张钰

【摘 要】 胡恒的《皇权不下县？——清代县辖政区与基层社会治理》一书是近些年研究清代地方行政区划的代表性著作之一。其书通过大量原始史料专注于清代县衙内部大量的佐杂官，对清代县辖政区的形成和发展过程，空间分布，区域类型及差异都进行了详细的分析论证，着重关心清代县辖政区设置与地方治理之间的关系，进而对“皇权不下县”这一命题提出了自己的看法。但在县辖政区具体情况及统治者的态度上，也存在一些没有解释清楚的地方及不足之处。

【关键词】 皇权不下县;清代;行政区划;县辖政区

“皇权不下县”之说最早出现在温铁军《半个世纪的农村制度变迁》一文中，“由于小农经济剩余太少，自秦置郡县以来，历史上从来是“皇权不下县”。解放前县以下虽然设立派驻性质的区、乡公所，但并不设财政，不是一级完全政府。农村仍然维持乡村自治，地主和自耕农纳税，贫雇农则只交租。这种政治制度得以延续几千年的原因在于统治层次简单、冗员少、运行成本低。”[1]此后，“皇权不下县”这一说法逐渐成为概括这一现象的通用词汇。此说法虽是由温铁军最早提出，但其意先辈早有论述。早在上世纪40年代，费孝通和吕思勉就分别提出了“传统中国双轨政治”和“中国官治，至县而止”的说法，认为“中央所派官员到知县为止”，“因为过去县以下并不承认任何行政单位”，[2]县级以下依靠绅士实行地方自治。进入新世纪以来，秦晖对这一说法从宗族的角度进一步论述，形成了一套完整理论，即“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。[3]

“皇权不下县”自提出以来，质疑就不断产生，大致存在三种角度：第一種从宗族这个角度，认为中国农村存在“非宗族化”，不能提供有效的乡村自治资源，不足以对抗皇权，这种说法主要以秦晖为代表。秦晖从宗族角度解释完善“皇权不下县”后，又以宗族势力弱小为由质疑“皇权不下县”，这一解释可能并不能服众。第二种角度认为传统中国基层社会存在各种各样的代表皇权的非正式组织，这一说法以王奇生[4]和秦晖[5]为代表。但这依然不能反驳“皇权不下县”，因为“皇权不下县”所指皇并不是皇权所衍生出的各类社会基层组织。第三种角度就是回归“皇权不下县”本身含义，仅从传统中国社会县级以下是否有正式官僚，是否有行政机构组织出发进行考证论述，其代表就是胡恒《皇权不下县？——清代县辖政区与基层社会治理》一书。此书借助大量史料首先解释了县辖政区概念，其次专注于清代县衙内部大量的佐杂官，对“皇权不下县”在有清一代是否存在提出质疑，并提出了当今地方行政体制改革的一些建议。其中佐杂官县辖政区的分析及由此为基础展开的对“皇权不下县”的质疑可谓是本书精华所在。

一、明清基层行政官僚除了知县以外还存在大量的佐杂官员

目前学界已存的对明清佐杂官研究中史料运用存在两个问题：一是除关于南部县巡检司、县丞的研究利用到地方档案以外，其他研究主要是利用《清实录》、政书、方志中的资料，这些记载太过简略;[6]二是一些学者夸大或缩小了佐杂官的权责范围，得出了一些不符合历史实际或太过普遍的结论。对此胡恒着重利用中央一级的档案文献，对佐杂官权力是否为制度性、权责界限等问题进行了探究，弥补了以往研究的不足。

当前学术界在研究县以下行政区划时所存在的困境在于固有的行政区划概念并不适用于县以下的层级。胡恒注意到，行政区划概念并不具有历史性，是学者根据现在的区域划分特点进行概括总结而得出的结论，回归其本意具有政治性和地域性两大特点，从这两点出发，历史上县以下的行政区划不一定拥有一定的行政机构，不一定要职责完善。这样，既能继续沿用学界已得到广泛认同的“行政区划”这一概念，又能通过对最低一级基层区划的研究丰富“行政区划”一词的内涵。[7]

胡恒在本书的第九章中对“皇权不下县”这一说法展开了质疑。县以下确实不存在正式的职官么？不曾有任何行政机构么？本书佐杂官和县辖政区的研究已经给出了确定答案：在清代，人口激增社会形势出现变化，政府出于行政管理的需要，允许县以下存在大量的佐杂官。县以下长期缺少职官，这些佐杂官拥有分享皇权的权利，作为辖区内唯一的国家代言人，一开始便承担了大量的行政职能，随时间推移逐渐超过官方所授予职权，甚至拥有地方行政最主要的“钱粮刑名”之权。而清代佐杂官所分防构成的县辖政区在观念上成为县级以下的行政区域，得到官方和民间的双重认可，至高的皇权通过卑微的佐杂延伸至基层，开始出现“天高皇帝近”的局面，给基层社会带来了重大影响。胡恒认为“皇权不下县”一说通过本书的探究在清代尤其是清代雍正中期以后是站不住脚的，至于前代还需要在详尽的研究各个朝代之后另做探讨，同时本书也打破了国家权力向地方大规模扩张的趋势始于清末新政的观点。这一趋势不是开始于清末新政，而是始自清初尤其是雍正中期之后，只是这种政权建设是不全面的，受到了传统社会资源的制约。[8]

二、本书的研究并非推翻了“皇权不下县”的学说，而是对其进行了质疑。但在县辖政区这一问题上，存在一些没有解释清楚的地方及不足

一是县辖政区的具体分布、职能及性质。清代以前，佐杂官和州县官员大都同城办公，自清代尤其是雍正中期以后，大量佐杂官员分防基层，在辖区内拥有一定职权，构成县辖政区。但县辖政区只是整个县的一部分，一个县内具体有多少个县辖政区，这些县辖政区在整个县是如何分布的本书较少论及，只是粗略的分为两种管理模式：一是特殊管理模式，一县之地，部分地区归佐杂专管;二是全县分辖模式，佐贰足以分割四乡之地。佐杂官分防的初衷大多是为了稽捕盗贼，维持社会治安，一般驻于远离县城的重要地区，如交通要地、人口稠密地区、钱粮经济命脉之地，所有县辖政区总和不一定是完整的一个县，这种模式占大多数。即使是上述的广东地区，县辖政区几乎覆盖省下全部区域，州县的正印长官一定驻于县城，不会派佐杂在县城分防办公，至少以县城为中心的核心地区是不会成为县辖政区的。构成一级行政区域，至少在地理分布上能够解释清楚，但本书专注于源流变迁、职能梳理、地位作用方面的详尽研究，在数量分布的详细情况上重视不够成为遗憾。

除此之外，胡恒根据主要职能将县辖政区分为四类：一是稽盗警区;二是钱粮分征区;三是刑名司法区;四是过渡准县区。这四种类型，除一三类外，二四类只在特殊地区常见，其中稽盗警区是所有县辖政区的基本职能。历来学者大都不认为县以下行政区划的重要原因就是职能上不完善，这种看法似乎不无道理。职能上的不完整和不完整的区域划分使得县辖政区是否能够定性为县下一级行政区域，可能仍需考量，看作是地方的行政派出机构更为恰当一些。

二是统治者对县辖政区的态度。书中所论述的县辖政区从整个国家宏观层面来看，在整个清代都没有作为普遍性的制度安排，清政府一直没有在制度层面设立县级以下政区，这在很大程度上是和統治者的态度及认识有关。清代雍正年间是佐杂分防、县辖政区扩张的时期，这和雍正的态度不无关系。雍正年间的奏档及内阁吏科史书中屡次出现调整典史、吏目和巡检司的辖区：雍正九年，广东总督郝玉麟凑请香山县东南属典史管辖;雍正十年，吏部尚书奏议合浦县县丞移驻永安地方;雍正十二年，广东巡抚杨永斌奏请调整兴宁县属捕巡各官辖地……[9]雍正帝皆一一准奏。到了乾隆年间，情况就出现变化。乾隆三十一年，陕甘总督和其衷奏请东乐县丞驻地修筑城墙，一般而言只有州县治所所在地才有资格修筑城墙。乾隆皇帝表示不解，以为“丞”字是“城”字笔误。和其衷上书解释该县县丞分驻他地，与知县无异，一切刑名钱粮俱属县丞经管，最后迫于奏请不和规章惯例，承认自己书写有误，此事作罢。由此可见，清代佐杂分防地方已有行政管理之实，但在宏观制度设计上国家却没有考虑在内，不同的统治者对此认识也不相同。胡恒在书中虽举了一些例子，但没有从统治者的态度及认识角度来解释，难免令人遗憾。

【参考文献】

[1] 温铁军.半个世纪的农村制度变迁[J].战略与管理，1999（6）.

[2] 费孝通.乡土中国、生育制度、乡土重建[M].北京：商务印书馆，2014.381.

[3][5] 秦晖.传统十论——本土社会的制度文化及其变革[M].上海：复旦大学出版社，2003.39.

[4] 王奇生.革命与反革命——社会文化视野下的民国政治[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

[6][7][8][9] 胡恒.皇权不下县？——清代县辖政区与基层社会治理[M].北京：北京师范大学出版社，2015.19.12.323.123.

【作者简介】

张 钰（1995.01—）女，汉族，山东青岛人，曲阜师范大学硕士研二，研究方向：中国古代史清史方向.