赵洪生

从2016年12月在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点，到2017年11月在全国的推开，再到2018年3月11日《宪法修正案》明确“监察委员会”为同级的国家机构之一，国家监察体制改革的成果最终得到了宪法确认。

一、宪法关于监察委员会有关规定的异同

宪法第一章总纲的第三条第三款明确规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”宪法的总纲是宪法的总的原则、总的纲领，在整个宪法里起着管总的作用。这就说明，各级国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关“都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”作为我们国家机构民主集中制原则的体现，需要在国家的政治、经济、文化和社会生活中得到普遍贯彻和遵守。在宪法的规定中，人民代表大会与国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的关系是一致的。

宪法第六十二条、第六十三条和第一百零一条对国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关“由人民代表大会产生”进行了规定，即国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的负责人员由人民代表大会选举、决定任免或者罢免。但该法对国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关如何对人民代表大会负责、接受其监督的表述却是不一样的。比如，第九十二条和第一百一十条明确国务院和地方各级人民政府对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作;第一百二十六条、第一百三十三条和第一百三十八条明确国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院对全国人大及其常务委员会负责，明确地方各级监察委员会、地方各级人民法院、地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责，同时，地方各级监察委员会、地方各级人民检察院对上一级监察委员会、人民检察院负责。该法没有明确写明地方各级监察委员会、人民法院、人民检察院对同级人大常委会负责，而是用“国家权力机关”的概念来笼统地包含县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会。宪法明确各级行政机关要对同级人大及其常委会“负责并报告工作”，只规定监察委员会、人民法院、人民检察院对产生它的国家权力机关负责，没有规定要向其“报告工作”。

1954年宪法、1975年宪法规定，最高人民法院、最高人民检察院对全国人大及其常委会负责并报告工作;地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作，没有明确人民检察院对本级人大负责并报告工作。1978年宪法明确规定，最高人民法院、最高人民检察院对全国人大及其常委会负责并报告工作，地方各级人民法院、人民检察院对同级人民代表大会负责并报告工作，没有规定对同级人大常委会负责并报告工作。1982年宪法只规定最高人民法院、最高人民检察院对全国人大及其常委会负责，地方各级人民法院、地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责，没有规定各级人民法院、各级人民检察院向同级人大“报告工作”。经过五次修正后的现行宪法仍采用了这一表述。宪法对新设立的各级监察委员会也采用了与人民法院、人民检察院一致性的规定。宪法第一百二十六条规定：“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”

对于1982年宪法为什么没有规定人民法院、人民检察院向人大报告工作，张友渔同志曾经指出：“国务院是国家最高权力机关的执行机关，它是具体执行人大、人大常委会原则上决定的东西，所以执行情况必须报告。法院、检察院的工作、性质不同，可以作工作报告，也可以不作工作报告。根据实际需要决定。不宜硬性规定必须作报告，但也不能硬性规定不作报告。”张友渔同志所说的不宜硬性规定必须作报告，也不宜硬性规定不作报告，指的是不宜由宪法作出硬性规定，因为宪法具有很大的稳定性和权威性，但这并不排斥由法律作出规定。[1]

现行的人民法院组织法第十六条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”现行的人民检察院组织法第十条规定“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”可以看出，人民法院、人民检察院向同级人大及其常委会报告工作是法律赋予的法定职责，不是宪法赋予的宪法职责。2018年3月20日通过的监察法第八条第四款规定：“国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。”第九条第四款规定：“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。”第五十三条第一、二款规定：“各級监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。”同条第三款赋予了人大代表和人大常委会组成人员在会议期间的询问权、质询权。监察委员会对同级人民代表大会负责，但不“报告工作”，对同级人大常委会负责并报告“专项工作”，而不报告综合性工作。这与法律对人民法院、人民检察院的要求是不一致的。法律明确人民法院、人民检察院向同级人大及其常委会报告工作，这个“工作”，可以是专项的，也可以是综合的，而监察委员会报告的只是“专项工作”。

宪法明确各级国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关对产生它的国家权力机关负责，但对“国家权力机关”的内涵与外延在具体条文的表述也略有差异。该法将各级人民政府应当对它负责的“国家权力机关”的范围明确界定为“人民代表大会”和“人民代表大会常务委员会”，而将监察机关、审判机关、检察机关对它负责的“国家权力机关”直接用“国家权力机关”一词概述和代之。该法第五十七条和第九十六条分别明确“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”，全国人民代表大会的常设机关是全国人民代表大会常务委员会，县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。由此观之，“国家权力机关”在该法里是有准确指向的。

国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关对产生它的国家权力机关如何负责，该法也采取了不同的规定。直接规定国家行政机关对人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，只规定监察机关、审判机关、检察机关对产生它的国家权力机关负责，没有明确规定要“报告工作”，而且也没有授权法律对是否“报告工作”进行规定。该法第一百二十四条第四款、第一百二十九条第三款和第一百三十五条第三款仅就“监察委员会的组织和职权”及人民法院、人民检察院“的组织由法律规定”作出了授权性规定。

立法法第八十七条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”宪法对“一府一委两院”“由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”的内容、范围、方式等已有明确的规制，法律再作出与宪法不一致性的规定，是否可以认为相关法律与宪法的规定相抵触呢？按照党的十九大提出的“推进合宪性审查”的要求，是否该对有关法律的相关规定进行“合宪性审查”呢？

二、人民代表大会对同级监察委员会的监督

按照宪法的规定，监察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。“由人民代表大会产生”比较好理解，实践中也好操作，即人民代表大会选举本级的监察委员会主任，人大常委会根据监察委员会主任的提请，任免监察委员会副主任、委员。“对它负责、受它监督”似乎不太好理解，在实际工作中也不好易于操作，主要是监察委员会怎么对人大及其常委会负责，怎么接受监督，虽有法律的明确规定，但还不够细化，同时相关法律的规定也还不配套，亟待完善。

现行法律虽明确规定了各级监察委员会要对同级人民代表大会负责，但法律并没有规定其要向人代会“报告工作”。因此，各级人民代表大会在履职过程中，不得提出监察委员会向本级人民代表大会报告工作的要求，不管是专项工作报告还是综合性工作报告，都是不可以的。那么，人民代表大会怎样监督监察委员会呢？主要有以下几种方式：

依法选举监察委员会主任，这就是要“善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”。宪法第六十二条第一款第七项和第一百零一条第二款赋予了全国人民代表大会和县级以上的地方各级人民代表大会“选举国家监察委员会主任”和同级监察委员会主任的职权。

依法行使罢免权，这是宪法赋予县级以上的各级人民代表大会的职权。第六十三条第一款第四项和第一百零一条第二款赋予了全国人民代表大会和县级以上的地方各级人民代表大会罢免“国家监察委员会主任”和同级监察委员会主任的职权。

依法行使质询权，监察法第五十三条第三款明确，县级以上的各级人民代表大会举行会议时，人大代表有权“就监察工作中的有关问题提出质询”。提出质询案是人大代表的一项法定权利。宪法第七十三条赋予了全国人大代表在全国人民代表大会开会期间提出“对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案”。这次的宪法修正案中，并没有扩大全国人大代表可以质询的对象范围，即没有明确全国人大代表可以提出对全国人大常委会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院的质询案。这在《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第十六条和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（以下简称《议事规则》）第四十二条得到了同样的表述，但两者的表述也不尽一致，《议事规则》将可以质询的对象表述为“国务院和国务院各部门”，与“国务院或者国务院各部、各委员会”的表述略有差异。而代表法第十四条第一款却赋予全国人大代表“有权书面提出对国务院和国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院的质询案。”这就形成了全国人大代表有权提出对最高人民法院、最高人民检察院的质询案，但《全国人民代表大会组织法》和《议事规则》里却没有相应的衔接性规定，使其质询权有被悬空或者空置之嫌。

宪法对地方各级人大代表是否有质询权以及可以质询的对象范围没有明确规定。地方组织法第二十八条第二款和代表法第十四条第二款赋予地方各级人大代表“可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。”加上监察法的规定，县级以上的地方各级人大代表有权依照法律规定书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及监察委员会、人民法院、人民检察院的质询案

依法行使询问权，宪法设有规定人大代表的询问权。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第十七条及其《议事规则》第四十一条、代表法第十三条和地方组织法第二十九条等有关法律都明确规定了代表在人民代表大会期间审议有关议案时，可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人说明。几部法律对人代會期间审议对象的表述也不完全一致，代表法将代表审议的范围由其他几部法律规定的“议案”扩大为“议案和报告”。这里的问题是，现有法律还没有明确监察委员会是否可以向同级人民代表大会提出议案。虽然宪法和有关法律赋予人大代表有权提出同级人民代表大会职权范围内的议案的权利，但实践中也不易于操作，主要是有立法权的人民代表大会代表提出的有关立法方面的议案较为容易立案，涉及人民代表大会其他方面职权的议案，多以是政府职权范围内事项为由而往往很难立案。宪法修正案第十六条和第五十一条将国务院和县级以上地方人民政府职权中的“领导和管理监察工作”删除，使政府工作报告中不再出现有关监察工作的内容。这就会出现一种现象，在人民代表大会上，既没有相关的议案，监察委员会也不向人民代表大会报告工作，政府工作报告中也不再出现有关监察工作的内容，怎么会出现对监察工作的相应审议呢？没有审议，在“举行会议时”何来询问？询问谁？询问什么？这有待于有关法律对监察法赋予代表询问权的进一步明确和细化。

除了这四项权利以外，现有法律再未赋予人民代表大会监督监察委员会的其他职权。

三、人大常委会对同级监察委员会的监督

监察委员会除了接受同级人民代表大会的监督，还应接受同级人大常委会的依法监督。人大常委会监督监察委员会工作的方式主要有：

依法行使任免权。依法任免国家机构工作人员是人大常委会履职的法定方式之一。监察法第九条明确规定，监察委员会副主任、委员由监察委员会主任提请本级人大常委会任免。除主任以外的监察委员会的组成人员由同级人大常委会任免，那么，按照监察法第十四条“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度”的规定，监察官当由谁任免呢？目前还无法律明确规定。应该考虑参照法官法和检察官法关于审判员、检察员由同级人大常委会任免的规定，由人大常委会任免监察官。

听取和审议专项工作报告。向人大常委会报告专项工作是监察法第五十三条赋予监察委员会的法定职责，但法律并未明确报告的时间和频次，是主动报告还是被动报告，是每年都要报告，还是在一届任期内作一次报告，或是一年就一个专项作报告，有待明确。监察法明确界定人大常委会听取和审议的是“专项工作报告”，没有采用“工作报告”的表述，显然，人大常委会不能听取和审议其“综合工作报告”。至于“专项工作报告”的“专项”该怎样理解、怎样划分，是按照监察委员会的“监督、调查、处置”三大职责来划分，还是按照其监察权限划分，有待两委加强沟通和协调，依法予以明确。

开展执法检查。监察委员会是主要履行监察法赋予的职权职责的专责机关。人大常委会开展的执法检查的主要内容是检查监察法的贯彻落实情况。但执法检查的范围究竟包含哪些内容，是否可以就监察法的规定都开展执法检查呢？笔者认为未必。因为，监察委员会报告的是“专项工作”，就“专项工作”涉及的法律规定开展执法检查是现有法律规定的法理逻辑。

依法开展质询。人大常委会组成人员依法联名提出质询案是法律赋予的职权。当然，有关法律应就对监察委员会的质询案作出明确的法律规制。

提出询问。人大常委会组成人员在听取和审议监察委员会的专项工作报告时，有权依法就监察工作中的有关问题提出询问，并得到答复。

依法任免除主任以外的监察委员会组成人员、听取和审议专项工作报告、组织执法检查、询问和质询这五种方式，是监察法赋予各级人大常委会和人大代表履行监督监察委员会工作的法定方式，也是宪法关于监察委员会“对它负责，受它监督”的具体化。

四、宪法规定的监督方式对监察委员会的适用问题

监察法第七章用专章规定了“对监察机关和监察人员的监督”。除了宪法、法律明确规定的人大及其常委会对监察委员会的几种监督方式的适用外，宪法法律赋予人大及其常务委员会的其他监督方式对监察委员会是否适用呢？笔者认为，不能一概而论，应当区别对待。

可否接受监察委员会组成人员的辞职请求？《监察法》第五十九条第二款使用了“监察人员辞职”的表述。这里的“辞职”，至少应包含两层含义，一是作为国家公职人员依照公务员法的辞职，二是作为“行使国家监察职能的专责机关”的人员辞职，特别是由人民代表大会选举和人大常委会任命的监察委员会组成人员的辞职，同级人大及其常委会可否接受，是否应该履行相应法律手续。《议事规则》第三十八条和地方组织法第二十七条明确了由全国人民代表大会和县级以上的地方各级人民代表大会选举的除监察委员会外的国家机构的领导人员可以向同级人民代表大会提出辞职，由人民代表大会决定是否接受其辭职。前者没有赋予全国人大常委会接受国家机构领导人员的辞职请求的权利，但赋予其“审议决定”权，即在全国人民代表大会闭会期间提出的辞职，“由委员长会议将其辞职请求提请全国人民代表大会常务委员会会议审议决定”。后者赋予地方各级人大常委会在人民代表大会闭会期间，有权接受常委会组成人员和人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的辞职。如果监察委员会主任、副主任、委员的职务发生变动或者调离本行政区域，没有人大常委会接受其辞职的法定程序，其职务的免除手续该如何完善呢？有待相关法律的细化规定。笔者以为，基于同一法律体系框架的考虑，人民代表大会及其常务委员会是可以接受同级监察委员会组成人员的辞职请求的。

可否行使撤职权？地方组织法第四十四条赋予地方人大常委会的职权的第十二项就是撤销人民政府、人民法院、人民检察院等个别领导人员职务的权利。监督法第八章专章规定了“撤职案的审议和决定”。依照宪法和监察法关于监察委员会接受同级人大常委会监督的规定，人大常委会依法撤销监察委员会个别组成人员的职务，也是体现监察委员会“对它负责、受它监督”的法理逻辑和表现。当然，人大常委会可否撤销监察官的职务，有待监察官法的明确规定。

可否组织特定问题调查？地方组织法第三十一条和第五十二条赋予了人民代表大会及其常务委员会组织特定问题的调查委员会的权利，县级以上的地方各级人民代表大会主席团、常务委员会主任会议和人大代表、常委会组成人员联名均可提议组织特定问题调查委员会。特定问题调查虽在人大履职实践中很少使用，但是否可以就监察工作中的有关问题开展特定问题调查呢？宪法第七十一条明确“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会”，在“调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料”。显然，“一切有关的国家机关”当然包括了“监察委员会”，毕竟，“监察委员会”是宪法规定的国家机构之一。

可否对监察委员会的规范性文件进行备案审查？开展规范性文件备案审查，是人大常委会保证宪法法律在本行政区域内的遵守和执行、维护宪法法律统一的重要监督方式。立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销作出了规定。监督法第五章“规范性文件的备案审查”涉及“人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令”以及最高人民法院、最高人民检察院的司法解释的备案审查。那么，国家监察委员会制定的规范性文件是否应该报请全国人大常委会备案审查呢？现有法律没有规定地方人大常委会可以对人民法院、人民检察院的规范性文件进行备案审查，同样，地方监察委员会制定的规范性文件应不应该报请同级人大常委会备案审查呢？如果不报请备案审查，如何监督监察委员会的规范性文件的合法性呢？这有待有关法律的进一步明确。

此外，地方组织法和代表法赋予代表有提出对各方面工作的建议、批评和意见的权利，有开展专题调研、视察的权利等等。代表可否对监察工作提出建议、批评和意见呢？如果提出，又该怎样处理呢？特别是，监察委员会与党的纪律检查机关合署办公，如果代表的建议、批评和意见涉及党的纪律检查机关职权的内容，就这部分内容是要求代表撤回或是由人大常委会办事机构直接不予交办呢？人大及其常委会可否决定和组织代表对监察委员会开展专题调研、视察呢？

根据宪法第六十二条、第六十三条、第六十七条、第一百零一条、第一百零四条和监察法第八条、第九条、第五十三条赋予人大及其常委会对监察委员会行使监督职权的方式、范围、内容的特别规定，应该理解为，在对监察委员会的监督上，方式是法定的，内容是法定的，范围也是法定的。按照“后法优于前法”的法理逻辑，监察法的规定应当优先适用，除非地方组织法、代表法、常委会监督法等有关法律作出修改并予以明确规定。

依法开展好对监察委员会的监督，既是人大及其常委会依法履职的需要，也是依法履职能力和水平的体现。确保宪法法律的规定在本行政区域内得到遵守和执行，既是人大及其常委会的职权，也是依法履职的前提和根本要求。

参考文献：

[1]许安标，刘松山.中华人民共和国宪法通释[EB/OL].中国人大网，2010-4-14，http：//www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2010-04/14/content_1567085.htm.

作  者：重庆市永川区人大常委会副主任

责任编辑：宋英俊