周旋

摘 要 基层公职人员作为我国公共服务最基础的细胞，虽然微小，但是却输送着血液，缺一不可。这一群体是政府最基础公职的具体执行者，社会公共事务的具体实施者，其伦理水平直接影响着政府的形象，影响着公民对政府的认同感，也影响着政府政务执行的情况。因此加强其行政伦理方面的研究，不仅是对习近平总书记提出的建设高素质基层党组织带头队伍的人才梯队理念的深入贯彻和具体实施，更是在现阶段提高基层公职人员行政执政能力的道德要求。本文主要调研Y县在基层公职人员行政伦理建设中存在的问题及其原因分析，并初步提出对策和建议。

关键词 行政伦理 基层公职人员 个人 制度

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2019.03.078

Abstract As the most basic cells of public service in China， grassroots public officials， although small， but it is the delivery of blood， indispensable. This group is the most basic public servants of the government， the specific Implementers of social public affairs， its ethical level directly affects the image of the government， affects citizens 'sense of identity with the government， and also affects the implementation of government affairs. Therefore， strengthening its research on administrative ethics is not only the in-depth implementation and concrete implementation of General Secretary Xi Jinping's idea of building a talents echelon of high-quality grass-roots party organizations， but also the moral requirements for improving the administrative ability of grass-roots public officials at this stage. This paper mainly investigates the existing problems and their causes in the construction of administrative ethics of grassroots public officials in Y County， and puts forward countermeasures and suggestions.

Keyword Administrative ethics； Public officials at the grass-roots level； Individuals； system

1 Y縣加强基层公职人员行政伦理建设的基本情况

Y县地处湖南省东南部，县域总面积2000平方公里，总人口70万人，辖14镇7乡和1个省级经济开发区、1个省级产业集中区。作为一个拥有1万多公职人员的县城，Y县公职人员行政伦理建设的好坏，直接关系着Y县“开放促发展，优势化强势，对接珠三角，建设全国科学发展百强县”的总体目标的实现，也关系着美丽Y县的构建。

在基层公职人员履行自身职责，进行公共服务的过程中，无时无刻不面临着多元化社会的冲突，多种利益的矛盾，多种价值观的考验，多种权力的诱惑，在多种角色身份的扮演和转化时往往会不自觉的陷入利益取舍和价值选择的两难。这种两难境地就是我们通常所说的基层公职人员的行政伦理困境所在。此次调研通过多方访谈和对Y县不同岗位不同年龄的公职人员进行抽样调查的方式，共发放问卷210份，回收有效问卷186份。发现目前Y县基层公职人员行政伦理失范主要表现在以下几个方面：

1.1 从业动机偏差

在问卷调查中第一项则是从事公务员的动机调查“您为什么选择成为公务员？”其中有12.90%的公职人员选“为人民服务”，73.12%的公职人员选“福利好、社会地位高、工作稳定”，13.98%的公职人员选其他。从以上数据中，我们可以发现大多数人选择成为一名公职人员是为了实现个人价值和追求个人利益，只有少部分人是本着“以人民为中心”的服务理念而进入政府部门。

从业动机是人们参加工作的航向标。基层公职人员的从业目的应符合正确的行政伦理观。反之，错误的目的则会使公职人员的行为方向产生偏差，甚至酿成不可挽回的大错，正所谓“差之毫厘，谬之千里”。例如， Y县人大常委会原党组成员、副主任曹丽珠不能树立正确的行政伦理观，多次利用职务便利，于2007年至2012年，为亲属经营活动“提篮子”，谋取私利，2016年7月，曹丽珠受到党内严重警告处分。这就是严重的个人从业动机偏离，将个人利益凌驾于国家利益、公共利益之上。其实，基层公职人员的基本福利待遇并不是很高，如果公职人员是为了追求私利而从业，那不如一开始就改行。习近平总书记就说过，“当官就不要想发财、想发财就不要去做官”。公职人员如果本着想发财的从业动机，势必会与公务员清贫的收入现实产生冲突，必将影响个人行为违反行政伦理，甚至触犯法纪法规。

1.2 角色定位冲突

基层公职人员经常面临各种角色冲突。在现实生活中，一名公职人员的身份是多重的，既是某单位的工作人员，也是家里的父母、儿女、配偶，还是社会人等等。不同的角色承担不同的责任和义务，有时处理事务时不同的身份承担的责任可能会产生冲突，即为角色冲突。

通过调查统计发现，Y县43.01%的公职人员在角色冲突时，不知道怎么选择。32.80%的公职人员在家庭和工作角色冲突时选择先顧及家庭；24.19%的公职人员在家庭和工作角色冲突时选择先顾及工作。事实上，将公职人员身份摆在首选的例子，在Y县基层公职人员身上并不少见。例如，2010年，Y县公安局破获的“9.22”涉黑案，在长达7个月的全封闭办案中，专案民警每天都要工作到深夜一两点钟。80多位民警，牵扯着80多个家庭，有的民警因连续参与专案侦办，从结婚到小孩出生，与家人一起生活的时间不超过几天。有的民警长期不能回家，因保密工作的需要，又不能向家人透露任何工作信息，还要把自己工资垫付在办案中，家人对其产生有外遇的误解，导致家庭不和。角色的冲突由此凸显出来，作为父亲、丈夫，理应陪伴在孩子和妻子身边；而作为一名公职人员，又应该以人民利益为重。在实际生活中，有些公职人员还可能遇到这样的角色冲突：某公职人员发现他的爱人犯了法，但是别人并不知道此事。作为家人，需要守护好家庭成员；作为公职人员，则需要秉公执法或者检举揭发。公职人员和爱人的角色在这个案例中形成了尖锐的对立和冲突。事实上，角色冲突一直是行政伦理建设中比较关注的议题。

1.3 “责权相对”错位

责任与权力是并行的，国家赋予公职人员行政权力的同时，也规定了公职人员应履行的责任。在访谈和问卷调查统计后发现，部分公职人员不能明确自身应承担的工作责任。29.03%的基层公职人员存在主要以“喝茶看报”、“玩电脑游戏”、“炒股”打发工作时间的现象， 其中45岁以上的基层公职人员占83.33%，主要认为自己年纪大了，不需要再做些什么，也做不了什么工作，失去了对岗位的责任意识。还有19.35%的公职人员带有消极情绪，不愿意选择长期在基层工作，认为在基层工作“难有工作成就，个人兴趣和特长无法发挥”，“工作条件艰苦或其他”，另有17.2%的基层公职人员认为自己“在基层只是挂职锻炼，为以后升迁做准备”。由此可看出多数基层公职人员内心未对自己做出正确定位，未承担起相应的责任，只行使了相应的权利，担任公职主要出于自身的考虑，全心全意为人民服务的观念并未深入广大基层公职人员心中。

2 Y县基层公职人员行政伦理失范的影响因素

2.1 录用机制不完善

由于公职人员录用机制的漏洞导致基层公职人员缺乏行政认知也是现在政府中普遍存在的问题之一。Y县公职人员逢进必考，考试招录程序参照国家公职人员招录标准。笔试环节共分为两个部分，一是行政能力测试，一是申论。行政能力测试主要包括了常识考察、言语理解与表达、数量关系、判断理解和资料分析等，全部属于客观性试题，申论部分则是通过对给定材料的理解归纳概括加工，主要考察阅读能力、分析能力以及言语表达能力。整体而言，除了要求应试者具备知识的深度和广度之外，很少涉及自身道德或者行政伦理道德以及对行政职业道德的考察。即使在政审中有考察思想品德，但也只是初步座谈，很难进行深层次的了解。因此在考录筛选阶段，很难对新录入人员进行系统的行政伦理考量。

2.2 传统官本位行政文化的影响

中国旧儒学思想中的 “君为臣纲”、“父为子纲”、“夫为妻纲”是封建统治者为了维护封建统治秩序的重要伦理原则和道德规范，影响着中国几千的年封建政治文化，主要表现为“官本位”。官本位思想中蕴涵着“君臣父子”式的尊卑有序观念，一方面，拥有权力的行政领导者大多不易接受批评和反对意见，更多是统筹大局颁布命令，不够重视人民群众在日常行政管理过程中的参与权。另一方面，由于受“官本位”思想的影响，人民群众对行政领导者的心理是矛盾的，既畏惧又依赖。这些传统思想严重影响着基层公职人员的行政伦理观和行政行为。

2.3 基层政府行政伦理规范体系建设不健全

国家大环境发展处于转型期，全面依法行政的前提是有健全的法制体系保障，但是目前国家的法治体制机制建设正从入轨启动转入良性运行阶段，Y县的法规、制度、章程有待进一步完善，法律服务水平有待提高等，这些都成为行政管理上的“漏洞”和行政伦理失范的隐患。主要归因：部分需清晰规范的制度条文只有定性的要求，没有定量的要求，因此不易界定行为，具体操作执行可左可右；有些制度制定缺乏必要的程序性规定，在执行中容易出现多部门相互推诿的现象；有些行政伦理规范较笼统抽象，缺乏具体的实施细则，执行效力减弱。基层公职人员需要刚性的外部约束环境，如果制度体系“肌无力”，从而在客观上易导致一定程度的行政伦理失范。

2.4 基层政府缺乏相应的伦理监督机制

中国处于全面深化改革的大潮中，虽然法治中国建设在近几年取得了较大进步，但是随着时代步伐的“快进”，行政伦理规范中的新问题也是层出不穷的，对权利的社会监督和制约机制比以往任何时期都重要，尤其是基层政府，因为基层政府联系人民群众最紧密，服务于各项民计民生。Y县公职人员行政伦理失范也源于Y县监督机制缺乏权威性和独立性，没有形成健全灵活的监督机制。人大的监督作用有待进一步加强，社会民众参与监督未能引起高度重视和充分发挥。当然，有些监督还是事后监督，失范行为出现后才进行责任倒追，未能发挥事前和事中监督意识，防患于未然。完善的行政伦理监督机制看起来是公职人员的“紧箍咒”，实际上是公职人员的“防弹衣”。

3 完善基层公职人员行政伦理建设的基本路径

行政伦理包含两方面的维度： 内在的自觉约束维度和外在的制度规范维度。因此，行政伦理建设包括个人伦理建设的制度伦理建设。

3.1 个人伦理建设

（1）加强基层公职人员的道德“自律”意识，树立正确的公共利益价值取向。从伦理角度讲，道德自律就是公职人员将制度规范等外在约束内化为自身的行为。“自律”意识对基层公职人员树立正确的公共利益价值取向有着深远的影响。新时代，价值取向多元化，对于公职人员的要求更高，但是诱惑也越多，尤其是部分岗位的公职人員拥有一定的自由裁量权，他们在行为选择的过程中拥有着更大的空间。因此，公职人员尤其需要加强学习与自省，面对善与恶、正与邪等冲突时能理性选择，摆脱人性中恶的一面，抵制诱惑，做出与公共利益和社会发展相一致的裁决，保证公共权力服务于公共利益。将社会主义核心价值观内化于心，做服务于人民的带头人、践行者。

（2）提高基层公职人员的自身修养水平，树立正确的行政伦理观。正确认识眼前的利益和使用手中权力是公职人员行政伦理观是否健全的评判标准。首先，要加强学习，尤其是理论学习。Y县要把公职人员的行政伦理观教育摆在干部培养的首位，加强党性教育及警示教育，促进基层公职人员树立正确的行政伦理观。再次，要通过开展廉政主题读书会、理论征文，举办廉政书画展、公益广告等实践形式鼓励公职人员自觉参与到廉政宣传中来，形成自觉践行和宣传的先锋队。

3.2 制度伦理建设

（1）在基层公职人员的录用与选拔过程中把行政伦理观引入进来。Y县基层公职人员的录用过程要加入行政伦理考评，重点考察拟录用人员的道德素质，通过人格分析、心理测试、档案审查、政审座谈等形式多角度分析把关；再则，基层公职人员们在任职前必须宣誓履行行政伦理法律要求及规范准则。当然，录用的过程更应当公开透明，让真正的贤者、能者能加入政府部门，为人民做实事、办好事。具体操作原则必须符合公开公正、公平竞争、公开选拔的要求。

（2）在基层公职人员日常的绩效考核与评比中把行政伦理观纳入进来。行政伦理是日常绩效考核的重要指标之一。虽然目前Y县的年终考核中“德绩勤能廉”德排在首位，但是考核公职人员是否优秀的主要标志还是绩效、能力、廉洁。因此，道德考评还需加强力度。单位领导者可通过组织成员制定的计划对其日常工作中体现出的行政伦理行为进行上下级评判，同级评判，并将结果制定出绩效等级公示出来。如果评价过低者，扣除绩效的同时还应进行单独谈话、教育引导，以便了解组织成员的行政伦理思想状况并及时进行纠偏。另外， Y县基层公职人员晋升职位时除了考评政绩，还要对拟提拔干部的忠诚度以及公众的满意度等方面进行调查，努力造就一大批思想道德素质高尚的为人民服务队伍。

（3）完善基层政府行政伦理监督机制。首先要健全伦理监督的约束机制，充分利用政府机关内部监督，行政体制内的法律监督以及党内监督，还要合理利用群众监督、舆论监督和第三方监督，系统的将事前监督与事后监督相结合，并且以事前监督为主，事后监督为辅，充分发挥制度机制的引导作用。其次，在Y县基层政府中设立恰当的激励机制。在基层政府行政伦理制度规范中，详细设立对道德模范的奖励与典型榜样的宣传，并给予丰厚的物质奖励或精神奖励，在公职人员系统中达到自我提高，自我监督的良性氛围。再次，对触动伦理底线的基层公职人员加大处罚力度和宣传范围，不仅是受害者的补偿，更为其他公职人员敲响警钟，使其时刻谨记自身职责，恪尽职守，为民服务。最后，设立专门的行政伦理评价咨询机构，负责对行政伦理制度的各项内容进行详细的解释，使公职人员时刻明白该做什么，该如何做，充分发挥伦理制度的调控作用。完善公职人员录用机制，从源头开始始终保证公职人员伦理制度始终在可以控制的范围之内，规范政府行为，提高政府行政能力。

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