摘 要 本文针对在开展行政执法监督工作中存在对行政执法监督工作重要性认识不足以及监督水平不高、能力不强，监督流于形式等问题。阐述了在烟草行业开展行政执法监督工作的重要性、法制督察的权力和责任以及加强行政执法监督工作的举措。

关键词 烟草专卖 行政执法 监督 依法行政

作者简介：赵连润，云南省保山市烟草专卖局。

中图分类号：D922.1                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.059

烟草行业作为政企合一的特殊行业，一直以来备受社会舆论关注，而烟草专卖行政执法作为展示行业形象的窗口，它对树立法治烟草形象，巩固和完善烟草专卖制度，促进烟草行业持续健康发展更是具有重要的意义和影响。为进一步切实加强对烟草专卖行政执法行为事前、事中、事后的监督，预防和纠正烟草专卖行政执法人员在行政执法过程中出现的错误和偏差，确保烟草专卖执法人员严格依据宪法和法律取得、行使行政权力，在法律规定的职权范围内依法进行有效的管理活动，做到依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益。2009年12月29日，《烟草专卖行政处罚程序规定》（中华人民共和國工业和信息化部第12号令）经中华人民共和国工业和信息化部第8次部务会议审议通过并发布后，各地州、市局相继成立了独立的法规工作机构，在县级局设立了法制人员，内设行政执法监督机构和队伍得以建立健全，全面实现了执法与监督的分离。但由于县级局从事法规工作人员大多跨专业、跨部门，对法律法规的掌握了解及业务水平参差不齐，在开展行政执法监督工作中还存在对行政执法监督工作重要性认识不足，监督水平不高、能力不强，监督流于形式等诸多问题，现就对加强行政执法监督工作的重要性以及如何提高法制监督的能力和水平，切实履行好法制监督职能职责谈一点粗浅的认识和体会。

一、行政执法监督的概念和意义

行政执法监督，通俗说就是监督行政执法，就是行政执法监督主体依照职权检查纠正行政执法主体违法或者不当行政执法行为的活动。烟草专卖行政执法监督是一种内部监督，是烟草专卖行政主管部门内设的监督机构，依据法律、法规、规章和其他规范性文件，对同级和下级烟草专卖执法部门及其工作人员执法活动是否合法进行检查、审核、复议、评定，并对其违法或不当的行政行为进行纠正的行为总称。烟草专卖体制是烟草行业持续稳定健康发展的重要制度保证，各级烟草专卖局在履行烟草专卖法赋予的行政管理职能的同时，又担负着组织“两烟”生产经营的任务，在全面建设法治国家、法治政府和法治社会的新形势下，烟草专卖执法依据、程序和行为更加受到社会和民众的关注，各级烟草专卖局能否做到依法行政，对于巩固和完善烟草专卖制度，促进烟草行业持续稳定健康发展具有重大深远意义。为确保各级烟草专卖行政管理部门在行政执法过程中严格做到依法行政，切实维护国家利益和消费者利益，不但需要建立完善的行政执法体系，还要建立完善的执法监督体系，健全行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督，加强自我约束。其目的：一方面是促使各级烟草专卖行政管理部门和执法人员依法行政，提高行政管理水平;另一方面是为了维护公民、法人或其他组织的合法权益，保障法律、法规和规章的正确实施，维护社会主义法制的统一，推进法治烟草建设，树立行业良好形象。

二、法制督察人员的权利和责任

法制督察职权源于监督主体和监督机构的权力和授权，根据《云南省行政执法监督规定》、《云南省行政执法监督条例》和《云南省法制督察管理办法》，法制督察在执行公务时，享有进入执法现场检查权、调查取证权、现场制止、纠正违法、不当的具体行政作为权、督促行政执法人员履行其职责的督促权。按照有权必有责的原则，法制督察人员在正确行使以上权力的同时，要重点履行好以下职责：一是督促行政管理机关及其执法人员积极、自觉、严格地执行并遵守国家的法律、法规、规章，依法履行法定的行政管理职权。通过建立健全内部行政执法工作制度、开展执法人员培训考核等，将行政机关是否采取了有效的措施，积极、认真地履行法定职责置于监督之下，从而有效促进法律、法规、规章的正确贯彻实施。二是防止和纠正违法或者不当的行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。既要监督具体行政行为，也要监督抽象行政行为;既要监督行政机关的作为行政行为，也要监督行政机关的不作为行政行为。具体来说就是对法律、法规、规章和规范性文件的实施情况以及规范性文件是否合法、行政执法主体是否合法、被处罚主体认定是否准确、行政执法程序是否合法、行政执法文书是否规范、行政执法中认定事实是否准确、行政执法中适用法律、法规、规章和规范性文件是否正确等进行监督检查。

烟草专卖行政管理部门内设法规机构及法规人员在开展行政执法监督工作中就是要按照《烟草专卖处罚程序规定》的要求，主要依法履行好案件合法性审查、案卷评查和内部监督三方面的工作职责。一是切实抓好案件合法性审查工作。法规工作人员要在立案以及行政处理决定作出前，对涉嫌违法的定性意见、处理建议及法律依据的合法性进行独立审查，在法律上把好关，杜绝错案的发生。也就是在案件处理上要做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法。二是切实加强案卷评查工作，强化执法监督。定期对行政执法案卷进行评查，通过案件评查、交叉互审，进一步加强对专卖执法事中、事后的审查评议;对影响较大的案件开展好执法监督，确保行政执法活动严格执行国家法律、行政法规和规章规定，防范行政错案的发生，避免行政赔偿风险。三是做好内部监督工作。围绕实体合法及程序合法，通过采取提前介入、网上适时同步监督、事后审查，对行政处罚案件办理进行事前、事中、事后监督，将事前监督的防范性与事后监督的补救性结合起来，构筑事前监督、事中监督与事后监督密切配合的监督防线，保证行政执法过程的合法性和适当性，充分发挥法规部门的执法监督职能，推进行政执法责任制的深入贯彻落实。

三、提高法制督察能力水平，加强行政执法监督

（一）提高认识，高度重视

党的十五大确立了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，十六大又明确要求“加强对执法活动的监督，推进依法行政”，十七大提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，十八大报告对全面推进依法治国作了专门论述，明确指出法治是治国理政的基本方式，十九大报告提出“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。2006年，国家烟草专卖局印发了《全面推进行政执法责任制实施意见》，明确提出了构建高效运行、有效监督、权责并重、考评配套的执法监督要求;2014年，又印发了《关于全面深入推进法治烟草建设的意见》，对强化专卖执法监督、保障依法行政工作进行具体安排部署。行政执法监督作为法规机构的一项重要职责，是促进行政机关依法行政、廉洁高效的重要举措。在烟草系统开展法制监督对于烟草行业落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，提高办案质量和执法人员办案的能力和水平，树立良好的烟草专卖行政执法形象，巩固烟草专卖制度、推动行业改革发展具有重要意义。因此，我们应提高对法制监督工作的认识，高度重视法制监督工作，增强法制监督的积极性和主动性，做到主动协调、主动介入、主动调研，变事后监督为事前、事中监督。

（二）加强法治宣传教育及法规人员学习培训

行政执法监督涉及面广，政策性、专业性、综合性都很强，法规工作人员必须有较高的法律素养和职业素养才能胜任法制监督工作。但由于我们的法规部门组建时间不长，部分法规工作人员对法律法规熟悉程度不高，还不能完全胜任行政执法监督工作的要求。为了认真履行好《烟草专卖行政处罚程序规定》赋予法规部门的法定职责，加强对行政行为的监督，保障依法行政的实现。一是要切实抓好法规队伍学习培训工作，提高法规人员履职能力和水平。把加强法规队伍建设作为当前和今后一段时期的工作重点，法规工作人员要本着“干什么、学什么，缺什么、补什么”的原则，在干中学、学中干，既要熟悉行政执法工作和案件办理程序，又要熟悉案卷评查规程和方法，通过坚持集中学习和自学相结合，切实提高行政执法监督的能力和水平。二是加强法治宣传教育，推进烟草法治文化建设，提高依法行政意识。法治宣传教育虽然不是直接的执法监督活动，但通过教育可以增强专卖执法人员的依法行政意识，推动烟草法治文化入心入脑，促进专卖人员学法、尊法、用法的积极性和主动性，有效地提高执法水平，避免行政违法，为行政执法工作的顺利开展奠定基础。

（三）加强考核，实现权责统一

为了避免行政执法监督工作流于形式或是法规人员滥用职权，充分发挥行政执法监督在促进依法行政中的作用，按照“有权必有责、用权受监督、违法要追究”的原则，切实加大对行政执法监督工作考核力度，把行政执法监督工作列入年度工作考核范围，建立行政执法追究责任制，对行政执法监督中的失职行为、不作为行为、形式主义行为和滥用职权的行为予以追究，监督者在享受监督权的同时，也应负有相应的职责，真正做到“机构健全、人员到位、职责发挥、监督有力”。

（四）建立健全法制監督工作制度，实现法制监督的程序化和制度化

行政法制监督主体按照法定程序进行监督，行政执法监督与行政行为一样具有严格的程序，《烟草专卖行政处罚程序规定》（中华人民共和国工业和信息化部第12号令）第三十七条规定了案件审查程序，第六十一条规定了案卷评查程序，第六十四条规定了内部监督程序，授予了法规部门行政执法监督职能。法规部门在严格按照《烟草专卖行政处罚程序规定》法定程序，围绕实体合法及程序合法开展行政执法监督工作的同时，要进一步建立健全法规机构工作制度、运行机制、岗位职责和工作流程，让法制人员清楚明白“干什么、怎么干”，明确工作目标、重点任务和具体要求，实现法制监督的程序化和制度化，一方面，保证法制人员有效的行使监督权力，另一方面，又可以防止滥用监督权力，从而确保行政执法监督工作的有效有序开展。

由于烟草行业的特殊性，烟草专卖行政执法能否做到依法行政，将越来越受到社会和民众的更多关注，对于巩固和完善烟草专卖制度具有重大深远意义。《烟草专卖行政处罚程序规定》分别从案件合法性审查、案卷评查和内部监督三个方面对各级烟草专卖局专卖执法工作提出了新的要求，赋予了各级法规机构新的职能。我们要高度重视和开展好行政执法监督工作，通过认真履行12号令法定职责，促进依法行政，把烟草专卖行政执法争议的社会影响降到最低程度，做到“依法行政、程序合法、执法为民”，保护行政处罚相对人的合法权益，树立烟草专卖行政执法良好形象。

参考文献：

[1]云南省人民政府法治办公室、云南大学法学院.综合行政执法教程.中国法制出版社.2001-12-01.