西部边疆民族地区网络舆情的政府治理

2019-04-28邹东升陈思佳

重庆行政 2019年2期

邹东升陈思佳

一、问题的缘起

西部边疆民族地区与西亚和南亚接壤，是联系内外的交通枢纽与对外开放的窗口，具有重要的战略地位，由于其独特的地理位置，在传统安全与非传统安全方面都面临着较大风险。“双泛主义”是活跃在伊斯兰国家的极端宗教思潮，在其不断发展的过程中逐渐走向极端，变得高度政治化，并与恐怖主义谋求合流从事民族分裂活动。自20世纪90年代“双泛主义”传入新疆便与分裂势力相互勾结，以“宗教”和“人权”问题为幌子，在边疆地区从事民族分裂活动，严重危及我国边疆安全。同时，“宗教极端势力”、“民族分裂势力”与“暴力恐怖势力”“三股势力”在我国边疆民族地区蠢蠢欲动。他们“在境外进行组织、策划，境内发展成员，针对我国领土完整和政权巩固实施颠覆、分裂破坏和暴力恐怖袭击等刑事犯罪活动。这些违法犯罪活动隐蔽性强，却又极易造成恶劣影响，使我国的国家信息安全、新疆的稳定大局面临极为严峻的挑战。”[1]西部边疆民族地区错综复杂的安全形势决定了其网络舆情治理工作的挑战性，集中体现在政府有效引导涉民族因素网络舆情，提高网络安全保護能力，维护国家总体安全等方面。

自媒体时代，互联网平台建设与各类应用软件研发步入了数字化的全新阶段。根据2019年2月28日发布的第43次《中国互联网络发展状况统计报告》，“截至2018年12月，我国网民规模达8.29亿，全年共计新增网民5653万人，较2017年末增加3.8%，互联网普及率为59.6%;我国手机网民规模达8.17亿，全年新增手机网民6433万人，网民中使用手机上网人群的占比达98.6%”。[2]网络早已成为公众生活不可或缺的信息化工具，在大数据时代，公众通过互联网平台实现信息和数据的获取与交换十分便捷，网络平台成为百姓表达民意与利益诉求的重要阵地。“同时互联网又是一把双刃剑，国内外敌对势力利用互联网宣传反动思想、传播暴恐音视频、散播谣言等行为硬生生地把互联网变成插手我国事务、攻击党的政策、煽动民族分裂的重要工具。”[3]

二、西部边疆民族地区网络舆情政府治理责任依据

（一）法律依据

政府在网络舆情引导工作中处于主导地位，其保障我国网络安全所承担的政治责任依据来源于国家法律、行政法规、规范性文件、部门规章、国家政策等相关制度文件。近年来出台的相关法律就有不少，比如：2015年，国务院颁布的《国家安全法》第二十五条强调政府应“加强网络管理，防范、制止和依法惩治网络攻击、网络入侵、网络窃密、散布违法有害信息等网络违法犯罪行为，维护国家网络空间主权、安全和发展利益”，[4]明确了政府在维护网络信息安全方面的法定义务。2016年颁布的《网络安全法》是我国第一部针对网络空间安全管理的综合性法律，第四章“网络信息安全”明确规定：“国家网信部门和有关部门依法履行网络信息安全监督管理职责，发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，应当要求网络运营者停止传输，采取消除等处置措施，保存有关记录;对来源于中华人民共和国境外的上述信息，应当通知有关机构采取技术措施和其他必要措施阻断传播。”[5]此外，《国家网络空间安全战略》《国家网络安全事件应急预案》《关于加强国家网络安全标准化工作的若干意见》等法律文件的颁布都说明政府将法律法规作为治理网络舆情的重要工具，“如果离开了法律政策和建立在法律政策之上的管理，纵有最先进的技术，网络舆论秩序也难以得到维护”[6]。2015年8月，全国人大常委会通过了刑法修正案（九）将传播网络谣言入刑。新的规定包括：第120条第6款，明知是宣扬恐怖主义、极端主义的图书、音频视频资料或者其他物品而非法持有，情节严重的。刑法第286条增加内容为：网络服务提供者不履行法律、行政法规规定的信息网络安全管理义务，经监管部门责令采取改正措施而拒不改正的。第287条第1款，设立用于实施诈骗、传授犯罪方法、制作或者销售违禁物品、管制物品等违法犯罪活动的网站、通讯群组的行为，情节严重的;第2款，明知他人利用信息网络实施犯罪，为其犯罪提供互联网接入、服务器托管、网络存储、通讯传输等技术支持，或者提供广告推广、支付结算等帮助，情节严重的。第291条增加1款，编造虚假的险情、疫情、灾情、警情，在信息网络或者其他媒体上传播，或者明知是上述虚假信息，故意在信息网络或者其他媒体上传播，严重扰乱社会秩序的。

（二）理论依据

1.网络空间主权

国家主权范围最初仅限于对国家陆地领土的维护与管辖，随着人类活动空间的不断拓展，尤其是互联网虚拟世界成为了人类日常工作、生活的重要领域，国家主权的覆盖范围开始从陆地向海洋、天空、太空、网络延展。而后，网络空间成为了继陆、海、空、太空之外的“第五空间”，网络空间主权也随之成为国家主权的重要组成部分。因此，政府对于国家主权的维护与保障得以超越传统实体空间主权的意涵，向虚拟的空间延伸。网络舆情与现实世界的舆情互动呼应，更易助推谣言扩散、引发公众不安、破坏民族和谐、影响社会稳定。缘此，政府对于网络舆情治理有着不可推卸的责任。

2.非传统安全观

当今世界正处于全球化反恐时代，我国在传统风险之外还面临着许多非传统风险的威胁。习近平总书记结合当前的国际局势与国内发展状况，提出了契合国际国内新形势、新情况、新问题的“总体国家安全观”，以积极应对中国面临的各项风险。在当代我国面临的众多风险中，意识形态安全、文化安全、信息安全都是值得高度重视的非传统安全风险。“互联网不是法外之地。利用网络鼓吹推翻国家政权，煽动宗教极端主义，宣扬民族分裂思想，教唆暴力恐怖活动，等等，这样的行为要坚决制止和打击，决不能任其大行其道。”[7]面对日益严峻的网络安全形势，树立总体国家安全观，重视非传统风险的应对，利用互联网强大的功能积极治理网络舆情，维持风清气正的网络空间，是各级政府在新时代面临的重要任务与严峻挑战。

三、西部边疆民族地区网络舆情政府治理责任主体

从国家层面看，国务院及其各部委在西部边疆民族地区网络舆情引导工作中处于核心地位，其政治责任既来源于法律对政府的规定，也包括客观现实对政府履职的要求，还包括社会道义对政府的期许。我国西部边疆地区长期遭受“双泛主义”与“三股势力”的威胁。近年来，国内外分裂势力与恐怖势力更是通过互联网平台这一便捷渠道，散布各类谣言，发展分裂势力，企图破坏民族团结，颠覆国家政权。因此，各级政府必须采取有力措施加强民族团结，在各民族中牢固树立国家意识、公民意识、中华民族共同体意识，强化互联网空间安全。2018年8月，全国宣传思想工作会议上，习近平总书记强调“建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态，是全党特别是宣传思想战线必须担负起的一个战略任务”[8]、“我们必须科学认识网络传播规律，提高用网治网水平，使互联网这个最大变量变成事业发展的最大增量”[9]。在当前西部边疆民族地区网络舆情治理工作中，急需加强舆情机构建设，优化网络舆情监测平台，加强思想政治引导工作，帮助各民族群众树立正确的国家观与民族观，探索涉民族因素网络舆情治理的高效方式与机制。

对于西部边疆民族地区而言，在互联网发展程度日益提升的同时，如何抵御极端思想的冲击，做好网络舆情引导工作，对维护国家总体安全具有重要意义。以“三股势力”为代表的极端势力通过境外网站、网络电台等媒介，不断散布反动言论与极端思想，利用负面网络舆论煽动我国民族矛盾，妄图通过互联网实现分裂中国的目标。因此，各级地方政府，尤其是新疆与西藏自治区的各级政府对于边疆地区网络舆情治理负有重要责任。参照中央政府指导，自治区政府应将网络舆情治理工作放在政府工作的突出位置，聚合党委、政府、媒体、公众多方力量，促进资源共享，形成统一指挥、协调联动的网络舆情引导体系，实现“守土有责、守土尽责、守土负责”。正如习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上强调“社会稳定和长治久安是新疆工作的总目标。必须把严厉打击暴力恐怖活动作为当前斗争的重点。”[10]

从个体层面讲，提高政府工作人员的专业能力与舆情素养同样重要。对于政府而言，优秀的网络新闻发言人对于有效引导网络舆情具有积极作用。在网络舆情快速扩散的阶段，对于散布在网络平台上的各类信息，普通公众并不能准确判断真伪，极易被负面舆情煽动和影响，以致于引发猜测，助力谣言传播和泛滥。因此，网络新闻发言人及时发声对于有效引导网络舆情具有重要意义。作为官方代表，网络新闻发言人具有高度的公信力与权威性，当其客观、全面、准确地将舆情事件真实信息公之于众，便能最大限度地破除虚假言论，表达党和政府态度，安抚和稳定人心。

在移动互联网时代，政府机关工作人员尤其是领导干部需要高度重视舆情引导能力的提升。在全国网络安全和信息化工作会议上，习近平总书记对各级领导干部特别是高级干部在新媒体时代应具备的网络素养提出明确要求，“要主动适应信息化要求、强化互联网思维，不断提高对互联网规律的把握能力、对网络舆论的引导能力、对信息化发展的驾驭能力、对网络安全的保障能力。”[11]领导干部在日常工作中做到学网、懂网、用网，树立互联网思维，培养敏锐的舆情应对意识、正确的舆情处理方式、强大的舆情管控能力，才能借助互联网平台科学治理和引导网络舆情，维护国家网络安全。

四、网络舆情政府治理的质效明显提升

（一）新媒体的政府网络舆情管控制度化

新媒体时代的网络媒体种类多样、数量庞大、形式新颖，既有传统网络平台，也囊括了以微博、微信、微视频、微电影和移动客户端为代表的“四微一端”等更加活跃的新媒体，还涉及到互联网企业、跨国公司、航空公司、酒店网络平台责任部门等网络平台所有者、建设者、维护者。网络媒体所具有的传播力、号召力、影响力对于涉民族因素网络舆情的引导有着不可小觑的作用。因此，政府采取多种措施，强化网络媒体的平台责任，引导网络媒体协助政府完成舆情治理。

近年来，政府对互联网媒体的平台责任作出了更加细致、更加全面的法律规定。2016年出台的《网络安全法》强调“网络相关行业组织按照章程，加强行业自律，制定网络安全行为规范，指导会员加强网络安全保护，提高网络安全保护水平，促进行业健康发展。”[12]2016-2018年，国家互联网信息办公室相继发布《互联网直播服务管理规定》《互联网跟帖评论服务管理规定》《互联网论坛社区服务管理规定》《互联网群组信息服务管理规定》《互联网用户公众账号信息服务管理规定》《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务许可管理实施细则》《微博客信息服务管理规定》等规范性文件，督促网络媒体审查与纠正网络信息，防止谣言与负面舆情传播，维护互联网平台秩序，保障国家网络安全。

（二）有效推进网络舆情政府治理平台建设

涉民族因素的网络舆情，有相当大一部分是由极端宗教组织或民族分裂组织精心策划的，他们散布政治谣言与极端思想，妄图破坏民族和睦，达到分裂祖国的目的。这类网络舆情并不仅仅在西部边疆民族地区传播，還借助超越时空界限的互联网平台，在全球范围内进行扩散。因此，我国政府十分注重舆情管理机构及其网络平台建设，党组织、政府机关、官方媒体都承担了网络舆情的治理和引导责任。

中共中央政法委具有指导维稳工作相关职能，其官方网站“中国长安网”召集了全国32个省市的长安网群，一旦出现涉民族因素重大舆情事件，能及时通报各类信息，掌握舆情风险情况与社会稳定情况，组织协调各部门应对突发事件。中共中央宣传部主管意识形态方面工作，同时对我国媒体、网络、文化传播相关各种机构进行监督，对新闻、出版、电视、电影进行审查。中宣部舆情局的互联网舆情监控系统，能够全面监测微博、博客、论坛、资讯、社区舆情状况，实现舆情监控、分析和预警，并指导协调中央各新闻媒体做好新闻宣传工作，提供舆情信息，引导社会舆论。中宣部与中央文明办联合主办网站“中国文明网”，积极参与我国思想文化宣传相关工作，网站设有“思想政治工作”专题，其中的“思政讲堂”对于帮助公众了解我国新时代的精神与思想，正确看待网络舆情具有重要意义。

国家互联网信息办公室与中共中央安全和信息化委员会办公室共建官方网络平台，负责我国网络平台的安全监管职责。其中设置的网络安全版块包括了“治理监管”“安全动态”“预警通报”与“打击网络恐怖”四个专题，严格监管互联网信息内容，一旦出现涉民族因素网络舆情则及时对情况进行通报预警，组织引导，精准打击网络恐怖主义与网络分裂势力。国家民族事务委员会与国家宗教事务局承担着执行党和国家的民族政策、宗教政策的重任，以保障少数民族合法权益，促进少数民族和民族地区发展，实现各民族共同繁荣。二者都设有民族事务研究专题与网络投诉举报通道，其目的是关注边疆民族地区安全与稳定状态，加强舆情信息的收集、监测、分析和研判工作，以便及时处理网络舆情。

此外，政府还建立了“中国互联网数据平台”“国家信息安全漏洞共享平台”“国家互联网应急中心”“中央网信办违法和不良信息举报中心”等网络平台，确保网络信息安全，及时引导网络舆情。边疆民族地区的新疆通讯管理局、新疆民族事务委员会、新疆互联网违法和不良信息举报中心、西藏通讯管理局、西藏互联网违法与不良信息举报中心等机构都有官方网站，将涉民族因素网络舆情的引导工作摆在突出位置。人民网、新华网、求实网、光明网、天山网等官方新闻媒体也都积极参与涉民族因素事件的网络舆情引导工作，通过登载涉民族因素优质文章、追踪舆情事件新闻报道、开展民族事务讨论专题等方式，把控西部边疆民族地区热点事件与发展现状。同时，构建新媒体网络平台，壮大舆论阵地，扩大粉丝团，助力政府更好地引导网络舆情。

（三）依法发挥网络舆情治理中的司法功能

我国司法机关依法审理对社会造成严重负面影响的涉民族因素网络舆情案件，以严格的处理态度，严厉的法律手段，加强对负面网络舆情的控制，依法打击相关违法犯罪行为，通过典型案例，起到了良好的法律震慑和法治教育作用。

在西部边疆民族地区，反恐怖主义工作与去极端化斗争同样在法治轨道上常抓不懈。新疆自治区依据国家反恐法律体系，“依照《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国民族区域自治法》等法律规定，加快地方性法规的立法进程，先后出台了《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》《新疆维吾尔自治区去极端化条例》，为遏制、打击恐怖主义、极端主义提供了有力的法律武器”。[13]在去极端化工作中，新疆自治区将互联网平台管理与专项行动相结合，严厉打击非法宗教活动、没收非法宗教宣传品、制止非法宗教网络传播。“自2014年以来，新疆打掉暴恐团伙1588个，抓获暴恐人员12995人，缴获爆炸装置2052枚，查处非法宗教活动4858起、涉及30645人，收缴非法宗教宣传品345229件”，[14]在线上与线下都有力遏制了宗教极端思想的滋生蔓延，有效防控了涉民族因素网络舆情传播的风险。

（四）高度重视关键少数在网络舆情引导中的积极作用

自媒体时代，互联网平台建设与各类应用软件研发都进入到一个全新的阶段，公众在网络平台上的参与行为表现出强烈的积极性与参与性，每个独立个体都能通过多样化的网络平台公开表达自己的观点与意见。加之大数据技术迅速发展，政府鼓励公众通过多元化的渠道表达民意，网络平台更是成为公众表达观点的重要阵地。因此，在涉民族因素的网络舆情事件中，政府往往积极引导公众态度倾向，避免网络群体极化现象产生。公众的态度倾向对于网络舆情的演化方向具有重要影响，尤其是网络意见领袖、知名网络评人等关键人物的观点更是在网络世界具有相当影响力。

在日常的思想宣传工作中，各级政府积极地宣传国家政治思想方针政策，建立以社会主义核心价值观为中心的思想价值体系，防止高校教师、学生群体以及宗教人士在涉民族因素网络舆情出现时，受到极端势力与分裂势力的蛊惑和煽动。教育部部长陈宝生在2018年全国教育工作会议上指出，“要抓好教育领域的意识形态工作，重视高校的舆情引导工作，强调高校应助力学生形成正确世界观、人生观、价值观，防止极端宗教思想、民族分裂思想与暴力恐怖思想等负面理念对其的侵害，掌控和引导涉民族因素网络舆情的校园传播。”[15]另外，政府如何在尊重边疆民族地区宗教信仰的同时，使之遵循国家宗教法制化要求，防止宗教极端化，是民族地区宗教工作的重点和难点。要落实好习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上的讲话精神，“精心做好宗教工作，积极引导宗教与社会主义社会相适应，发挥好宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。处理宗教问题的基本原则，就是保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”。[16]

参考文献：

[1]陈琪.网络安全与新疆稳定[J].新疆社会科学，2017（02）：88-94.

[2]中国互联网络信息中心（CNNIC）.第43次中国互联网络发展状况统计报告[R]，2019（02）.

[3]胡可杨.反恐形势下新疆网络治理研究[J].兵团党校学报，2017（04）：49-53.

[4]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国国家安全法[Z].2015-07-01.

[5][12]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国网络安全法[Z].2016-11-07.

[6]简家民，郑国梁.维护国家安全规制网络舆论[J].信息网络安全，2008（06）：36-38.

[7][11]国家互联网信息办公室，中共中央安全和信息化委员会办公室.习近平在全国网络安全和信息化工作会议上发表重要讲话[EB/OL].http：//www.cac.gov.cn/2018-08/03/c_1123216820.htm？from=groupmessage，2018-08-03.

[8][9]中华人民共和国中央人民政府.习近平出席全国宣传思想工作会议并发表重要讲话[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-08/22/content_5315723.htm，2018-08-22.

[10][16]新华网.习近平在第二次中央新疆工作座谈会上发表重要讲话[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/photo/2014-05/29/c_126564529.htm，2014-05-29.

[13][14]中国国务院新闻办公室.新疆的反恐、去极端化斗争与人权保障白皮书[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1628313394757765928&wfr=spider&for=pc，2019-03-18.

[15]中华人民共和国教育部.落实落实再落实--在2019年全国教育工作会议上的讲话.[EB/OL]http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_176/201901/t20190129_368518.html，2019-01-18.