文叶永和

从“先证后照”到“先照后证”来看，好像只是企业开展合法经营办理手续次序的改变，实际上是要改变监管部门的管理方法与理念。它不仅要求监管部门正确履行监管行为，而且更要学习掌握监督抽查控制理论，准确地运用监管技术进行管理。否则，很难顺利地从“先证后照”到“先照后证”的转变，发挥出“先照后证”的激活作用，来提高企业的创业能力。

企业进入市场开展合法经营必须要“证照”齐全，“证”是指各相关行业主管部门审批的经营许可证；“照”是指监管部门核准的营业执照。我国历来是采用“先证后照”的管理模式，即先获得相关行业主管部门颁发的经营许可证，后才可申领营业执照。然而，随着时代的进步与社会的发展，“先证后照”的弊端也逐渐显露出来，如监管部门的思维僵化、企业创业积极性受到阻碍等。为此，国务院决定对“证照”管理模式进行改革，推行“证照”分离，出台了《国务院机构改革和职能转变方案》等，采用“先照后证”监管模式，即先可审领营业执照，后再去获取相关行业主管部门的经营许可证。这样的改革看似仅仅只是获得合法经营方式的次序变化，方便企业开展经营活动，有利于缓解创业难，能激发“双创”动力。但是，重要的这是行政理念的改革与突破，它对监管部门的监管提出了新的、更高的要求。

众所周知，“先证后照”最大的特点是企业应先具备各种资质条件，后进入市场开展经营活动，这对于监管部门审核能否发放营业执照提供了便利，即管理方便、监管难度低。但是，采用“先照后证”后，企业要符合国家的法律法规保持合法经营，除了企业自律外，更需要监管部门对许可事项进行改革，建立建全信息互联共享、证照监管协同、风险预警及时等综合监管体系。同时，也意味着监管部门的监管工作从事前把关改为事中事后的监督，监管行为要从被动等待转变为主动出击，彻底改变监管部门的监管方式，以适应“先照后证”的变化。只有这样才能使“先照后证”的作用发挥活力，提高企业创业能力，不至于产生乱象。

减化审批事项不等于降低监管要求

为了实行“先照后证”改革，国务院印发了《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》等系列文件，对行政审批事项，采用备案承诺、下放行政审批、简化审批程序、前置审批改为后置监管，甚至取消审批等方式进行重新疏理、改革。也就是说，通过对审批事项的改革，大大提高了企业创业的效率，缓解了企业“办照难”的问题，但这并不意味着降低了监管部门的监管标准，而是对监管部门的监管行为提出了更高的要求，确保“先照后证”的改革与实施。

对于监管部门来说，在政策层面那些被调整取消审批，或改为备案的许可事项，并不是说就可以放任不管，只是改变了管理模式而已。以往获“证”的许可审批是机械式地按照条款要求进行核准，满足条款要求的就批准，否则不批，至于企业经营效果如何是无法给予保证。这样的审批只是以“门槛”式对企业的经营能力进行把关，并没有实在性的帮助，往往会造成本末倒置的结果。比如，旧机动车鉴定评估机构的设立，监管部门的审批是“多此一举”。它能通过市场竞争进行有效调节，也可由行业组织实现自律管理，完全可以让企业直接开展相关经营活动。监管部门应改变监管思路，不能只采用审批一种方法，进行大包大揽；又比如，加工贸易合同的审批改为备案等等。监管部门不能为了能获得相关信息而采用强制审批来方便自己，备案也能及时得到相关信息，不影响产业政策、引导行业发展计划的制订，它考验着监管部门是否主动参与，有没有服务意识。换言之，取消审批核准不等于取消监管行为，采用备案自律不等于放任自流，而是对获“照”企业要主动跟踪监管与督促，否则就是监管部门的失职。

提高监管能力与方法需要技术的支撑

从“先证后照”到“先照后证”实践来看，随着改革的全面展开与深化，企业注册登记时间正在逐渐缩短，企业增长数也随之大幅度增加。这对经营主体的监管提出了更高的要求，各级监管部门将原来的监管重点要从事前转移到事中事后，如何更好地加强监管、推动监管向“宽准入严监管”转变，这既考验监管部门的责任心，又验证监管部门的监管能力与水平。

一、认清监管的目的与内涵

在市场经济发展过程中，一切改革只是要改变那些不适应时代发展、阻碍社会进步的方方面面，只是要改变监管部门的行政方法与监管模式，不是要改变监管部门的义务与职责，而是要求监管部门把监管融入到服务之中，更加适应市场经济的发展，不能成为市场经济发展的绊脚石。国务院印发的《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》等系列文件，从表面上看似减少监管部门的工作量、审核程序，但实际上并没有减轻监管部门的工作职责，只不过是改变其监管要求的模式而已。因为监管部门的义务没改，监管责任没变，即便是改审批为备案，甚至是取消审批事项，监管部门还是要担负起监管的责任。“先照后证”是要求监管部门从原先的被动监管、等待管理，变成要积极参与、主动出击，从一定意义上来说是增加了监管部门的工作量与工作难度。

二、发挥“双随机，一公开”技术作用

面对“先照后证”带来的企业数量的剧增、工作量的翻番，如何进行监管，并都能做到监管到位，既考验着监管部门的能力，又反映着监管部门的智慧。采用“双随机，一公开”监管模式是一项很好的办法。它对于每个监管对象都是“等概率”纳入监管范围，这种非人为的均等可能性的监管方法，从而保证监管对象的选择具有科学性、无倾向性。企业会时刻感到监管犹如一把“达摩克利斯之剑”悬挂在自己的头上，才会不敢不履行自己的承诺或逃避自己的责任，才能“自觉”地在获得营业执照后去审办各种经营许可证或应具备的能力与条件，达到了监管部门监管“全覆盖”的目的与要求。人们常说的“法网恢恢，疏而不漏”，其意正体现于此。换言之，“双随机，一公开”既是监管部门工作的要求，又是对监管对象落实全面监管的技术保证，更是对监管方式的创新。

三、完善“双随机，一公开”监管模式

“双随机，一公开”从表面上来看，仅仅只是监管形式的变化，实际上是对监管理念改革，它需要对抽查监控理论的准确把握，使监管工作更加符合市场经济发展的规律。这种监管模式的变化与监管工作要求的转变，不仅是管理层面上的新举措，而且应有技术方法上的保证，不能只求形式方法的改变而没有技术的跟进，使监管行为成为无源之本，无本之木。

“双随机，一公开”监管机制看似随机，这只是形式上的随机，但在技术上、程序规范上可不是随机甚至随意，而是要严格遵循抽查控制理论，符合监管抽查规范要求，以此保证“双随机，一公开”监管模式的科学性、准确性。如果抽查监控理论不掌握或不规范，那么不管监管方法如何创新，其结果肯定会出现差错，形式上创新反而成为产生错误的掩体，应用“双随机，一公开”监管模式也是如此。

结束语

“先照后证”改革得到了企业的普遍欢迎与支持，也考验着监管部门监管思路与理念的转变与适应的能力。换言之，要在形式上做到“先照后证”很容易，但是真正把“先照后证”的真意与内涵落实到位并非易事。这不仅需要监管部门和人员有一颗充满热情的心，积极主动地工作，而且更需要监管部门及人员熟练地掌握抽查监控理论，认清“先照后证”改革的目的和作用，应用好“双随机，一公开”监管模式。用科学的方法达到实行“先照后证”后能对企业进行全方位监管、不留死角，真正做到事有人管、责有人负，实现通盘监控，使“先照后证”发挥强大的引擎作用，为市场经济健康发展添砖加瓦。