某一部门所拥有的办公用房、房间内办公人员数量及仪器设备分布情况进行统计，参照配置标准进行对照是否存在超标现象[6]。

3.5 加强重点环节的内部监督管理

对高校仪器设备管理的内部监督需要学校的审计、监察部门对管理程序与重点环节进行监督，对存在的问题及时反馈。近些年，各高校的规模都在不断扩大，高校所能获得的资源不断增多，从多种渠道所获得的资金也越来越多，高校拥有越来越多的仪器设备。教育部直属高校2016年教学科研仪器设备总值4 514.42亿元，比2015年增加456.82亿元[7]。对如此规模庞大的仪器设备使用，需要在重点环节制订有效的内部监督管理手段，加强对仪器设备的监督管理也会进一步促进高校行政的廉洁，杜绝“天价采购”，配置高端设备、豪华家具，增加行政成本等腐败现象。

健全的监管体系需要做好信息公开。各高校依照所制订的仪器设备配置标准，能否真正管理各种乱象，取得节俭实效，关键还看有没有强硬的监督手段，以及发现违规行为之后应有的责任追究。这就需要建立健全仪器设备配置的信息报告和公开制度，让每一笔开支都有规可依、有据可查，方便相关部门检查评估，各部门所拥有的仪器设备等资产状况是否与人员相匹配，让仪器设备从购置、调整、报废等重点环节置于严密的监督之下。高校的党政领导班子及其各级领导干部也要高度重视加强仪器设备的内部控制建设，要将建立健全内部控制作为高校健全治理体系和提高治理能力建设的重要组成部分，列入学校长期规划，常抓不懈。