金志丰，王 静

（1. 武汉大学资源与环境学院，湖北·武汉 430079；2. 江苏省国土资源研究中心，江苏·南京 210017）

党的十九大报告提出要大力实施乡村振兴战略，村庄发展与规划成为乡村振兴的重要任务之一。土地作为农村最基本的生产资料，如何开发利用好，是关系农村持续发展的重中之重。然而由于村土地利用规划尚未普及，缺乏对村土地利用的系统引导，部分地区在乡村建设空间扩展过程中，侵占农田，盲目、无序、低效等不合理的土地利用问题经常发生，导致耕地保护压力加大，生态环境问题加剧，人地矛盾突出[1-4]。为保护生态、保护耕地、提高土地利用效率，合理有序地引导乡村建设，2017年初，国土资源部印发了开展村土地利用规划编制工作的指导意见，意在统筹安排各项土地利用活动，加强精细化管理。而如何实现精细化，其重要的基础和抓手，是村域空间管制。

“空间管制”源于“精明增长（smart growth）”理念和新城市主义运动，其核心思想是通过各类空间开发活动的合理引导，协调多方利益，优化空间资源配置，促进空间高效增长[5-9]。土地利用分区是精明增长导向的空间管制基础，在城市规划中得到较为广泛的应用，其核心在于对某一区域内土地进行利用安排。如：美国通过土地用途分区明确规定各分区范围、利用方式和允许开发的最大强度，在充分考虑地区特征和未来发展计划的基础上，将城市分为特殊保护区、特殊目的发展区、特别发展区和混合用途区等[10-13]；Feed Lerise以坦桑尼亚为研究对象，通过土地利用规划作用的强化引导农村居民的土地利用和开发活动[14]；黄杏元等通过适宜性评价模型和生产布局决策模型的建立，探讨了区域土地利用布局和土地管理[15-16]；也有学者以土地适宜性评价为基础，开展土地资源空间配置研究，并制定相应的管制要求，旨在以这种分区引导不同区域差异化的开发建设活动[17-18]。从现有研究和实践看，城市空间管制分区，以及城市禁建区、限建区、适建区和已建区等分区及其分区方法，研究成果丰富，取得较大进展。空间管制概念和工具的引入，为城市或区域发展空间目标实现提供了支撑[7]。但对各类空间的准入规则、空间增长机制和配套政策等探索相对滞后[9]，尤其是针对农村地区村域等微观尺度的空间管制研究仍较薄弱。

为此，本研究借鉴已有相关研究，将城市空间管制理论和方法引入农村地区，以建设适宜性评价为抓手，探索研究村域尺度空间管制分区方法及其空间准入规则和配套政策，提出村域尺度空间管制框架，为乡村发展与新农村建设提供科学指引，为村规划与发展提供科学依据。

1 研究思路与方法

1.1 总体思路

本文的研究思路，主要是根据村域内不同空间的立地条件差异，通过建立开发适宜性评价指标体系和评价方法，综合计算村域建设的适宜性指数，并结合现状与实际，划分禁建、限建、适建等类型区，并提出空间管制要求，形成村域尺度空间管制框架（图1）。

框架包括以下几个部分：一是村域建设用地适宜性评价。对可能作为村庄发展用地的自然环境条件及其工程技术上的可能性与经济上的可行性，进行综合质量评定，主要通过明确评价指标、评价范围和评价单元，确定指标数据处理和指数计算方法，评价确定村土地的建设适宜程度；二是确定空间管制类型，根据建设适宜指数和等级，划分分区类型，结合相关规划和实际，判定空间管制分区方案；三是根据空间管制类型区不同的特征，制定相应的空间准入规则和配套政策，指导村土地开发利用方向。

图1 空间管制技术框架Fig.1 The technological frame of spatial governance

1.2 研究方法

（1）指标选择与量化

与城市社区相比，村庄建设用地评价还需要关注耕地保护对于村庄建设用地扩张的影响，因此，评价指标分为自然因素、生态保护因素、灾害风险因素、耕地保护因素和社会经济因素等五类[19-21]（表1）。

表1 村庄建设用地评价指标与量化方法Table 1 Evaluation index and quantitative method of village construction land

自然因素。对村庄建设的可行性和经济性直接产生影响的自然因素，主要考虑地形地貌和地基承载力因子。地形地貌因子通过坡度和高程来反映，坡度大小、高程高低对工程建设的投入、施工难度和灾害抗御等产生重要影响。地势高峻地区工程建设成本较高，而地势低洼地区又易受洪涝威胁。地基承载力的大小影响建筑物的施工成本以及建筑物高度和体量的设计[22]。与城市相比，虽然村镇建设的建筑高度较低、体量较小，对高程、坡度和地基土承载力的敏感度相对较低，但是其对村庄建设仍然具有重要影响。高程与坡度分析，主要通过建立评价区域DEM，形成高度和坡度图，根据高度和坡度分布分级赋值，分级标准可按照评价区域村镇建设实际确定；地基承载力分析，主要考虑评价区域地表覆盖层性质，结合工程地质评价标准和村庄建设实际确定。

生态保护因素。主要包括动植物、植被分布和生态环境的因素。避让具有重要生态服务价值的生态保护区域是建设用地布局的重要原则。就乡村地区而言，地形相对复杂，植被覆盖较好，各类自然保护区、风景名胜区、森林公园、自然与人文遗迹遗址和水源涵养与保护等生态红线区域分布广泛，生态服务类型多样、价值较高；此外，植被覆盖度较高的岗地丘陵、连片的林地草地以及河流湖泊、沟渠坑塘等生态用地的气候调节、洪水调蓄、水土保持和生物多样性保护功能也较强。生态红线区域的重要程度按照一级管控区、二级管控区和准保护区，从高到低分级赋值；其他生态用地按照植被覆盖程度从高到低分级赋值；水域按照河流湖泊、坑塘水面分级赋值。

耕地保护因素。乡村地区是承载农业活动的主要地域空间，也是守住耕地红线的主阵地。需控制村庄的无序扩张，禁止建设侵占基本农田，严格限制建设对优质园地的过度占用。村庄建设用地拓展需要着力避开基本农田、少占或不占优质园地。耕地保护重要程度分析，按照基本农田、一般耕地、园地、其他园地的顺序，从高到低分级赋值。

灾害风险因素。主要包括地震、崩塌滑坡、断层、不良土体和岩溶塌陷等地质灾害，对于各类城乡建设活动具有重要影响。主要通过抗震烈度、崩塌滑坡易发性、断层的深度和长度、岩溶塌陷区域的大小以及软土、砂土等不良土体埋深大小等刻画影响程度的高低。村庄建设用地布局需要避让地质灾害风险较高的地区。其中，地震、崩塌滑坡、不良土体等直接分级赋值，岩溶塌陷区域直接赋值，断层、断裂带通过缓冲区分析分级赋值，缓冲分级距离根据断层深度和大小，结合评价区实际确定。

社会经济因素。主要包括已建区规模、人口经济规模、交通区位等因素，其对于城乡建设用地布局具有重要的引导作用。重点考虑建成区规模和交通区位优势。交通区位优势主要表达用地的交通便捷程度或通达性，通过道路周围缓冲距离分级表达交通便捷程度，距离越近，交通越便捷。已建区规模的影响，主要通过已建区周围缓冲距离分级刻画，缓冲距离分级标准按照评价区实际确定。

（2）指标数据处理与权重确定

通过国土部门获取的土地利用现状图、土地资源评价图、土壤图等数据和其他如地形图、交通路网规划、统计资料等，提取相应的面状、线状要素，统计数据进行归类与链接处理，得到评价的基础数据。运用GIS空间分析技术对各面状要素、现状要素和统计数据进行空间叠加、切分、链接等处理，得到各评价单元的指标数值，将各指数进行极值化处理。采用相关专家与部门技术人员打分、收敛分析法和特尔菲测定法来辅助确定各个指标的权重。

（3）综合评价与管制分区

建设用地综合评价多采用多因素综合叠加模型，也称单纯权重叠加法。基本思路是将各评价因素分别生成单图层，赋予不同权重，在空间分析环境下，将各图层加权叠加，获取综合评价结果，其数学表达如公式1。该模型的不足之处在于，很难体现某一单一要素的直接决定作用。由此，改进的极限—一般分析模型得到了发展[23]，如公式2。此模型中，评价指标被分为弹性和刚性两类因子，弹性因子采用累加求和的方式计算，刚性因子采用求积的方式。弹性因素表现出从极度不适宜到极度适宜的渐变特性，如坡度、交通区位、地基承载力；刚性因子直接变现为适宜或者不适宜，如地质灾害区、生态红线区、基本农田保护区等。其有助于划分不同类型的建设用地管制区。本文采用公式2模型。

式中：Mi为第i单元的综合指数，aij表示第i单元第j项指标标准化后的值，Wj为第j项指标权重。

式中：M为特定评价单元的综合得分；Vi为特定评价单元的第i个弹性因子的量化分数；Wi为特定评价单元的第i个弹性因子的权重系数；Xj为特定评价单元的第j个刚性因子的量化分数，其值为0或1；n为弹性因子个数；m为刚性因子个数。

在GIS分析环境中，按照公式2模型，对不同因子所在图层进行加权叠加，得到村庄建设用地综合适宜性等级结果。以此为基础划分管制分区，首先将重要生态功能保护区、基本农田保护区和其他连片分布的林地、草地、河流与坑塘水面划为禁止建设区，剩余区域根据建设用地适宜指数采用聚类分析中的自然断裂法（Natural Break）将其分为两类，低值区为限制建设区、高值区为适宜建设区。

2 结果与讨论

2.1 评价范围与单元

本文选择蓝溪村为案例开展研究，该村位于南京市高淳区桠溪镇西北部丘陵地区，丘陵岗地南北纵贯村域中部。村域南北长约5 km，东西最宽约3 km，总面积约8.5 km2，辖12个村民小组，3 300余人。2016年，农民人均纯收入超过2万元。全村土地利用现状呈农业用地（85%）＞建设用地（10%）＞其他土地（5%）的特征。考虑到获取的图件数据资料的精度（土地利用数据为1∶5 000、DEM空间分辨率50 m），以及该村属于丘陵地区，兼有丘陵、岗地和平原等多种地貌类型的特征，兼顾评价操作的便捷性（评价单元越小，精度越高，但数据量越大，时间成本越高），选择50 m×50 m格网作为评价单元，将全村划分为3 800个单元。

2.2 指标权重分析

采用上文分析的权重分析方法，并设定阈值为0.01。六轮循环打分之后，各项指标打分均值的轮间差值趋于稳定，且小于设定阈值，至此停止循环过程，以最后一轮打分均值作为各项指标的权重值（表2）。

表2 蓝溪村建设用地评价指标与权重Table 2 Evaluation index and weight of construction land of Lanxi village

2.3 指标分析与综合评价

根据案例区实际情况，选择包括地形地貌、灾害风险、生态保护、耕地保护、交通可达性和现状规模等方面的指标。

地形地貌。根据蓝溪村的海拔、相对高差和坡度变化，结合评价区域访谈人群的建议，按照0-50 m、50-70 m、70-90 m、90-100 m、大于100 m的高差分级，以及小于2.5°、2.5°-5°、5°-7.5°、7.5°-10°、大于 10°的坡度间隔，从高到低分级赋值（高差、坡度越大，得分越低）。总体上，丘陵带自北向南贯穿蓝溪村中部，地形起伏较大，最大高差达110 m，地形最陡处，坡度近20°，对社区建设的约束较强。相反，村域西部和东南部地势平缓，大部分地区坡度小于2.5°，建设的地形约束较小。

灾害风险。表征评价区域地质灾害发生的可能性和灾害修复的成本高低，考虑数据可获得性与蓝溪村的地质环境实际，主要用崩塌滑坡易发区域分布及面积比重表征。与蓝溪村的地形地貌条件对应，中部和北部的山头分布地区，高差和坡度较大，极端气象条件下，有崩塌滑坡灾害发生的潜在风险；与之相反，西北部和东南部平原地区的崩塌滑坡灾害发生的概率较低，开展村镇建设的地质灾害风险较低。

生态保护。表征评价区域在水源涵养、水土保持、生态系统维护等方面的服务功能强弱，主要用重要生态功能保护区以及连片的林地、重要河湖水面等的分布及面积比重刻画。境内西南部分布有瑶池风景名胜区，属于生态红线区域的二级管控区，生态保护要求较为严格。西北部和东南部的其它地区生态保护重要性一般。

耕地保护。蓝溪村拥有耕地接近500 hm2，占土地总面积比例超过55%，其中水田超过35%，旱地超过20%，基本农田主要分布在西北部和东南部的低缓平原地区，这些地区耕地保护任务较重，对建设用地空间布局的限制较强。此外，各类园地占比超过7%，主要分布在中部岗坡地地区和现状村镇社区周边区域，对建设有一定的限制。

交通可达性。反映评价单元到村外交通便捷程度，通过缓冲区分析实现，以100 m为阈值沿村内主干道路进行三级缓冲区分析。总体上，村内北部东西向和中部东南向主干道路沿线地区的对外联系较为便捷，有利于社区居民的日常生产生活出行，是社区建设的优先选择区域，中部丘陵地区对外交通联系条件相对较差。

现状规模。根据该村实际，以25 m为阈值沿现状村镇社区建成区外围进行缓冲区分析。西北部的石墙围、大山下，东南部的岗头、刘家、蓝溪等自然村现状集聚规模较大，居民多超过100户，社区面积多大于5 hm2，交通运输、环境处理、商贸服务、休闲娱乐、餐饮住宿等设施配套较为完善，公共服务供给水平较高，对于人口居住的吸引力较强，未来的成长潜力较大，其他地区社区规模较小，配套也相对滞后。

建设适宜性综合评价。按照极限—一般评估模型，根据公式2，综合单项指标，形成村镇社区建设适宜性综合指数。生态用地分布连片的中部丘陵地区、基本农田集中的西北部和东南部平原地区，开展建设的限制最强，建设用地适宜指数最低。北部、中部、南部村内主干道路沿线和石墙围、大山下、蓝溪和岗头等现状较大社区周边，对外交通便捷、设施配套完善、生态和耕地约束程度不高，建设适宜指数较高（图2）。

图2 蓝溪村建设用地适宜性指数分布Fig.2 Distribution of construction land suitability index in Lanxi village

2.4 空间管制分区与管制规则

根据上文的分区方法，将村域划分为禁建区、限建区和适建区。适建区主要分布在石墙围、大山下、蓝溪和岗头等现状社区及周边邻近区域，限建区主要集中于远离现状社区的主干道路沿线、一般农地和园地分布的地区，其余部分为禁建区（图3）。

图3 蓝溪村空间管制分区Fig.3 The space regulation zoning of Lanxi village

针对不同类型区特征，制定不同的管制要求。

禁建区：区内土地的主导用途为生态与环境保护空间、基本农田空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设。积极保护东南部瑶池风景名胜区，有序关停矿山宕口，推进宕口复绿，合理开展生态旅游活动，严禁一切破坏山体的开发建设活动。严格保护西北部和东南部的基本农田，基本农田保护区内禁止社区建设和与基本农田保护无关的建设活动，因特殊情况确需占用基本农田的，需遵照相关审批程序进行。严格保护山体植被，禁止一切破坏连片林草地的活动。禁止围垦河流、湖泊和坑塘，已经围垦的，应按照国家规定的要求进行治理，逐步退还为河湖、坑塘。除规划许可的水面和滨水景观设施以外，禁止新建、扩建与防洪、改善水环境无关的建（构）筑物。

限建区：区内土地主导用途为农业生产空间，是发展农业生产、开展土地整治和基本农田建设的主要区域。区内禁止城、镇、村建设，控制线型基础设施和独立建设项目用地。蓝溪村限建区主要包括基本农田外围的一般农地和丘陵缓坡的园地，配合乡村旅游、特色田园乡村发展要求，重点发展特色高效农业、现代观光农业及生态农业，同时作为建设项目占用耕地的补充耕地区域，其他建设工程应尽可能不占或者少占一般耕地和园地。

适建区：村内土地主导用途为城、镇、村、工矿建设发展空间，是布局允许建设区和有条件建设区的重点区域。村域内的宅基地、集体经营性用地、公共服务设施用地、基础设施用地、景观与绿化用地、村内交通用地等原则上均应在该区域范围。建设过程中，要根据村地形与建设等条件，明确聚居规模、用地结构、节地水平、布局形式和田园风貌，注重村庄宜居水平和节地水平双提升。

3 结论与建议

随着乡村振兴战略的实施，乡村建设与发展将日益受到重视，如何合理引导乡村建设成为关注重点。本文通过研究，建立了一套建设适用于村域建设适宜性评价的指标体系和评价方法，探讨了基于建设适宜性评价的村域空间管制分区方法，并以南京市高淳区蓝溪村为例，将村域划分为禁建区、限建区和适建区三种类型，在此基础上提出了空间准入规则和政策要求，为引导其开发建设活动提供了依据。

基于建设适宜性划定空间管制分区方案、制定空间管制规则，做到了因地制宜地发展村域空间，有利于将有限的资源合理利用、精准配置，该研究思路与方法可行。但在研究中，对于评价指标体系和类型划分标准等方面，尚有待进一步深入探讨；相关管制政策以及基于管制要求下的农村土地政策、用地退出机制、闲置土地利用与存量土地释放等具体措施，也须进一步深化与细化，以增强可操作性。