万纪耀

党的十九大报告强调，要坚持依法治国和依规治党有机统一。党内法规是党的中央组织以及中央纪委、中央各部委（部门）和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称，是管党治党之利器。党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。党的中央组织，如党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局及其常务委员会制定的党内法规称为中央党内法规。中央党内法规规定的事项包括：党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标;党的各级组织的产生、组成和职权;党员义务和权利方面的基本制度;党的各方面工作的基本制度;涉及党的重大问题的事项;其他应当由中央党内法规规定的事项。改革开放40年来，我国在党内法规建设上取得了突出的成就，现就40来年中央党内法规建设的成就、原则和任务进行简要梳理。

一、改革开放40年来中央党内法规建设的主要成就

（一）十一届三中全会至十三届四中全会期间制定的中央党内法规

1978年12月13日，邓小平在中央工作会议闭幕会上指出，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。”[1]

十一届三中全会至十三届四中全会期间，制定的中央党内法规主要有《关于高级干部生活待遇的若干规定》、《关于党内政治生活的若干准则》、《关于严禁进口、复制、销售、播放反动黄色下流录音录像制品的规定》、《关于处理建国前党员脱党期间党籍、党龄问题的几点补充规定》、《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》、《关于严格控制党政机关干部出国问题的若干规定》等。

（二）十三届四中全会至十六大期间制定和修改的中央党内法规

十三届四中全会至十六大期间，制定的中央党内法规主要有《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党党员权利保障条例（试行）》《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》《中国共产党党校工作暂行条例》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例（试行）》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干規定》《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《军队转业干部安置暂行办法》等。

（三）十六大至十八大期间制定和修改的中央党内法规

十六大至十八大期间，制定修订的中央党内法规主要有《中国人民解放军政治工作条例》《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党员权利保障条例》《干部教育培训工作条例（试行）》《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》《中国共产党党校工作条例》《中国共产党巡视工作条例（试行）》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国人民解放军政治工作条例》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党党内法规制定条例》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等。

（四）十八大以来制定和修改的中央党内法规

十八大以来，制定修订的中央党内法规主要有《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《干部教育培训工作条例》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党工作机关条例（试行）》《中国共产党党务公开条例（试行）》《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》《中共中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》等。

二、改革开放40年中央党内法规建设的主要原则

（一）与中央规范性文件互补和转化

规范性文件是指党的中央组织及其部门、党的地方组织及其部门以及党的基层组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件。

规范性文件与党内法规在作用上相互补充。例如，2015年的《中共中央关于加强和改进新形势下党校工作的意见》与2008年的《中国共产党党校工作条例》就是互补的。规范性文件在条件成熟的情况下转化为党内法规。例如，2006年的《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》在2015年就转化为《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，2008年的《关于进一步加强和改进党委（党组）中心组学习的意见》在2017年就转化为《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》。又如，2005年的《中共中央关于加强和改进党对政法工作领导的意见》就有待转化为党委政法委工作条例。

（二）与宪法法律行政法规衔接和协调

党内立法与人大立法、政府立法是内在统一、密切联系的。党内法规与中国特色社会主义法律体系是协调一致、良性互动的。

宪法、法律、行政法规，是在党中央的领导下，通过全国人大或全国人大常委会、国务院制定的，是党的政策和主张的规范化和定型化。中央党内法规与宪法法律行政法规的规定、原则和精神相一致，同时，中央党内法规中一些成熟的规定又要适时经过法定程序转化为宪法条文、法律、行政法规。例如，就如何追究党员违法甚至犯罪行为的党纪责任，2015年修订的《中国共产党纪律处分条例》区别五种不同情况，用专门条款分别作出了党纪处分规定，以实现党纪与国法的有效衔接;又如，《中华人民共和国监察法》与《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》等党内法规的衔接。

（三）坚持立改废释并举

党内法规的制定、修改、废止、解释，涉及党内法规的制定目的和依据、适用范围、具体规范、施行日期、效力期限、解释机关等。党内法规的解释同党内法规具有同等效力。

十八大以来，新制定的中央党内法规有《中国共产党统一战线工作条例（试行）》《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党工作机关条例（试行）》《中国共产党党务公开条例（试行）》等。改革开放以来，廉洁自律准则、巡视工作条例、纪律处分条例、党政领导干部选拔任用工作条例等修改两次;党内监督条例、地方党委工作条例、干部教育培训工作条例、党校工作条例、党内法规制定条例、党员权利保障条例、党政机关厉行节约反对浪费条例、县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定等修改一次。2018年5月，中央发布《中共中央关于涉党和国家机构改革党内法规和相关文件专项清理的决定》，党中央决定，废止3件、修改35件中央党内法规和相关文件。

（四）坚持目标导向和问题导向

坚持目标导向和问题导向，直面问题，着眼于解决党内存在的突出问题，是党内法规的价值所在和鲜明特征。习近平总书记指出：“每个时代总有属于它自己的问题，只要科学地认识、准确地把握、正确地解决这些问题，就能够把我们的社会不断推向前进。”

《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党廉洁自律准则》针对理想信念不坚定、对党不忠诚，纪律松弛、脱离群众、独断专行，弄虚作假、庸懒无为，阳奉阴违、结党营私，搞团团伙伙、拉帮结派，党的观念淡漠、党员意识淡化、宗旨意识淡薄，精神懈怠、意志消沉等突出问题;《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党问责条例》针对党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，漠视政治纪律、无视组织原则，主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软，不负责、不担当等问题;《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党巡视工作条例》针对违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律的言行等问题。

（五）增强系统性、整体性、协同性

党内法规覆盖党的领导、党的建设、党的工作等各方面，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例为主干，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。

增强党内法规的系统性、整体性、协同性，堵塞法规漏洞。例如，十八大以来，为深入推进全面从严治党，党中央制定修改七部基础性中央党内法规，即：《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党廉洁自律准则》两部规范性法规，《中国共产党巡视工作条例》、《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党党务公开条例（试行）》三部监督性法规，《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党问责条例》两部惩戒性法规。又如，为加强党的全面领导，制定修改《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党工作机关条例（试行）》等中央党内法规。

三、中央党内法规建设今后的主要任务

（一）完善党的领导法规

坚持党对一切工作的领导，完善党的领导体制机制，改进领导方式，提高执政本领，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，把党总揽全局、协调各方落到实处。制定健全党中央全面领导改革工作、经济工作、法治工作、审计工作、监察工作等法规，制定《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党农村工作条例》《宣传工作条例》《组织工作条例》《政法工作条例》《机构编制工作条例》《群团工作条例》《外事工作条例》《人才工作条例》等。修改《中国共产党统一战线工作条例（试行）》《中国人民解放军政治工作条例》等。

（二）完善党的建设法规

坚持以党的政治建设为统领，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建設贯穿其中，深入推进反腐败斗争，不断提高党的建设质量，增强党的建设工作的科学性和有效性。制定《党政领导干部考核工作条例》《党员教育管理工作条例》《公务员职务与职级并行规定》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》《党内关怀帮扶办法》《加强党的政治建设规定》等。修改《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党内法规制定条例》《中央企业领导人员管理暂行规定》《党政领导干部职务任期暂行规定》等。

（三）完善党的组织法规

坚持民主集中制这一根本组织原则，全面规范党的各级各类组织的产生和职责，夯实管党治党、执政治国的组织制度基础，为坚持和加强党的全面领导、实现党在新时代的历史使命提供坚强组织保证。制定《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《国有企业党组织工作条例》《中国共产党支部工作条例》等。修改《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党党组工作条例（试行）》等。

（四）完善管党治党法规

坚持党要管党、全面从严治党，切实加强对党组织和党员干部的监督，强化执纪问责，健全全面从严管党治党法规，形成有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的机制，确保行使好党和人民赋予的权力。制定《中国共产党纪律检查机关案件办理工作条例》《中国共产党纪律检查机关处理党员申诉工作规定》《纪律检查机关处理检举工作规定》《纪律检查机关处理控告工作规定、组织处理办法》等。完善领导干部述责述廉述德、提醒谈话、诫勉谈话、函询、质询、罢免、撤换、报告个人有关事项等法规。修改《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等。

参考文献：

[1]邓小平文选（第二卷）[M].人民出版社，1994年10月第2版：147页.

[2]中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）（上下册）[M].法律出版社，2017年版.

[3]中国共产党党内法规选编（1978—1996）[M].法律出版社，2009年版.

[4]中国共产党党内法规选编（1996—2000）[M].法律出版社，2001年版.

[5]中国共产党党内法规选编（2001—2007）[M].法律出版社，2009年版.

[6]中国共产党党内法规选编（2007—2012[M].法律出版社，2014年版.

作  者：中共贵州黔西南州委党校副教授

责任编辑：粟 超