杜泽艳

摘要：自然资源资产离任审计如何与之有效结合成为一条审计制度的创新之路。本文首先明确了长江经济带开展自然资源资产离任审计的现实背景，然后分析了在实施审计过程中存在的问题，最后基于绿色发展理念对长江经济带自然资源资产离任审计体系的整个流程进行了初步的构想，期望为逐步建立起经常性的审计制度和长江经济带的绿色发展提供理论支持。

关键词：自然资源资产离任审计 长江经济带 绿色发展理念

长江经济带作为中国最重要的经济航道之一，在我国的经济发展进程中起着举足轻重的作用，曾经这片区域的首要目标是全面经济发展。但2016年的大保护政策的提出彻底改变了这一目标的地位。2018年6月19日，审计署首次针对长江经济带的生态环境保护情况发布了首份审计报告，对沿江11省（包括直辖市）进行了“生态体检”，充分体现了经济新常态下国民经济核算体系改革、审计监督形势、领导干部考核制度创新的现实需求，探索并实践长江经济带自然资源资产离任审计体系成为时代趋势。

一、长江经济带开展自然资源资产离任审计的现实背景

（一）制度建设背景

长江经济带的发展上升为国家战略要追溯到2014年的政府工作报告，该报告提出建设长江经济带要利用区域优势，依托黄金水道。这为长江经济带的具体建设指明了道路，决策层思路非常清晰，那就是决不走先发展再治污的老路。在经济快速发展的进程中，生态和发展的关系就如同“鱼和熊掌”，谁去谁留？领导干部自然资源资产离任审计开展是生态环境修复和自然资源资产管理的重要一步。在十八届三中全会上首次明确提出对领导干部破坏环境的行为实行责任终身追究的制度，基于此，一系列关于加强生态文明建设与自然资源资产审计的制度文件陆续出台。这标志着一种前所未有的审计制度逐渐提上日程。

（二）试点实践背景

在生态优先、绿色发展引领下，长江经济带沿江省市各地区关于自然资源资产离任审计试点工作也积极开展着。早在2014年，四川省首先践行了政策制度，进行了审计试点。与此同时，江苏省开始探索地方党政领导干部资源环境责任审计，2016年又在此基础上推进领导干部自然资源资产离任审计。2016年浙江省开展试点。2017年湖北省对目前开展审计试点的经验进行了认真归纳，系统总结了审计对象和范围、审计内容、审计组织形式、审计技术方法及审计评价，使得领导干部自然资源资产离任审计的特点和操作方法更加清晰。截止2018年11月，长江经济带覆盖的全部省市均已开展了自然资源资产离任审计试点工作，增进了自然资源资产节约集约利用和生态环境安全，完善了领导干部政绩考查制度，加快推动了生态长江经济带建设。

二、长江经济带自然资源资产离任审计问题探析

（一）从长江经济带生态环境保护审计专项工作来看

在2017年年末至2018年第一季度，审计署耗时4个月审计了2016-2017年长江流域在生态环境政策的实施情况和资金的管理情况。审计发现，该区域在生态环境建设方面工作得到了有序推进，取得了阶段性成果。不过审计中发现问题也较为突出：在资源开发方面，存在小水电过度无序开发现象，有的还造成了严重的生态污染;在污染治理方面，部分地区的污水违规排放现象严重;在资金使用方面，环保项目的资金使用的腐败问题依旧存在，领导廉政建设不佳，项目未带来预期效益等。

（二）从试点实践的背景总结来看

近年来，长江经济带关于自然资源资产离任审计虽然有所发展，但目前尚处于探索阶段，仍存在一些问题。在审计理论方面，欠缺统一的指导方法。长江经济带覆盖地区广阔，各地审计人员在政策执行、资金项目审计的内容和重点把握缺乏统一指导;在审计评价方面，缺乏科学的评价指标体系，不同地区对于同一种资源的污染排放和行政执法情况评价标准未达成共识，同一地区不同部门之间对于资源的统计口径不一，大数据审计平台尚未建立;在审计结果方面，离任审计结果普遍存在追责难的问题，未主动建立有效的生态文明建设机制，审计人员和领导干部之间环保共识不易达成，给审计过程带来了一些困难和阻力。

基于此，结合我国的制度背景，要从根本上解决问题就需要理清人与自然的关系，就需要构建一种符合生态文明建设政策导向和长江经济带区域特色的审计制度。

三、绿色发展理念下长江经济带自然资源资产离任审计体系的构建

绿色发展的本质是处理好经济发展与环境保护的协调发展问题，这就要立足于人与自然的和谐核心思想，在保持生态循环和平衡的条件下实现发展。这就要求我们在经济发展中，把“金山银山”与“绿水青山”统一起来，即实现人与自然环境的双赢，这些理念与长江经济带生态环境修复、资源环境审计的本质是高度吻合的。

（一）审计目标

本人认为长江经济带自然资源资产离任审计的目标是通过审计手段，检查领导干部在长江经济带及周边地区与资源环境相关的行为是否合规，如不合规，则采取与其切身相关的晋升制度规范其环境行为，引导及警醒领导干部注重生态环境的保护，最终促进长江经济带的生态文明建设。

（二）审计主体

理论界对于审计主体主要有“一元观”、“多元观”和“复合观”等，从我国制度特色和长江经济带覆盖区域，本文认为审计的唯一主体是政府审计机关。

（三）审计对象

本文认为针对长江经济带的审计对象应是长江流域及其周边地区的党政主要领导干部以及与相关资源管理部门的领导干部。

（四）审计内容

自然资源资产离任审计作为一项技术综合难度高、交叉学科广泛的审计类型。本文基于绿色发展理念的本质，坚持“谁污染谁治理、谁开发谁保护”的原则认为长江经济带自然资源资产离任审计的审计内容有：审计资源资金收缴、管控和监督情况;审计自然生态责任机构的设立情况;审计长江流域重要自然资源资产保护及开发情况;审计长江流域资源政策执行和决策情况，具体有：党和国家有关政策和决策部署贯彻执行情况，有关自然资源资产法律法规遵守情况、区域保护制度和措施及执行实际制定情况;审计有关具体资源等资产的责任目标和约束性指标完成情况，具体有：领導考评体系中纳入资源消耗指标情况。

（五）审计方法

对于政策执行情况，可以采取专家访谈、公众评判法、实地调研等;对于技术方法，可以采取地理信息技术、全球定位系统、测绘遥感、自动监测系统、无人机影像、北斗卫星技术;对于信息共享方面，实践“开门搞审计”，运用大数据审计平台。

（六）审计评价标准及其指标体系

离任审计是一项与时代紧密接轨的政策部署，因此审计体系研究应体现政策的导向，在这个过程中应牢牢把握审计评价标准这一核心内容。因此本文以绿色发展理念惠民和富国两大价值目标为前提，以绿色发展循环发展、低碳发展、安全发展三大实施路径为导向分析长江经济带自然资源资产离任审计指标体系。主要思路是：以水资源、森林资源、矿产资源、土地资源、草地资源、湖泊资源、野生动植物资源等为资源载体，首先在循环发展方面，考核资源状况指标（资源权属、资源数量、资源质量）、资源开发利用情况、资源综合效益指标。然后再低碳发展方面，考核长江经济带污染排放和行政执法情况、低碳减排措施实施情况（收集排污权登记、排污交易情况、排污费征缴情况、环保评价审批等）、跨界资源保护指标。在安全发展方面，考核相关资金投入情况、相关项目建设情况（长江经济带天然林资源保护、退耕退牧还林还草、国家绿色行动计划、国土综合整治、湿地保护与水土流失等项目）、政策执行效益情况、资源安全指标。

（七）审计责任界定

责任的界定应基于明晰的制度安排，对于同一资源的管辖关系应当清楚界定，对于同一领导干部的责任应采取“一事定双责”，对于重要事项责任界定应有明确的指导意见。

（八）审计结果运用

建立生態环境损害责任终身追究制推动了最终成果的落地，这就必须与审计对象的切身利益挂钩。因此，审计结果必须作为领导干部考核、任免 、奖惩的重要依据，还应考核区域强化约束性指标，与经济责任审计置于同一干部考核体系。

四、结论与展望

依据绿色发展的三大实现路径的区域自然资源资产离任审计体系构建，是协调区域生态保护与经济发展的必然选择。在明确绿色发展理念相关目标路径的基础上，体系构建的重心应放在绿色生态大背景下领导干部对于生态资金使用和资源管理等方面的“定责”制度建设。

参考文献：

[1]薛芬，李欣.自然资源资产离任审计实施框架研究——以创新驱动发展为导向[J].审计与经济研究，2016（6）：1-8.

[2]申稳稳，张伟，王景波.领导干部矿产资源资产离任审计评价指标体系构建[J].技术经济与管理研究，2017（5）：13-18.