王莉 黄思洁

耕地作为种植农作物的土地，是人类赖以生存和发展的物质基础，是农业生产的生产资料。耕地生态系统，同时具有经济价值和生态系统服务功能。“习近平生态文明思想”提出生态文明建设的重任之一，就是要把解决生态环境问题作为民生之忧，强调土壤污染管控和修复工作。这两年出台的《土地污染防治法》（2019）、《耕地占用税法》（2018）、《生态环境损害赔偿制度改革方案》（2018）与《土地管理法》、《环境保护法》等法律制度已初步构建出我国耕地资源保护的法律体系。值得注意的是，被喻为“最强污染防治法”的《土地污染防治法》对不同用途的土地设置了对应的风险管控和修复制度。严格来讲，土壤污染与耕地生态破坏是两种不同的环境损害。《土地污染防治法》着重于对土地污染进行管控与修复，对危害更为严重的耕地生态破坏未予以重视。该法还将耕地、林地、草地等一起纳入“农用地”范畴并被无差别保护，亦未突出耕地在农业中的战略地位。耕地的绿色生态与我国粮食安全战略和农业高质量发展愿景密切相关，我国相关部门应高度重视对耕地生态的保护。

耕地环境破坏包括环境污染与耕地生态破坏两种情形。耕地生态破坏，是指耕地生态环境要素（如土壤、地下水、微生物、植物、昆虫等）遭到严重减损，或生态服务功能显著减退，致使耕地生态系统严重失衡。耕地生态破坏的后果体现為生态损害与生态风险。前者不仅包含已实际发生的人身损害、财产损害，更包括耕地生态系统自身的损害，即纯粹的生态利益损害（如水土流失、耕地沙化、土壤盐碱化等）。后者是尚未发生实际损害，但又存在转化为生态损害的潜在性。一旦耕地生态环境遭到污染与破坏，随着生态链的移转功能，土壤污染容易诱发地下水污染，而农作物从土壤与地下水中吸收的有毒有害物质最终将危及人类健康安全。基于耕地生态环境的重要性与特殊性，我国有必要进一步提高对耕地资源的法律保护力度。

一、构建耕地生态破坏的民事救济机制之时代意义

就耕地生态保护而言，救济方式可分为公法救济与私法救济。公法救济表现为行政救济与刑事救济。[1]私法救济即民事救济，如侵权责任中的环境侵权责任、环境污染第三方治理中的合同责任。民事救济侧重于被侵权人的自主救济，降低了对国家强制性路径的依赖度，在一定程度上弥补了公法救济的不足，充分实现个体利益的诉求。民事救济已然成为受害人的应然选择。但我国现行民事救济体系仍然有所欠缺，完善耕地生态破坏的民事救济机制，在当下具有突出的现实意义。

（一）及时契合国家战略

我国乡村振兴战略明确提出耕地质量是推进农村土地整治规模化和农田建设高标准化的关键。良好的耕地生态系统是判断耕地质量的标准之一，耕地生态系统功能的稳定是实现农业高质量、可持续发展的基础，亦是实施乡村振兴战略的重要保障。

（二）切实保证粮食安全

当下农村污染问题严峻，面对土壤质量的下降，“喝上干净的水，吃上放心的食物”已经不仅是一个经济发展方式的问题，更是民生问题、政治问题。[2]“民以食为天，食以安为先”，习近平总书记多次强调要确保广大人民群众“舌尖上的安全”。耕地作为农作物种植、生长的基础，对保障粮食的产量、质量有切实影响。一方面耕地数量的多少、质量的高低直接影响粮食的产量;另一方面，粮食中是否含有毒有害物质很大程度上直接源于耕地生态是否遭到严重破坏。良好的耕地生态系统是保证粮食安全的关键。

（三）积极推动生态文明建设

当前生态文明建设最现实、最紧迫的问题，就是要着力解决突出的环境问题、加大生态系统保护力度。[3]基于人类命运共同体理念，生态文明建设倡导绿色方式生产、生活。建设美丽农村，离不开良好生态环境。耕地生态系统具有整体性，若环境要素遭受严重损害，会出现生态功能降低的负面效应。提高耕地生态环境保护的水平，完善法律机制是实现农业可持续发展和推动我国生态文明建设的重要环节。

二、立法现状：我国耕地生态破坏民事救济制度

2018年“生态文明”写入《宪法》，2017年“绿色原则”正式入驻《民法总则》，这两大举措为我国法律体系注入了新的价值理念。从民事救济的视阈来看，合同责任制度与侵权责任制度在一定程度上对耕地生态破坏的提供了法律救济。

（一）侵权责任法维度：耕地生态破坏救济的立法现状

《侵权责任法》第65条规定，因污染环境造成损害的，应当承担侵权责任。最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境侵权纠纷司法解释》）第18条提出，环境侵权包括污染环境与破坏生态两种侵权形态。《土地污染防治法》肯定了土壤修复制度。

尽管我国侵权责任法律制度对耕地生态破坏给予了一定的救济，但是仍然存在不足之处。首先，法律对于耕地生态保护的态度不一致。《侵权责任法》只规定了环境污染侵权责任，并未将生态破坏侵权责任纳入救济范围。《环境侵权纠纷司法解释》的进步之处在于，确立了破坏生态是独立、客观存在的环境侵害方式。由于司法解释的层级较低，立法态度的不一致显著弱化了司法实践中耕地生态破坏的救济力度。其次，《侵权责任法》忽视了预防救济机制。权利损害的救济包含事前救济与事后救济，而《侵权责任法》更偏重于事后损害救济，对生态风险的预防救济未在《侵权责任法》中得到重视。耕地生态损害具有复杂性、公共性、潜伏性、修复成本高的特点，强调生态风险的预防显然比损害实际发生后的补救更有利于减损。再次，损害赔偿范围及赔偿方式单一。一方面，在赔偿范围上侧重人身损害与财产损害的救济，而对纯粹生态利益损害的赔偿机制不够重视。另一方面，在赔偿方式上缺乏惩罚性赔偿制度。侵权责任理论中，损害赔偿方式有填补性赔偿和惩罚性赔偿，目前我国生态损害救济采用填补性赔偿。事实上，耕地生态系统的破坏危及社会生态安全，严重损害公共利益。若只适用填补性赔偿，不足以实现法律警示、惩戒功能。最后，对生态系统修复责任方式的重视程度不同。生态修复是对生态损害最重要的救济方式之一，《土地污染防治法》已明确规定土壤污染修复制度，而当下《侵权责任法》并未将生态修复作为责任承担方式，存在一定的滞后性。

（二）合同法维度：耕地生态破坏救济的立法现状

生态利益的公共性使得生态破坏救济出现社会分担，环境责任保险与第三方治理都是运用合同方式实现生态破坏法律责任的转移。

环境污染责任保险具有强制性，是以保险合同的形式，将企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任过渡给保险公司。其一，投保主体主要为从事环境高风险生产经营活动的企业，涵盖石油和天然气开采、基础化学原料制造及高风险放射源的移动探伤、测井等活动。当前，环境污染强制责任保险并未加入从事农业种植等农业企业。客观上讲，耕地环境污染的诱因已不再以工业污染为主，更多是由于过度使用化肥、农药等农业行为引起的土壤污染。投保主体忽视农业企业，这已不能满足生态文明建设的现实需求。其二，在投保范围上限定于环境污染责任，未包含生态破坏责任。耕地生态破坏不同于环境污染，其所带来的生态损害与生态风险要远比环境污染引发的危害更为严重。遗憾的是，当下环境责任强制保险漠视对耕地生态破坏的救济。

还需提及的是，近年兴起的第三方治理模式。该模式是通过合同手段，以有偿方式将环境污染治理的责任分担给专业的环境服务公司。第三方治理模式是侵权责任制度与合同责任制度的有机结合，通过将污染治理行为委托给有专业能力的第三方主体，以期环境治理达到合格的环境标准。其实质是环境污染治理的执行主体从侵害人扩张到第三人，由第三人代为履行环境修复责任。“代履行”制度在各国法律中被確立。[4]目前，第三方治理主要被运用于工业污染情形，对耕地生态的修复也应重视第三方修复模式的运用。

三、深化改革：完善我国耕地生态破坏的民事救济机制

民事救济制度侧重于对耕地环境污染的救济，面对耕地生态保护的诉求，有必要进一步完善耕地生态破坏的民事救济机制。

（一）明确耕地生态破坏的侵权责任

通过立法确立生态破坏的侵权责任，将耕地生态破坏纳入民事侵权救济体系的范畴之内。侵权责任法律体系应对生态破坏侵权责任，保持立法的一致性。值得欣喜的是，正在编撰的《民法典侵权责任编（草案）》中已肯定生态破坏造成他人损害的，应当承担侵权责任。耕地生态破坏的侵权责任制度与耕地污染的侵权责任制度，一起构筑我国耕地生态环境侵权民事责任机制，保障我国生态文明建设和农业绿色发展。

（二）完善耕地生态破坏的民事责任方式

耕地生态破坏的民事救济应以预防性救济与损害救济并重。预防性救济措施主要针对因耕地生态破坏导致的生态风险。为了防止生态风险转化为生态损害，应及时要求加害人停止侵害、排除妨碍和消除危险。损害救济措施是应对耕地生态已实际发生损害，主要采用生态修复和损害赔偿方式。生态修复与损害赔偿是两个独立的责任方式，也就是说修复生态环境损害的费用并非损害赔偿[5]。

生态修复是耕地生态损害后的首要救济举措。维持生态系统的有效运行是绿色农业的现实诉求。生态修复旨在使具有可修复性的耕地生态系统得以恢复稳定、有序状态。原态修复，是直接对受损环境的生态修复。但是针对生态严重损害，无法原地修复时，要考虑替代修复、异地修复等责任方式的适用。此外，通过合同方式引入第三方修复的模式有助于达到耕地生态功能修复的效果。值得一提的是，《土地污染防治法》所确定的土壤污染防治基金制度，确保在无法确定侵权责任人时土壤修复资金的来源。耕地生态修复可借助该制度，成立区域性的耕地生态修复基金，将公益性的生态修复作为侵权生态修复的有益补充。

损害赔偿是生态修复的后继救济。一是应重视纯粹生态利益损害的赔偿。通常损害赔偿，以受害人的人身利益与财产利益的直接损失及间接损失作为实际损失，加害人予以足额赔偿。但在生态环境侵权领域范畴中，耕地生态破坏既可能造成人身损害和财产损害，更严重的是导致纯粹生态利益的损害。纯粹生态利益损害的发生直接影响耕地生态系统功能的消减，生态赔偿与生态修复责任方式一起，尽力恢复耕地生态。二是需引入惩罚性赔偿。与填平性损害赔偿相比，惩罚性赔偿的功用在于惩戒、威慑，通过加重侵害人的赔偿负担，达到遏制类似侵权行为发生的社会矫正。对恣意破坏耕地生态的行为，处以惩罚性赔偿，既是对生态公共利益的真正弥补，同时也彰显了法律威严。

（三）引入耕地生态的强制责任保险

目前我国环境责任保险只针对环境污染，并且在投保主体上并不包含从事农业生产经营活动的企事业单位。实际上，随着我国农业产业化、规模化、现代化的进程，农业企业主体十分活跃。农业企业不慎造成耕地生态破坏的可能性将比工业污染更高。若单纯要求农业企业自身承担生态赔偿或修复，可能会导致赔偿负担过重、难以履行或者赔偿落空。[6]

这既不利于耕地生态功能的及时恢复，也会阻碍农业企业的快速发展。故有必要考量耕地生态风险的社会化分担，及时引入耕地生态强制责任保险。当然，在投保前通过对耕地生态环境进行事前风险评估，在一定程度上有助于加强预防性保护。

四、结语

耕地生态损害严重危及我国粮食安全，阻碍生态环境的可持续发展。从侵权救济与合同救济两个维度对耕地生态破坏民事救济机制进行完善，进一步确定耕地生态破坏的侵权责任、重视耕地生态损害赔偿与耕地生态修复的责任方式、引入惩罚性赔偿与针对农业企业的耕地生态强制责任保险，共同构筑耕地生态的民事救济机制。囿于本文篇幅有限，对于耕地生态修复标准、修复基金及耕地生态强制责任保险等所涉及的具体细节，有待进一步探究。

基金项目：教育部人文社会科学研究一般项目“生态利益损害的侵权法救济机制研究”（10YJC820109）;中央高校基本科研业务费专项资金项目“民事权益谱系维度中生态权益的研究”（项目号：2015CDJXY）

参考文献：

[1]王莉.反思与重构.生态利益损害的侵权法救济机制[J].重庆大学学报（社会科学版），2009（6）：97.

[2]以习近平生态文明思想引领乡村振兴[N].农民日报，2019-3-12（001）.

[3]孙凌宇.深刻领会习近平生态文明思想，推动重庆生态文明建设迈上新台阶[J].重庆行政，2018（10）：92.

[4]张新宝，庄超.扩张与强化：环境侵权责任的综合运用[J].中国社会科学，2014（3）：137.

[5]吕忠梅，窦海阳.修复生态环境责任的实证解析[J].法学研究.2017（3）：137

[6]蔡守秋，张毅.我国生态环境损害赔偿原则及其改进[J].中州学刊，2018（10）：59

作  者：王 莉，重庆大学法学院民商法学副教授

黄思洁，重庆大学法学院硕士研究生

责任编辑：刘小侨