李正映　张桦　陈晓　解永芬

引言

自上世纪50年代初我军形成军事代表制度以来，军事代表装备质量监督工作为我军装备建设做出了重要贡献。随着国防和军队调整改革的进行和高新技术在装备领域的应用，原有的质量监督模式已不能适应新时代装备质量建设的要求。研究外军装备采办质量监督工作，改进我军装备质量监督工作模式，提升装备质量监督效益大有裨益。

基于上述考虑，本文从装备采办、装备质量监督等基本概念着手，重点分析了欧美强国军队在装备采办过程中的现状及实践经验，为我军装备质量监督工作模式改进提供思路。

1 基本概念

1.1 装備采办

装备采办是指为了满足军事需求，由国家或者军队相关部门利用经费获得军事装备的一系列活动。在欧美强国装备采购中，较少使用“装备采办”一词，“国防采办”这一概念使用较为广泛，除装备采办外，还包括后勤物资及军用设施等采办。

1.2 质量监督

质量监督是指为了满足质量要求，由相关部门或代表对方法、程序、产品、条件及过程进行监督评价的活动。

1.3 装备采办质量监督

2011年出版的《军语》，对装备质量监督的定义是：为保证装备质量满足规定的要求而进行的检查、验证、分析和督促改进等的活动。综合上述定义，装备采办质量监督可理解为：在装备采办过程中，为获得满足质量要求的装备，国家相关部门、军方（或第三方机构）对采办过程实施的一系列监督活动。

2 外军装备采办质量监督剖析

综述相关资料表明，由于武器装备与国家的政治、军事、外交和经济都有紧密的关联，所以对武器装备的质量监督，世界各国都高度重视。特别是西方发达国家，为继续保持和提高本国军事实力，获得高新技术武器装备系统，都高度重视装备采办质量监督和控制。以欧美强国为代表，外军装备质量监督方法广泛吸收全面质量管理思想，坚持系统优化原则，强调监督和控制所有影响装备质量的因素。其主要特点有：

2.1 注重质量监督法规体系建设

欧美发达国家法律法规体系比较完善，对装备采办质量管理监控非常重视，制定了一系列的法律法规，确保装备质量管理监控的有效实施。美国从公共法律、行政指令和国防规章三个层次制定了完备的法律、法规和规章指导，以规范国防采办行为[1]。颁布了体系完整、层次分明、规定明确的质量监督法规标准，从制度上规范了合同管理机构和项目管理机构执行装备质量监督的责权、范围、依据、程序、具体实施方法和要求等，并且对承包商在实施装备质量活动时的权限、义务和应达到的质量标准要求等也进行了规定[2]。美国《联邦采办条例》和《联邦采办条例国防部补充条例》对政府、军方所购项目的质量保证和质量审查问题也都作了严格和明确的规定[3]，国防部制定了大量指示、指令及指南对装备具体监督工作进行了规范。俄罗斯则制定了《国防订货法》、《俄罗斯国有企业法》及《国防工业法》等法规，来控制产品的研制和生产，保证武器装备质量[4]。

2.2 强调采办监督管理体制健全

美军采办监督管理体制的健全，能有效地实施对装备全系统、全寿命过程质量的监督和控制[5]。美军强调质量监督管理体制的顶层设计和一体化协作管理，建立了质量监督垂直结构，健全了包括需求产生系统和规划、计划、预算系统以及装备采办执行系统等的装备质量全寿命管理协作结构[6]。美军对国防合同履行过程的监督，经历了军种分散管理到国防部集中统管和军种分散管理相结合、国防部集中管理几个发展阶段。在2000年，国防部将隶属于国防后勤局的国防合同管理司令部单独划分出来，命名为国防合同管理局，其中国防合同管理局具体负责合同履行的监督和管理[7]。英军国防部也建立了由中央用户（总参谋部武器系统需求管理部门）、第二用户（军、兵种用户部门）、国防采购局、国防后勤局组成的一个从需求管理、采购管理到保障管理的一体化的采办管理系统[8]，并建立了以一体化项目小组为核心的项目管理新体制，为实现装备采办“更快、更好、更省”目标奠定组织基础。英国非常重视武器装备采办的质量管理，完善思维采办质量管理系统、规范的质量保证的程序，同时在采办过程中，进行质量资格认证、进行质量保证监督，还要对特殊的产品进行合格认证[9]。俄罗斯的国防工业采办体系经历不断变化调整后，也逐步走向成熟，武器装备的质量管理监控最终划归国防部集中统一管理。法国在2004年对武器装备总署进行了调整，专门成立了质量监督局，确保装备质量处于武器装备总署的监管之下[10]。

2.3 注重承包商资格审查认证

外军认为，承包商具备承担装备研制生产任务的质量保证能力对提高装备质量具有基础性作用。为了吸引中小企业顺利进入国防科研生产相关领域，形成大小统筹的国防工业竞争格局，美国在军民融合发展战略指导下，逐步建立了一套面向市场竞争机制的承包商选择制度体系，为美军“又好又快”地采办到先进武器装备发挥了重要作用[11]。为此，美国国防部规定，承包商必须要具备满足装备采办项目所要求的质量体系认证。美国国防部下属的防务合同管理司令部（DCMC）的主要任务是担任合同监管官，对已经签订的合同进行监管，也对承包商的采购系统、制造监督、质量保证、成本/进度控制系统标准、工作评价实务、工程支持以及分包商管理等业务实施监察和指导[12]。英国国防部也明确规定，承包商必须要通过相应的质量保证资格认证，方能承担装备订货任务，没有经过有效认证的承包商不能承担装备订货任务。俄罗斯在1996年颁发的《俄罗斯联邦国家国防订货法》要求，所有参与研制、生产、维修的承包商都必须具有许可证。

2.4 普遍采用竞争方式

美军以法律的形式，规定主承包商选择和主要分系统承包商选择时，应最大程度推行竞争方式，提高装备采办质量综合效益。竞争采购方式是在采购中通过竞标的方式实现阳光采购。美国将竞争机制运用于军品采购取得了瞩目的成绩。美军在推行竞争制度的同时，非常重视监督制度，在国防部内，设立“竞争倡议人”制度，在采购活动和相关行政部门都指定1名竞争倡议人，来负责对整个竞争活动实施审查、监督、评估；在国防部外，政府问责办公室（GAO） 每年都会提交报告，对合同项目的每种情况实施评估，督促国防部进行竞争，提高经费的利用效益[13]。英军大力推行竞争方式，2017年12月，英国防部发布《国防工业政策》，提出推动国防工业发展的举措，其中重要的一条就是：为中小企业、初创企业和非传统供应商等进入国防领域提供便利。1996年，俄罗斯颁发实施的《俄罗斯联邦国家国防订货法》规定，承包商的挑选必须在平等进出上竞争，只要具有国防订货任务许可证，都可以成为承包商。法国装备采办大力推行竞争模式，竞争主要在承包商中进行，竞争采购政策主要是欧盟内部及友好国家的有限竞争、面向世界的竞争。

3 结束语

通过对外军装备采办质量监督的研究，可以清晰的发现，外军对于装备采办质量监督实践中，普遍重视法律法规体系的建设，并保持连续性；各国装备质量管理监督体系虽有不同，但都比较健全，而且国家、军队部门的配套銜接均有法规保障；欧盟强国军队装备采办均大力推行竞争性采购，法律、法规、指令、操作指南层面均有规范要求；对多承制单位（总承包商、分承包商）的资格审查认证严格规范，同时鼓励只要取得资格认证的承包商进行竞争投标，对质量保证实施效益好的承包商，普遍进行奖励激励。

[参考文献]

[1] 冯海斌，郑绍钰，吕学义. 美国国防采办特点、规律及启示.军事经济研究，2017，38（1）：75-78.

[2] 魏刚，陈浩光. 武器装备采办制度概论.北京：国防工业出版社， 2008.

[3] 张连超.美军高技术项目管理. 北京： 国防工业出版社， 1997.

[4] 陈学斌.浅析俄罗斯的军事工业和军贸体制改革.西伯利亚研究，2000（1）：28-30.

[5] John Mueller. The acquisition strategy - a roadmapto program management success [J]. Defense AT&L， 2012（6）.

[6] Defense Acquisition University. Glossary： defenseacquisition acronyms and terms [M]. FortBelvoir， Virginia： Defense Acquisition University Press ， 2015.

[7] 白凤凯. 外军装备采办比较研究. 北京： 国防工业出版社， 2011.

[8] 白凤凯，方家银. 世界主要军事强国军事装备采办管理. 北京： 兵器工业出版社， 2005.

[9] 程享明等. 英国武器装备采办管理. 北京： 国防工业出版社， 2011.

[10] 徐彤.走向成熟的英法两国武器装备采办管理.船舶标准化与质量，2015（6）：18-20.

[11] 李宇华，张代平，谢冰峰. 美军承包商选择制度体系分析.国防，2014（9）：43-44.

[12] 周宏. 防务采办知识管理策略研究. 北京： 解放军出版社， 2011.

[13]李宇华，张代平，赵超阳，李洁. 世界主要国家保持装备采办竞争的主要经验.装备参考，2015（16）：1-5.

（作者单位：陆军工程大学石家庄校区，河北 石家庄 050003）