陈超群

一、引言

2018年7月26日湖南省政府所公布的《湖南省生态保护红线》通知中确定了“长株潭城市群区域水土保持生态保护红线区”的生态保护范围，并明确提出了“健全生态保护补偿制度”，因此如何准确评价生态补偿政策的实施是否达到了预期的生态、社会、经济效益目标应该成为长沙市各级政府部门关注的焦点。但由于目前实施的的生态补偿绩效评价体系，以至于生态补偿周期和补偿效果难以科学评定，可能会导致生态补偿投资效果不佳。因此，科学的设计与构建生态补偿的绩效评价指标，客观、公正、正确的进行绩效评价，是保障生态补偿政策得以有效实施的关键。

目前国内对生态补偿政策绩效评价主要集中在生态补偿的概念研究、生态补偿机制的主要内容及基本问题研究、生态补偿标准的计算方法研究、虽有少数学者对生态补偿政策进行了相关评价研究，但多集中在补偿意愿和效益评估方面，且评估指标简单、分散，评估方法和技术手段处于探索阶段，且缺乏长期综合性，不利于对长株潭城市群水土保持生态保护红线区的生态补偿政策绩效进行合理的评价。因此，本研究从农户认知视角出发，对长株潭城市群水土保持生态保护红线区的生态补偿政策绩效进行研究，基于农户调研数据，采用模糊综合评价法对生态补偿政策构建与政策效果进行了评价。

二、基于居民感知的生态补偿政策绩效评价研究

（一）数据来源

根据长株潭城市群各行政村的实际情况，从中选择最有代表性的12个行政村进行调研。调查问卷由两部分组成，第一部分信息是戶主及家庭基本特征，第二部分利用退耕还林生态补偿绩效评价指标体系设计问卷，对农户水土保持的基本情况有一定的了解，并且询问了农户对补偿政策的满意度、参与水土保持的程度以及补偿效果的主观感受。调研中主要采访户主，由其他家庭成员进行补充，以使获得的数据更真实、可靠。每个村抽取20--30户农户，共发放问卷300份，有效问卷270份，有效率达到90%。

（二）指标体系构建

补偿政策的构建是最重要环节，其内容直接影响补偿政策的实施与最终目标的实现。为突出政策构建的重要地位，将其作为一个单独的维度进行评价。依据公平性、参与性2个方面进行指标设计，将政策的设计过程与执行过程相结合，对政策构建进行评价。

在施政效果方面，主要考虑补偿政策实施后一段时间内，对建设目标的实现程度。水土保持的目标包括2个方面：一是生态环境的改善，二是农户生产生活水平的提高。生态环境改善是水土保持政策的核心目标，农户是生态环境改善的参与者也是见证者，从农户对生态环境的直观感受出发，能更直观的展现生态绩效成果;对于生产生活水平的提高目标，采用“政策对农户生活改善程度”来衡量。依据绩效评价理论与顾客满意度理论，设计了水土保持政策绩效满意度调查指标体系，各项指标采用李克特量表法进行测量，每一指标有“非常同意”“同意”“一般”“不同意”“非常不同意”或类似的5种回答，分别用5，4，3，2，1表示，从得分可以看出每个被调查的居民对水土保持政策绩效的评价。

采用层次分析法与德尔菲法构建了长株潭城市群水土保持生态保护红线区的生态补偿政策绩效评价的指标体系以及各评价指标的权重，该体系由政策构建与施政效果两个二级指标构成，以及由补偿资金弥补亏损程度等9个三级指标构成，见表1.

（三）基于农户感知的生态补偿政策绩效模糊综合评价

补偿政策绩效评价是一个模糊的概念，在好与坏之间没有明确的界定。而模糊综合评价法的主要目的就是为了解决在经济方面表现的带有模糊属性的状况。该方法应用范围广泛，既能对数量化的数据进行评估也能对个体的主观意识进行评估，因此具有良好的普适性。

1.评价因素集和评语等级的确定

按照隶属度原则即可算出长株潭城市群水土保持生态保护红线区的生态补偿政策绩效评判值，据此可以得出长株潭城市群水土保持生态保护红线区的生态补偿政策绩效的好坏。

根据以上公式对所得的270份问卷进行统计与分析，得到如下评判结果，见表2.以上结果表明，评价者对长株潭城市群水土保持生态保护红线区的生态补偿政策绩效中的政策构与施政效果绩效值也介于“同意”与“一般”之间，对长株潭城市群水土保持生态保护红线区的生态补偿政策绩效综合评价值为3.2，说明农户对长株潭城市群水土保持生态保护红线区的生态补偿政策绩效的评判值不高，其补偿政策仍需要改进。

从政策构建效果来看，政策构建的绩效值为3.4，属于一般水平。根据调查结果，79%的农户认为补偿标准偏低，不能弥补亏损。水土保持政策使农户失去原有的耕地，降低了收入来源，对于农户而言，更期望补偿标准至少达到机会成本，这里的机会成本可以是放弃农业活动的净收益，或者农户愿意接受的“预期价格”，也或者是土地出让租金。如果补偿标准小于机会成本，农户就会惰于配合，政府必须增加管护与监督成本才能达到预期目标。根据调查结果，86%的农户认为财务公开程度较低，政府将各个农户应得与实际所得补偿资金如实公开，使补偿资金透明化、公开化，是政策公平性的体现。随着民主意识与行使知情权意识的日益提高，农户对公共财政资金的去向信息的获取诉求不断增强，并且补偿资金的公开化、透明化与财政政策管理要求相一致，在这一点仍需加强。虽然政策设计方面满意度较低，但是仍有78%的农户积极参与到水土保持建设中。农户是生态建生态建设参与者，农户积极参与到生态建设中，既能保证工程稳定有序的进展，达到预期目标，还能提高农户的环保意识，不过也不能否认农户参与程度高与政府的强制实施有一定的关系设工程的直接参与者，农户积极参与到生态建设中，既能保证工程稳定有序的进展，达到预期目标，还能提高农户的环保意识，不过也不能否认农户参与程度高与政府的强制实施有一定的关系。从政策的效果来看，绩效值 为3.1，处于一般水平。根据调查结果87% 的农户认为生态环境得到明显的改善，70%的农户的生态保护意识没有降低，40%的农户愿意积极主动参与到生态保护中。生态建设政策应具有长远性，农户生态保护意识提高，自觉自发的保护环境，不仅节省监管成本，还符合生态政策可持续性要求;农户是生态环境改善的参与者也是见证者，其对生态环境的直观感受能更直观的展现生态绩效成果。综合这2个方面可以证明长株潭地区水土保持的生态环境确实得到明显的改善，能够达到其保护环境的目标，农户的生产与生活水平得到了改善。

三、结论与建议

制定科学合理的补偿标准。从分析结果看，补偿标准是影响政策构建绩效提高的重要原因。长株潭地区的经济发展水平、农民收入结构差异性以及生活成本等方面都有很大的差距，补偿标准不能“一刀切”，应该根据自己的实际情况与经济承载能力调整补偿标准;并且补偿标准需要依据物价水平进行相应提升。进行补偿资金账务公开。依据“公平理论”人们总会自觉或不自觉地将自己付出的劳动代价及其所得到的报酬与他人进行比较，并对公平与否作出判断，公平感直接影响其工作动机和行为。农户会将自己应得的补偿金额与他人所得补偿金额作比较，他们更希望补偿资金發放做到公平、公正;并且财务公开是便于农户参与管理、实施监督的民主管理行为，与我国以民为本的价值取向相符合。因此政府部门 需要对补偿专项资金完全公开，抓好基层财会队伍建设，夯实组织基础;加强基层财务的审计监督，确保基层财务管理的规范化。

提高农户的非农就业渠道。农业收入占比、人均收入水平显著影响农户对补偿政策的满意度，证明提高农户的非农收入是提高政策绩效的关键因素。我国改革开放以来的实践表明，农民收入的提高主要依靠非农收入的增长部分，应该着力拓展退耕地区农户的非农就业渠道。首先，地方政府要为农民创造良好的非农就业环境，加强政府与企业的合作，努力通过企业为农户寻找就业机会;第二，狠抓就业培训，提高农民的职业技能素养，使其具备一技之长。第三，加强宣传教育工作，转变农民固有的就业观念。多部门、多手段的相互配合，不遗余力的从根本上解决农民就业难的问题。推进生态补偿机制立法建设，发挥政府监管功能。加快生态系统服务的产权建设;明确生态服务的供给方与需求方;对供给方为需求方提供何种服务和提供服务量进行明确界定;出台补偿原则和实施细则;多部门、多组织密切配合，生态学与经济学、管理学交叉融合制定生态补偿绩效评价指标体系，以此实现有法可依、有章可循、高效规范的目的。

参考文献

[1] 刘兴元，姚文杰，刘宥延.西北牧区草地生态补偿绩效评价的逻辑框架研究[J].生态经济，2017

[2] 田爽，孟全省. 基于农户视角的生态补偿政策绩效评价[J].北方园艺，2018

项目基金：长沙市社科基金课题《长沙市生态补偿政策绩效评价研究——以长株潭城市群水土保持生态保护红线区为例》阶段性成果，课题编号：2018csskkt61

（作者单位：长沙商贸旅游职业技术学院）