胡晓雯

（上海广境规划设计有限公司，上海 201822）

2017年年底，获国务院批复同意的《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下简称“总体规划”）提出了“创新、人文、生态”的战略目标以及“资源环境紧约束下的睿智发展”的模式，要求继续深化实施“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地利用策略，显著改善环境质量，构建绿色高效的农业空间。

根据上海市第一次污染源普查公报，2010年全市规模化畜禽场已成为郊区水环境污染的重要来源之一[1]。同时，全市的畜禽养殖用地现状存在着空间分布零散、土地利用效率低、用地管理模式粗放等一系列问题。另外，就目前畜禽养殖用地程序来说，在备案过程中，存在相关用地指标不足、用地布局选址困难等问题。特别是新增畜禽养殖场建设过程中，往往与永久基本农田等管控要素冲突，增加了建设难度。

因此，在“总体规划”的指导下，不仅仅是城市发展需要更新和盘活，农业地区的建设发展（包括畜禽养殖业在内）也需要通过“统筹布局、结构调整、盘活存量、综合利用”等手段，节约集约利用土地，合理安排建设空间。

本次研究以现状畜禽养殖场调研数据为基础，分析其现状用地效率，运用GIS软件辅助分析，对上海市畜禽养殖业的空间布局进行控制分区，并通过学习和借鉴国内外相关研究和实践，探索全市畜禽养殖规模总量，针对畜禽养殖业的后续用地管理政策提出相关建议。

1 上海市畜禽养殖业现状分析

1.1 研究区域和研究数据

（1）数据来源

本次研究选择了上海市九个涉农郊区为主要研究区域，主要涉及嘉定区、青浦区、宝山区、闵行区、松江区、金山区、奉贤区、浦东新区和崇明区。同时以2015年初现状调研为基础，比对遥感影像、地形图等数据，将将各区畜禽养殖场（户）（具有独立用地（用于养殖的独立结构房屋），且占地面积在1亩以上）按照用地范围落实到空间上，获得现状基础数据。

（2）研究种类和折算系数

从我国畜产品的消费结构和发展趋势出发[2]，并参考上海市畜禽养殖品种的区域性，本次研究重点调研了生猪、奶牛、蛋鸡、肉鸡四大品种。同时，根据《畜禽养殖业污染物排放标准（GB 18596-2001）》，以及上海市各区不同畜禽TN产生系数[3]，将纳入现状调研的四大品种畜禽种类折算成出栏生猪（以下简称“标准猪”），折算系数为：1头存栏奶牛折算为20头“标准猪”、15只存栏蛋鸡折算成1头“标准猪”、150只出栏肉鸡折算成1头“标准猪”。

（3）规模化养殖场标准参考

根据《上海市养殖业布局规划》，十三五期间，上海市将退养散养户以及不符合规划的规模化畜禽养殖场。其中，规模化养殖场标准为：奶牛存栏300头以上，生猪年出栏10 000头以上，蛋鸡存栏10 000羽以上，肉鸡年出栏

100 000 羽以上。

1.2 现状数据分析

（1）养殖场数量

从现状基础数据来看，全市四大品种畜禽养殖场（户）数量总计1 237家，其中生猪养殖场822家，奶牛养殖场98家，蛋鸡养殖场73家，肉鸡养殖场244家（图1）。通过近几年的退养工作，截至2017年，全市的畜禽养殖场退养600多家，退养个数占现状养殖场数量近50%。以浦东新区为例，已退养养殖场数量90%以上。奉贤区退养的养殖场数量也接近70%。

图1 上海市现状畜禽养殖场分布图Fig.1 The distribution of livestock and poultry farms in Shanghai

（2）养殖规模

从养殖规模上看，全市四大品种畜禽养殖场年养殖规模总计约344万头“标准猪”。其中生猪年出栏量总计199万头，奶牛年存栏量总计6万头，蛋鸡年存栏量总计277万羽，肉鸡年出栏量总计1 010万羽。

（3）养殖用地

从养殖用地上来看，现状调研的1 237家养殖场（户）的占地面积总计约13.80 km2。其中生猪养殖用地总计6.79 km2、奶牛养殖用地总计4.55 km2、蛋鸡养殖用地总计1.19 km2、肉鸡养殖用地总计1.27 km2（表1）。

表1 上海市畜禽养殖场现状情况Table 1 The current situation of livestock and poultry farms in Shanghai

1.3 规模化养殖场现状情况分析

从全市规模化畜禽养殖场与全市养殖总体情况的对比分析可以看出，四大品种畜禽养殖类型中奶牛和蛋鸡的规模化水平比较高，规模化养殖场的个数占全市养殖场总量的60%和62%左右，并且贡献了约87%和96%的生产规模。生猪和肉鸡的规模化养殖程度虽然相对不高，规模化养殖场个数仅占全市养殖场总量的16%左右，但规模化养殖场却是全市生产力的主要来源，分别贡献了76%和64%生产规模（表2）。

表2 上海市规模化养殖场养殖情况分析Table 2 The analysis of scale culture in Shanghai

2 上海市畜禽养殖业用地评价

2.1 土地利用现状

运用GIS软件，将现状畜禽养殖场（户）数据和土地利用现状数据进行叠加，通过叠加分析功能，得知上海市现状畜禽养殖场用地情况如下：从现状来看，全市13.80 km2畜禽养殖场中，以农用地为主，总计12.07 km2，占比近90%。另外，还有约1.53 km2的建设用地，占比10%左右。现状农用地中，只有约50%的面积为设施农用地，另有30%的耕地和10%的其他农用地（表3）。因此，仅从现状地类分析可得知，从用地管理的角度上看，全市畜禽养殖场仍占有大量的耕地和其他农用地，并未办理相关备案以及地类变更等手续。

表3 上海市畜禽养殖场现状地类分析Table 3 The current situation analysis of livestock farms in Shanghai

另外，由于现状畜禽养殖场（户）大多分布在农田区，与永久基本农田数据比对后发现，全市现状养殖场中，仍有约10%土地占用了永久基本农田，绝大部分位于散养畜禽养殖场（户 ）中。

2.2 土地利用集约度

新一轮的城市总体规划对土地的集约节约利用提出了更高的要求[4-5]，随着经济社会发展的需要，土地成为社会需求的紧缺资源。同时，畜禽养殖用地也应该符合节约集约用地的要求。通过分析全市现状畜禽养殖场的头（只）均用地，可以发现：全市的生猪和奶牛养殖用地均低于用地标准（按不同的养殖规模，生猪（出栏）头均用地标准为4.50-4.74 m2/头；奶牛（存栏）用地标准为93.38 m2/头），符合节约集约用地的要求。对于现状蛋鸡养殖来说，散养方式养殖用地超出了市级标准（蛋鸡（存栏）只均用地标准为0.3-0.4 m2/只）。然而，肉鸡养殖情况却不容乐观，无论是规模化养殖还是散养，其只均用地（现状调查时，肉鸡按出栏量统计，按照年均生产6批来计算存栏量）均超出了市级标准上限（肉鸡（存栏）只均用地标准为0.3-0.4 m2/只）。具体参见表4。

另外，无论是哪一类养殖品种，规模化生产方式下的头（只）均用地均少于散养方式，集约化程度更高。

表4 上海市畜禽养殖场现状用地分析Table 4 The analysis of land use area for livestock and poultry farms in Shanghai

2.3 养殖半径分析

根据动物防疫法等相关文件规定：畜禽养殖场应距离生活水源地、城镇居民区、文化教育科研等人口集中区域以及公路、铁路等主要交通干线500 m以上；畜禽养殖场之间的距离不得小于500 m，其中种源畜禽养殖场之间的距离不得小于1 000 m。基于卫生防疫安全的需要，畜禽养殖场之间的安全半径应该是500-1 000 m。运用GIS软件，对全市的现状畜禽养殖场布局进行评价。通过运用缓冲分析功能，即将所有现状养殖场范围拓扑至周边500 m，再进行叠加分析，得出叠加分析结果，如图2所示：畜禽养殖场之间区域位置有冲突的即用红色标示。

结论如下：全市所有现状畜禽养殖场（包含散养户在内）中，仅278家养殖场的区域位置与周边养殖场不存在冲突问题，占全市养殖场总量的22.5%。单独分析规模化畜禽养殖场后，位置布局达标的养殖场数量则上升至37.5%。从养殖半径和空间布局上来看，规模化养殖场布局更加合理。

图2 上海市现状畜禽养殖场(a)与规模化畜禽养殖场(b)养殖半径分析图Fig.2 Analysis of culture radius of livestock and poultry farms (a)and large scale livestock farms (b) in Shanghai

3 研究结论与政策建议

3.1 控制养殖规模总量

近年来，上海市畜禽养殖业发展迅速，但同时带来的环境问题也已经成为妨碍其产业本身健康发展的重要因素。对于上海市来说，首先要从总量上控制污染源，以生态养殖、种养结合为基础，研究确定全市可承载的畜禽养殖总量。目前国内外关于单位农田面积畜禽污染负荷的研究和报道很多[6-8]，以德国为例，其规定在供应水源保护区域，每公顷土地上允许猪的最大饲养量为9-15头[9]。孙国波等研究指出，江苏省日前14.5头猪单位每公顷土地承载畜禽量已接近饱和[10]。另外，根据《上海市畜禽粪尿还田污染防治技术规范》，基于磷养分需求的耕地畜禽安全承载力上限分别为34.6、38.6、21.8头当量猪每公顷。但根据王振旗等研究指出，全市总体可用于消纳畜禽污水粪便的耕地不足60%[1,11]。

综上所述，确定上海市每公顷耕地可承载约15头标准猪，按照全市现状耕地总量约1 900公顷计算，扣除交通、环保、规划等要素后，实际可承载耕地比例约60%（与王振旗等研究结果一致），则全市畜禽养殖规模总量上限建议控制在170万头标准猪左右。

3.2 空间布局分区管控

2016年批复的《上海市养殖业布局规划》针对全市畜禽养殖业分别建立了“禁止养殖区”、“控制养殖区”和“适度养殖区”。以此为基础，本次研究建议全市畜禽养殖按不同的管控区域，提出不同的管控要求。

首先，在禁止养殖区内，执行“只减不增不布点”的原则，所有畜禽养殖场逐步完成退养，不保留也不新增任何畜禽养殖场。在控制养殖区内，执行“逐步压缩不新增”的原则，在加强农村散养畜禽的管理的同时，以现状养殖为基础，严格控制发展规模化畜禽养殖场。适度养殖区内执行“合理布局适当发展”的原则，以“种养结合、生态达标、适度规模”为导向，科学规划、合理布局适当数量的畜禽养殖场，在保证畜禽种源和地产畜产品供应的同时，严格控制畜禽污染源。

其次，养殖用地规模控制方面。禁止养殖区内全部退养，养殖场应复垦为耕地或转变为其他农用地。控制养殖区内保留的养殖场，应根据《上海市设施农用地标准》的要求，评价其用地的节约集约性，对超出标准的养殖场，责令其整改。同时根据各区畜禽养殖规模总量，测算畜禽养殖用地规模上限，严格控制适度养殖区内新增养殖场数量及规模。

最后，为保证管理工作顺利进行，建议按照不同的处置类型制定相应的扶持政策。对于退养的养殖场，综合考虑养殖企业各项损失，出台针对性强、可操作的财政补贴政策，保护养殖场户合法利益。对于保留的养殖场，通过财政补贴政策，鼓励其在原址范围内进行标准化改造和提升。

3.3 增减挂钩合理用地

首先，对于新建养殖场用地的问题，可通过增减挂钩的模式解决。建议管理部门将各区每年拆除或整治的养殖场用台帐管理，新建畜禽养殖场要与拆除的养殖场挂钩，先拆后建，“拆一用一”。

另外，加强畜禽养殖用地的备案管理工作。作为设施农用地的一种，畜禽养殖用地的备案程序必不可少。然而，在日常的备案过程中，相关的用地指标等问题是影响备案程序顺利进行的重要因素之一。对于占用耕地指标，亦可通过增减挂钩的手段来解决，即将整治拆除的现状养殖场，复垦为耕地。

对于永久基本农田指标，本着“畜田配套、种养平衡”的原则，畜禽养殖场的选址和布局往往优先选择靠近永久基本农田和永久基本农田构成的农业主产区域内分布，在选址和建设的过程中，难免会占用永久基本农田。本次研究建议通过专家论证，分析其选址的合理性和必要性，再通过核销永久基本农田机动指标，并制定永久基本农田补划方案的方式来解决。

3.4 盘活存量循环利用

关于退养后的畜禽养殖场如何处置的问题，本次研究建议，综合分析退养畜禽养殖场的利用现状、区位、周边用地情况，将退养畜禽养殖场分为“拆除”、“整改”、“转型”三种类型。对于拆除的畜禽养殖场纳入台帐管理，各区应限期拆除，与周边农田一起复垦为耕地或林地等农用地。对于整改的养殖场通过“沼气工程”、“污水纳管”等手段进行整改保留。对于转型的养殖场，除了可用于新建养殖场选址外，由于其多半位于农业生产区域，可统筹转变为仓库、农机库房等其他设施农用地。另外，部分种源场和地方特色畜禽产品由于原厂址与相关控制线或周边建设冲突等原因，需要重新选址，也可以利用退养畜禽养殖场改造来完成。

另一方面，部分退养的畜禽养殖场也可以借鉴嘉定区沥江生态园的操作模式，结合休闲农业与农业旅游项目建设，将畜禽养殖用地转为休闲农业与农业旅游配套建设用地，形成“造血机制”,来保障相关农户和集体经济组织的利益。

3.5 科技创新统筹管理

在后续管理过程中，建议运用信息化的手段统筹管理。通过建立全市农业信息管理平台，将全市各类农业数据纳入数据库管理，包括畜禽养殖用地、粮田、菜田等种植业用地等。将畜禽养殖场与周边农田挂钩，按照不同的养殖品种和规模测算挂钩农田面积。一方面，可通过数据库管理现状畜禽养殖场分布与排污情况。另一方面，也可以运用GIS等软件辅助新增畜禽养殖场的选址。