吴启超

立法法修改一个引人关注的重要内容就是赋予所有设区的市地方立法权，将立法权扩展到全国284个设区的市，并明确了立法的权限和范围。“权”有了，但“有权”却不能“任性”。权力的行使应当遵循既定的制度，受到应有的约束，这样才能保证权力有效运行。地方立法权，特别是对新增加享有立法权的设区的市而言，是一项新生事物，这就要求初行使立法权的市要坚持立法原则，守住维护法制统一的底线。

地方立法应当坚持不越权。立法法第七十二条第二款明确规定，设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。可以说，立法法以具体条款对设区的市立法权限作了明确、清晰的限定，地方在行使立法权的过程中，应严格遵守，避免越界。当然，对于三个方面事项的界定，无论是学术界还是具体实践中，都倾向于作扩大解释。如全国人大常委会法工委对“城乡管理”解释为，除了包括对市容、市政事项的管理，也包括对城乡人员、组织提供服务和社会保障以及行政管理等，这也正符合地方立法迫切需求的现实。

地方立法应当坚持不抵触。首先，地方性法规不能与宪法、法律和行政法规的具体规定相抵触。对于上位法已有明确规定的，地方立法不能随意变更，减损权利或是增加义务，或者违法突破幅度、改变范围等。其次，地方性法规不能与上位法的立法原则、立法精神相抵触。立法原则和立法精神不一定会出现在具体条文中，但它却贯穿于立法的全过程，体现了立法的引领和促进作用。可能是对好方面的鼓励、支持，也可能是对不好方面的禁止、反对，带有较浓的倾向性。地方在立法时应该仔细研究、严格遵循，违反立法原则和精神，同样视为与上位法相抵触。

地方立法应当坚持有特色。要做到有特色，就要从本地实际出发，做到顺应群众期盼、聚焦社会关注，精确找准立法项目;要做到有特色，就要从细微处着手，聚焦具体问题，选择法律关系相对单一的事项进行立法，不追求综合性立法，着力通过立法解决本地区的具体问题;要做到有特色，就要落实民主立法、开门立法，广泛征求意见建议，听取民意、凝聚民智，奠定坚实的群众基础，立本地急需的善法、良法。

地方立法应当坚持可操作。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施，而可操作性是法律顺利实施的重要保障。怎样才能增强所立之法的操作性？一是要吃透上位法。地方立法要严格依据上位法，准确把握上位法，结合本地实际和现实中的工作经验，依法对上位法进行细化和补充，增强立法的可操作性、可执行性。二是要避免大而全。设区的市已经是最基层的立法主体，因此地方立法应当避免追求所谓的大而全，避免大量口号式、原则性的规定，避免对上位法大量的摘抄和引用，更不要指望一部地方性法规解决本地区的所有问题。而应当坚持问题导向，需要什么写什么、需要多少写多少，力争做到明确清晰、准确管用、切实可行。

地方立法应当坚持重效果。立法之初，应该强化调查研究，做足、做实准备工作，打下良好基础;要坚持协调沟通。立法过程也是与相关部门和广大群众交流、沟通的过程，应该广泛寻求意见建议，关注焦点、难点，着力解决矛盾;要开展执法检查和立法后评估。执法检查和立法后评估，都是了解法律法规实施情况的方式，执法检查是相对成熟的手段，但对初行使立法权的市来说，也应当重视建立健全立法后评估制度，一方面有利于促进法规的贯彻和落实，另一方面也有利于發现自身在立法过程中存在的问题，积累经验教训，不断提升地方立法质量。

（作者单位：安徽省淮北市人大常委会）