胡艳华

供给侧结构改革是当前我国针对经济进入新常态后提出的一项重大的改革举措，既是新时代的重大理论创新，也是解决新时代我国社会主要矛盾的重要手段。如今，随着乡村振兴、精准扶贫等战略的实施，我国农村经济社会发展进入了关键转型期，对农民职业教育培训提出了新的要求。基于此，以供给侧改革聚焦农民职业教育培训过程中存在的问题，具有现实意义。

一、农民职业教育培训供给侧改革的时代背景

（一）农业供给侧结构改革正在不断推进

改革开放40年来，我国在解决“三农”问题方面取得了巨大成就，农民生活水平得到了较大程度提升，但在城镇化、工业化进程的影响下，我国农村在发展中也暴露出新的问题，如农村空心化、农业接班人危机、农产品供求结构失衡、农业生产要素配置效率低下等问题[1]。面对农村、农业发展中出现的新问题，2017年中央1号文件正式出台并提出要加大农村供给侧结构改革。农业供给侧结构改革是立足于当前农业阶段性供大于求以及供给不足并存的问题，提升供给侧和需求侧的衔接力度。因此，农业供给侧结构改革实际上是将过去农业、农村发展的重心从供给总量不足向供给结构科学化等方面转变，进而培育促进农村经济社会发展的新动能。显然，在经济社会发展中，人是生产力的主导要素，也是生产力中最为活跃的要素。人作为一种生产要素制约着其他生产要素效率的发挥及其配置的进程。基于此，在推进农业供给侧结构改革过程中，其所依赖的主体是农民，只有充分发挥了农民作为生产力中最活跃要素的能力，供给侧结构改革的进程才能顺利推进。因此，提升农民综合素质，积极培育新型职业农民，壮大新型农业生产经营主体队伍，农业供给侧结构改革的内涵才能不断提升。由此，加大农民职业教育培训的供给侧结构改革，必须要面向农业供给侧结构改革過程中对农业人力资源的新需求，确保农民职业教育培训能够适应农业供给侧结构改革对人力资源的要求，强化人作为生产要素的活跃度。

（二）精准扶贫战略已经进入攻坚关键期

社会主义的本质是共同富裕，帮助广大农村贫困人口脱贫，也是全面建设小康社会的的基本要求。改革开放40年来，经过党和政府以及社会各界的不断努力，我国社会的贫富差距大大缩小，农村扶贫工作取得了巨大成效。按照国务院扶贫办的统计，1978年我国绝对贫困人口大约为2.5亿（当时人口不到10亿），到2017年已经降至6000万人（现在人口大约14亿），我国成为第一个实现联合国制定的贫困人口比例减半的国家[2]。尽管扶贫工作成效显著，但当下扶贫工作的任务还十分艰巨。截至2017年底，我国仍有13个连片贫困地区，大约12万个贫困村和6000万贫困人口。农民依然占据贫困人口的绝大多数，是重点扶贫的对象[3]。基于这样严峻的形势，国家提出了精准扶贫战略。党的十九大报告指出，在实施精准扶贫战略中，要将扶贫和扶志、扶智进行结合，加大东西部地区协作，做好重点对接和支持，确保到2020年实现预定脱贫目标。显然，在精准扶贫的关键阶段，必须要将贫困治理和愚昧治理相结合，扶志和扶智相结合，提升贫困人口的内生发展力。由此，在扶志、扶智过程中，农民职业教育培训无疑能够发挥巨大作用。对于农民职业教育培训供给侧改革而言，需要将精准扶贫战略与农民人力资源培训相结合，提升农民职业教育培训对精准扶贫战略的支持力度。

（三）乡村振兴战略的实施

由于长期以来城乡二元结构的存在，城乡之间的发展差距较大，农村社会依然是我国经济社会发展的短板。在精准扶贫战略实施的关键时期，党的十九大报告正式提出了乡村振兴战略。2018年中央1号文件对乡村振兴战略进行了全面部署，从农村产业结构调整、农村人才培养、农村社会保障体系以及农村社会治理体系建设等方面全方位部署了乡村振兴战略的实施过程与方式。通过实施乡村振兴战略，旨在打造美丽乡村，构建活力农业，重塑幸福农民。显然，要实现这个伟大目标，离不开教育与科技的支持。农民职业教育培训作为立足于农村经济社会发展的教育体系，在促进农村人才培养，改善农业人力资本结构，提升农民综合素养等方面具有无可替代的作用。按照乡村振兴战略的要求，农民职业教育培训的主要任务是造就新型职业农民以及积极培育新型农业生产经营主体，将其作为推进乡村振兴战略的催化剂。由此，农民职业教育培训的供给测改革，需要加大供给侧和需求侧的结合，为农民提供高效、优质、精准的教育和智力支持服务。

二、当前我国农民职业教育培训供给侧存在的结构性问题

（一）规模扩张过快与质量提升滞后之间的矛盾

改革开放40年，我国农民职业教育培训体系日臻完善，在农民职业技能和综合素质提升中起到了很大的支持作用。在农民职业教育培训取得巨大成就的过程中，速度扩张是其一个重要方面。但这种速度扩张更多的是一种规模上的扩张，而并未实现质量提升与之同步。以农民工培训为例，从20世纪80年代起，中央和地方各级政府就通过了一系列开展农民工职业培训的政策文件，诸如“阳光工程”“雨露计划”“星火计划”等培训项目，推进了农民工职业培训体系的不断扩大。2003年，农业部等6部门联合发布《2003-2010年全国农民工培训规划》，按照该规划提出的目标，2003-2005年间，对1000万农村剩余劳动力进行转移培训，对其中500万人实施岗位培训；2006-2010年，上述两个数字分别扩大到5000万和3000万。但在这些庞大的数据背后，掩藏着严重的质量问题[4]。第一，各地农民工培训的针对性不强。很多专项培训项目的实施并没有按照各地农民工的实际教育需求，在培训内容上没有针对性，进而导致培训效果比较差，甚至遭到了部分农民工的抵制。第二，培训实效比较差。在大规模培训的背后，需要各级政府加大投入，侧重从农民工关心的就业技能和岗位转移技能入手，但实际上能够就这两个方面开展培训的并不多。地方政府在经费支持上也比较有限，很多时候是培训形式大于实质效果。正是因为如此，农民工就业难和企业招工难的矛盾是并存的。除了农民工职业培训之外，其他的农民职业教育培训体系同样存在问题。农业部从2012年开始启动新型职业农民培育试点工作计划。截至2016年底，这一计划已经覆盖了全国8个省市区的30个地市和800多个区县，参与这一计划的农民人数也超过了1700万人。但速度扩张与质量提升并不同步，新型职业农民培育的效果和针对性不是很强，很多培育计划过于注重形式，没有取得政策预想效果[5]。

（二）农民职业教育培训资源配置失衡仍存

资源配置失衡是农民职业教育培训供给侧最大的结构性问题，突出表现在区域、城乡和部门之间，无法充分发挥资源配置的效率和效益，影响了农民职业教育培训的效果。第一，区域失衡问题依然严重。显然，农村职业教育培训的主体是中等职业学校，但东部、中西部地区之间存在着较为严重的资源配置失衡问题，供给侧和需求侧之间的矛盾较为显著。教育经费存在较大差异是最突出的问题，东部地区教育经费充足，教育资源总量也很充足；中部地区经费较为短缺，但承载了大量培训任务；西部地区教育经费短缺，但农民职业教育培训规模小。此外，在生均经费、教育规定资产、师资力量等方面，东部地区最为丰富，中部次之，西部地区最为落后。第二，城乡之间资源配置失衡问题较为突出。一是城乡职业教育培训经费投入失衡。对于农民职业教育培训而言，尽管中央财政有大量转移支付的存在，但大部分配套经费和后续经费还是需要依靠区县财政来解决，省级财政的支持力度不大。而当前我国很多经济较为落后的区县，本身财政并不宽裕，对农民职业培训的投入就更少。在这个过程中，城市的职业教育经费和资源并没有对农村实施多大支持，两者之间的差距较大。更重要的是，农村剩余劳动力转移培训，特别是岗前通用技能培训，通常是由农村职业教育机构承担，而城市职业教育机构主要承担的是职后培训，两者资源的不对等，加大了农村职业教育机构的承受力。二是除经费之外的其他教育资源城乡失衡问题也较为严重。与城市相比，农村职业教育机构对农民职业教育培训可以提供的资源极少，如场地、师资、图书资料、信息资源等，不仅存量较少，而且质量也不高，部分地区资源有限还较为分散，无法实现最大化利用。第三，部门之间对农民职业教育培训资源配置的失衡。由于体制问题，我国从中央到地方，各级政府的不同职能部门均有承担农民职业教育培训的职责，条块化分割问题较为严重。这种条块治理的局面在不同类型、层次、阶段的农民职业教育培训体系中均存在，至今也没有实质性改变。这种分割式的管理模式，不仅降低了管理效率，更降低了资源配置效率，在很大程度上造成了农民职业教育培训资源的浪费。比如从层级上看，在地市这一级，农民职业教育培训的资金较为充足，培训实际效果也比较好。再从部门上看，属于农业部门的农业技术中心、农业推广中心等开展的农民职业教育培训效果通常较好，因为其有充足的师资和经费；而隶属于教育部门的中职学校、农村成人教育学校等主体开展农民职业教育培训，因为经费短缺和专任师资匮乏，培训效果自然欠佳[6]。可见，部门之间职能上的重合，无法整合资源，造成有限资源很大的浪费。

（三）无效供给过剩和有效供给不足的并存

从经济学上而言，供给是否有效的衡量标准是供给主体所提供的各类产品或服务能否满足需求一端的要求，能否实现产品或服务的价值。从当前农民职业教育培训体系看，供需两端均存在问題，供给侧的问题明显要大于需求侧，无效供给大量过剩和有效供给短缺并存是供给侧中最为严重的问题。第一，无效供给过剩。一是部分地区农民职业教育培训项目的设计并不合理，很多项目存在重复设计的问题，对农民关心的增收致富、新型农业技术以及农民精神文化生活需求等没有太多关注，由此导致了大量的培训产品和服务的无效供给。二是培训对象的选择上存在一定偏差。近些年来，通过对两湖地区的荆州、荆门、岳阳、长沙等地的调查情况看，很多农村地区空心化较为严重，能够参加培训的青壮年劳动力较少。在这种情况下，一些培训主体为完成上级布置的任务，不分年龄、不考虑农民的需求，只要是能够召集到“开班”人数，按照预定的教学计划进行开课，职业教育没有结合教育对象的需求，导致大量资源的浪费。三是培训内容缺乏足够的针对性。农民职业教育培训注重实效性，如果培训内容无法满足教育对象的实际需求，这种供给自然就是无效供给。四是培训效果难以显现。调研发现，很多农民接受培训之后，其从培训中学到的知识、技能在实践中无法使用，对于其增产增收、脱贫致富或创新创业没有起到有效推动作用。当然，这个问题存在的原因较为复杂，但有一个方面是极为明显的，就是培训内容没有个性化、区域化和定制化，理论教学过度而实践教学过少，教师教学过程与农民学员之间的互动性不强。在培训无法取得实效的情况下，地方政府特别是基层政府为完成任务，不得不将培训与集体福利挂钩，强迫农民参加培训，显然在农民不情愿的情况下参加培训，抗拒心理的存在更是降低了培训实效[7]。第二，有效供给不足。一是关于新型职业农民培育的规模、质量、方式和内容，无法满足农业现代化发展的要求。二是农村三次产业结合以及乡村文化传承、农民精神生活需求等方面的培训供给不足。三是针对返乡创业农民工、回乡就业创业大学生、农村极端贫困人口等特殊群体的培训供给不足。四是农民定制化、个性化的需求无法得到供给的有效回应。从上述分析可知，一方面，大量的无效供给存在；另一方面，农民实际需求的供给却无法保质保量的提供，使得整个供给侧结构性矛盾极为突出，无法与需求侧实施衔接。

三、农民职业教育培训供给侧改革的策略选择

（一）完善供给侧的体制结构

如前所述，农业供给侧结构改革、精准扶贫战略和乡村振兴战略的实施，无疑会影响到农民职业教育培训的规模、层次、质量、类型等，而农民自身对教育需求的个性化和多样化也更加突出。因此要解决这些问题，就必须不断加大农民职业教育培训供给侧的体制结构改革，形成更加富有弹性和活力的开放性教育体系。第一，以问题导向和目标导向为基本原则，正视农民职业教育培训供给侧存在的结构性问题，明确体制结构改革的基本目标。第二，确立政府、市场、教育培训主体之间的关系以及各自的权责边界。在这个过程中，政府部门应该加大政策、资金等方面的供给，优化培训项目设计，加大信息服务力度，同时教育培训主体也应该积极发挥自身能动性，主动加大与农民、农业企业、新型农业生产经营主体的联系，让政府调控和市场机制同时发挥作用，寻求两者之间的平衡。第三，以终身教育理念为导向，强化农民职业教育培训体系的顶层设计，将农民职业教育培训体系纳入到终身教育体系中。第四，构建统一的农民职业教育培训市场，各个部门、地区、城乡要打破分割化、条块化格局，充分发挥市场机制在这些领域的资源配置效应。同时要严格确立农民职业教育培训的市场准入机制，积极引进社会力量参与办学，最大限度提升农民职业教育培训体系的活力。第五，鼓励各地开展农民职业教育培训体制改革试点，鼓励地方的创造性，及时将试点的成功经验上升到国家政策，进而更好地在全国范围内推广。

（二）优化供给侧制度结构

农民职业教育培训供给侧改革是一种结构全要素的改革过程，不仅包括职业教育培训的内容、课程、方式、模式、方法等，更重要的是要完善其制度结构，确保制度要素基础性作用的发挥。第一，改革中等、高等职业教育的招生制度，扩大对农村青壮年劳动力、职业农民等成人学习者的招生规模，鼓励这些人以弹性学习的方式来提升自身学历，满足他们的学历补偿需求。第二，在农民职业教育培训体系中推进现代学徒制改革，鼓励职业院校特别是涉农职业院校、涉农企业、新型农业生产经营主体、独立设置的成人高校来共同合作，培育新型职业农民，解决农业接班人危机[8]。第三，通过加强学分银行建设来构建农民职业教育培训体系的成果与其他教育体系的成果互认机制，承认农民职业实践经历在职业培训中的作用和价值。第四，构建农民职业资格证书与农民职业教育培训体系的衔接制度，确保农民的创业、就业能够与职业教育培训形成互通渠道。第五，各级政府要加大改革进程，在公平竞争的条件下，完善农民职业教育培训的购买制度。上述这几个方面的制度创新，属于农民职业教育培训体系的“核心制度”，是农民职业教育培训供给侧的制度结构基石。除不断完善这些制度外，还应该推进与这些制度相关的配套制度建设，如户籍制度、农民社保制度、土地流转制度、农业保险制度等，通过这些配套制度来提升农民职业教育供给侧制度结构改革的合力，激发制度的叠加效应。

（三）完善供给侧的治理结构

传统的农民职业教育培训供给侧治理结构的主体是政府，实施的是一种政府单中心的管理模式，由政府主导供给产品或服务的质量与内容。在政府单中心治理导向下，加大了农民职业教育培训供给侧的结构性矛盾，比如无效供给过剩，而有效供给不足，加上部分地方政府的决策不科学，手中握有的资源不足，进而导致教育产品单一的问题。这些问题的存在，不仅降低了农民职业教育培训的质量，更是造成了巨大的资源浪费，对农民职业教育培训的可持续发展是极为不利的。基于此，在推进农民职业教育培训供给侧改革的前提下，必须要构建农民职业教育培训供给侧多主体协同治理机制。加强政府部门、职业教育培训主体、农业企业、社会组织、农民、村民委员会等主体之间的民主协商合作，构建科学民主的透明决策机制，共同推进农民职业教育培训供给侧治理机制的完善。构建多主体协同治理机制，不仅可以提升决策的科学性和透明度，还能够充分解决影响农民职业教育培训的师资、产品、课程等瓶颈问题，且对于培训服务的个性化、定制化发展也有积极影响。由此而言，在构建农民职业教育培训供给侧多主体协同治理模式过程中，需要做好以下几方面工作：第一，政府部门要加大政策供给力度，为农民职业教育培训供给侧改革营造一个良好的制度环境；第二，构建政府主导，其他主体协同参与的民主决策机制和扁平化的民主决策程序；第三，综合运用财税、信息等多种政策工具，提升治理过程的透明性；第四，建立基于多元分工协作的激励、评价、保障等机制，提升各主体在供给侧中的治理能力。

（四）扩大有效供给和精准供给力度

我国农民职业教育培训的有效供给严重不足，无效供给过剩。为此，在供给侧结构改革过程中，应该加大对农民职业教育培训的目标、对象、内容、方法的精准定位，为农民提供更多针对性强、成效明显的教育服务。第一，按照农民的学习特点开展针对性的教育培训服务。农民是成年人，其学习需求、学习方法及特点等均不同于适龄学生，比如学习目的性强、注重实用；学习方法注重自我探索、自我导向等，同时农民类型多，个体文化素质及能力之间存在着显著差异。因此，在扩大有效供给过程中，一是尽量按照农民的生产生活构建真实的教育培训环境；二是在培训服务中营造互动的实践教学模式；三是培训内容必须是与农民生产生活紧密相关的；四是在有条件的地方大力推进农民学习共同体建设。第二，结合具体培训项目提升教育培训的针对性和时效性。在精准扶贫、乡村振兴以及农业供给侧结构改革背景下，国家和地方政府出台了系列支持农民、农村发展的项目，如乡村治理、乡村工匠培育项目，产业振兴项目等。农民职业教育培训必须要抓住这些项目的特点，结合这些项目的要求，切实提升培训的针对性。为此，农民职业教育培训机构应该综合考虑教育服务对象的文化学历水平、综合素质、学习能力、具体需求、年龄等方面的差异，分别对接当下实施的隔离项目，为不同的农民提供更多的定制化和个性化教育产品服务，增强农民的获得感；农民职业教育培训机构应该建立培训项目清单制度，根据农村经济社会发展的形势以及各类项目实施的进展，不断更新或修正农民职业教育培训项目清单，提升培训的针对性与时效性，弥补传统教育培训的各种短板[9]；积极利用现代信息技术手段，构建综合化的农民职业教育培训资源平台，扩大优质教育资源共享力度。

四、结语

面对农业供给侧结构改革、乡村振兴以及精准扶贫战略的实施，对农民职业教育培训提出了新的要求。尽管我国农民职业教育培训体系供给侧存在诸多结构性问题，但必须要强化供给侧和需求侧之间的衔接，从精准、有效的角度出发，全面推进体制、制度、治理結构改革，不断提升农民职业教育培训的效果。第一，要在传统的体系中进行创新，开拓出新的发展路径，提升教育产品或服务供给的有效性。第二，在推进农民职业教育培训供给侧结构改革中，并不能无视需求侧一端的具体要求，而是要将需求侧与供给侧进行结合，将两端的重心适当前移，强化供给与需求的对接，进而保证教育培训质量和效益的提升。

参 考 文 献

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[2]贾国军，叶美婷，杨默涵，等. 基于供给侧视角的农村金融发展与扶贫成效研究[J].经济研究参考，2018（10）：33-36.

[3]贺海波. 贫困文化与精准扶贫的一种实践困境——基于贵州望谟集中连片贫困地区村寨的实证调查[J].社会科学，2018（1）：75-88.

[4]廖策权. 基于农村经济社会需求端的农村职业教育供给侧改革[J].职业技术教育，2018（16）：58-62.

[5]陈春霞，石伟平. 新型职业农民培训供给侧改革：需求与应对——基于江苏的调查[J].职教论坛，2017（28）：53-58.

[6]吕莉敏.“互联网+”时代新生代农民职业教育培训策略研究[J].中国职业技术教育，2016（29）：45-49.

[7]贾建锋，闫佳祺. 城镇化进程中农民工职业教育培训“提质增效”的路径与对策[J].成人教育，2016（3）：61-63.

[8]焦双红. 城镇化进程中我国农村职业教育的发展[J].教育与职业，2017（13）：62-64.

[9]张军霞，陈鹏. 新型城镇化进程中农民工职业培训的政策供给与制度变革[J].职教论坛，2017（7）：24-30.