扶松茂

在党的十九大报告中，习近平总书记再次强调人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善;要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。发挥好人大及其常委会的立法主导作用，不仅是全面推进依法治国战略的需要，也是塑造法治政府、法治社会的基本要求，更是人大工作与时俱进、改革发展的要求。

在推动发挥人大及其常委会的立法主导作用的战略部署上，党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定了更加丰富、更为明确的改革任务。针对人大立法咨询与决策支持系统建设提出了具体的要求：（1）依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度;（2）完善公众参与政府立法机制;（3）对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分聽取各方意见，协调决定，不能久拖不决;（4）建立基层立法联系点制度，推进立法精细化;（5）完善立法项目征集和论证制度;（6）健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式;（7）探索委托第三方起草法律法规草案;（8）健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用;（9）探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制;（10）拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。这些改革部署和重大政策措施都需要进一步落实，以切实有效地推动人大及其常委会的立法咨询与支持系统建设工作。

一、推进人大立法咨询与决策支持系统建设的价值

作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度是各方利益汇聚、表达、协商、讨论与达成平衡和共识的一种创造。人大及其常委会主要是通过人大代表来传递、表达、吸收各种不同意见与信息。我国人大代表是以兼职为主体，人大常委会实际到任的专职委员还不到50%。大多数人大代表在履行代表职责与承担专任工作之间存在时间、精力的冲突，在保证按期参加人大及其常委会的会议与各项活动时，当然应是代表活动优先，但在平时则无法保证代表活动优先，这势必影响人大代表较为充分地了解民情、响应民声、关注民利、传递民意，从而在很大程度上会制约人大及其常委会真正回应民众需求、主张人民利益、实现人民意志的功能发挥。因此，人大及其常委会有必要建立自身的立法与决策信息支持系统，发挥对人大代表传递信息的补充作用，辅助人大及其常委会更加科学、更加民主、更加开放地获取来自各方面不同的信息，切实发挥人大及其常委会的权力机关、代表机关与工作机关的功能。

人大及其常委会作为立法机关，对整个国家与社会的发展影响巨大。人大及其常委会的立法工作是需要将立法事项的各相关方的不同意见和利益需求，进行收集、整理，转化为“法言法语”，这是一项专业性非常强的信息处理工作。即使人大及其常委会的相关决定，也会发挥全国性或局部性的重要影响，都需要相当充分、审慎、严谨的专业研究支撑。随着政治经济社会发展，社会不同群体的合理利益诉求也纷繁复杂，合理的社会利益需求的发现与整合都需要相当高的专业水准。从而，以专业研究为基础的立法与决策支持系统建设对我国人大制度发展与工作效能的提高都十分必要。

（一）增强人大立法主导作用

人大立法与决策支持系统建设能为人大发挥立法主导作用提供坚实的智识基础。通过立法与决策支持系统的研究，可以在很大程度上减少政府部门立法维护部门狭隘利益的可能性，加强对人大科学立法、民主立法、透明立法的保障力。

（二）完善中国特色新型智库体系建设

推动人大立法咨询与支持系统建设，也是国家推动中国特色新型智库建设战略的重要组成部分。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，提出加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。在该《意见》中明确提出全国人大要加强智库建设，开展人民代表大会制度和中国特色社会主义法律体系理论研究，并鼓励人大代表、政协委员、政府参事、文史馆员与智库开展合作研究。

二、我国现行人大立法咨询与决策支持系统建设状况

21世纪，随着信息科学技术与人工智能的发展，信息呈现方式与量级对个体与组织都产生了强烈的冲击。甄别、判断各种信息的政策价值，成为政治组织的一个重要任务。各级党委和政府充分认识到中国特色新型智库的地位与作用，都要求把智库建设作为推进科学执政、依法行政、增强政府公信力的重要内容，并列入重要议事日程。就目前实际情况来看，我国党政军系统的决策咨询与支持系统建设，在组织体系、运行机制与人才队伍上都有明显的改善，党政机关及其各部门的内设研究机构、体制内外的支持系统，基本上都已经建立并不断完善。但是人大及其常委会的立法咨询与决策支持系统建设则明显滞后，比较突出地体现在：内部研究机构研究型人才不足，工作体制机制不顺，导致事务性支持工作繁多、研究咨询贡献力不强;体制内智库系统自主性不强，专业研究能力不足，社会智库系统对人大立法咨询与支持性研究的关注度不高、专业研究人才队伍不健全、研究积累不足。因此，十分有必要大力推动人大及其常委会的立法咨询与支持系统建设，切实保障人大立法主导作用的发挥。

（一）人大常委会内部的研究支持系统——研究室

人大常委会研究室是人大常委会的综合性研究工作机构。从性质上讲，研究室属于常委会的综合服务机构，也是常委会领导的参谋办事机构。地方人大常委会研究室主要承担着调查研究、文稿起草、信息宣传、理论研究等工作，是人大常委会内设的“参谋部”，定位于“智囊、参谋、号手、助手”四种角色，对人大常委会的工作决策具有重要的、不可替代的作用。但是，目前人大常委会研究室主要工作还是给领导写文稿或领导交办事项的调查研究、编辑人大工作刊物和内部简报等，几乎没有时间进行专门的立法和决策研究。同时，人大常委会研究室研究型人才配备也有限，很难开展量大面广的立法和决策研究。

（二）人大系统的研究支持平台——人大研究会、立法研究所

人大研究会作为人大制度理论和工作研究的重要交流平台，汇聚了全国或者各地人大制度理论研究和实际工作的各方面力量，在推进人大制度理论和实践创新中发挥着越来越重要的作用。2014年1月7日，中国人民代表大会制度理论研究会成立，作为全国性学术团体，其主要职责是为人民代表大会制度的发展完善提供决策支持和咨询服务。该研究会即是加强理论研究工作的活动载体和交流平台，也是全国人大常委会加强与地方人大工作联系的新渠道、新形式。目前全国已有1个国家级人大研究会，22个省级人大研究会，若干个市级以下人大研究会。人大系统的研究会组织建设目标就是“要努力按照中国特色新型智库的方向发展，成为人大工作的智囊团”。

上海市人大常委会为加强人大理论研究和实务研究，推进人大工作理论创新和实践创新，不断促进人大工作法制化、制度化和规范化，于2014年4月6日成立了上海人大工作研究会。人大工作研究会旨在坚持理论联系实际，积极开展人民代表大会制度和人大工作研究，认真总结地方人大在立法、监督、代表工作等方面的经验，为促进人民代表大会制度和人大工作研究、宣传研究成果搭建平台，为人大及其常委会提供有效的工作建议与理论研究支持。

上海市人大常委会为加强立法项目的专题研究，早在2003年10月成立立法研究所，作为上海市人大常委会下属的事业单位，专门从事地方立法理论与实务研究，业务领导归口市人大常委会法工委。其工作职责是：围绕上海市改革发展稳定大局，紧贴市人大常委会立法工作实际，做好为人大专门委员会立法前期调研、为市人大常委会组成人员审议法规及为本市民主法制建设等“三个服务”工作。具体开展地方立法的应用性研究、为常委会组成人员编辑法制参阅资料、 组织并承办与法制建设相关的有规模有影响的研讨会等工作，借鉴并整合理论界与实务界的力量，发挥平台集成优势，为市人大常委会立法工作提供智力支持。

（三）社会性研究与工作支持平台——法律类专业智库、人大与法学理论研究机构、民间立法咨询服务机构等

1.法律类专业智库

这类智库主要包括全国社科院系统的法学研究所、全国及省市法学会、律师协会等。这类机构主要由法学专家、研究人员和律师等专业人士组成，从法学专业视角和立法技术层面从事相关法律问题、立法事项与立法草案的研究与分析。

社会科学院法学研究所（简称“社科院法学所”），作为法学研究机构，是党和国家重要的法治智库。例如，中国社科院法学所的主要任务是开展法学基础理论研究与法治建设对策研究，设有法理学、法制史、宪法与行政法、民法、商法、经济法、知识产权、刑法、诉讼法、社会法、法治国情调查等11个研究室，10余个非实体研究中心，还与中国社会科学院国际法研究所共建“中国社会科学院国家治理研究智库法治战略研究部”。

法学会是中国共产党领导的人民团体，是中国法学界、法律界的全国性群众团体、学术团体和政法战线的重要组成部分，是党和政府联系广大法学工作者、法律工作者的桥梁和纽带，是加强社会主义民主法制建设，推进依法治国、建设社会主义法治国家的重要力量。全国设立中国法学会，省、自治区、直辖市设立地方法学会，设区的市根据需要可以设立地方法学会。中国法学会作为国家核心法治智库，在全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委、国务院法制办和其他有关中央部门的支持下，2015年创办了系列立法专家咨询会。会议形成的《专家咨询报告》，供中央领导和有关部门决策参考，收到了显著智力支持效果。为了进一步扩大意见征集范围，充分吸纳专家学者和民间的智慧，中国法学会根据国家立法机构的工作进程，在线下继续举办立法专家咨询会的同时，从2016年1月开始推出网上“立法咨询意见征集平台”，逐期对法律法规和重要部门规章的草案面向社会征集意见和建议。

律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。全国设立中华全国律师协会;省、自治区、直辖市设立地方律师协会，设区的市根据需要可以设立地方律师协会。律师协会的职责之一就是参与立法活动，向有关部门提出法制建设及律师制度建设的建议。2005年，天津市人大委托律师协会起草地方法规创国内先例。由律师牵头起草地方法规，是拓宽立法渠道的一种实践探索。律师协会是由律师构成的社会组织，那些律师长期从事法律工作，接触各类案件的当事人，了解社情民意，对人大及其常委会明确立法宗旨、优化立法技术与开展立法解释都有很强、很直接的支持作用。

2.人大与法学理论研究机构

人大与法学理论研究机构主要集中在高校。法学理论和专门法律研究机构在主要综合性大学与专业法学大学都有设立，如中国政法大学的宪政研究所。高校设立的与人大理论相关的研究机构还比较少，目前只有复旦大学的选举与人大制度研究中心和北京联合大学的人民代表大会制度研究所。北京联合大学的人民代表大会制度研究所是由北京联合大学与北京市人大常委会研究室于2004年共同合作创办的，所址设在北京联合大学。高校中设立的人大与法学理论研究机构大多数都是虚体机构，重点是从事法学理论、专门法律理论、人大理论發展与实践运作优化方面的学理性研究。

3.民间立法咨询服务中心

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要探索委托第三方起草法律法规草案，将立法主体由原来的人大、政府、行政部门和行业机构扩大至起草的第三方，是对科学、民主、公平立法的追求。 2016年8月28日，全国首家经工商注册的地方立法咨询服务实务机构——湖南中楚地方立法咨询服务中心在长沙揭牌，这是我国探寻科学立法、民主立法的一次新尝试。湖南中楚地方立法咨询服务中心第一次将“民间第三方起草法律法规”带入我国的地方立法中，这对推动改变我国目前“部门利益法制化”、立法不公正、立法脱离社会实践等不正常现象可能会有所作用。

（四）人大专家智囊团

为发挥专业人士在立法工作中的咨询作用，推进科学立法、民主立法，提高立法质量，省市级等地方人大常委会基本上组建了人大常委会立法顾问团队。一般经个人申请、单位推荐，并报主任会议研究决定，将若干专家聘为人大常委会立法顾问团队成员。人大专门委员会、常委会工作委员会一般可以就下列事项向立法顾问专家提出咨询：（1）人大常委会五年立法工作规划、年度立法工作计划编制及法规立项;（2）地方性法规草案的起草、论证、修改、审议;（3）地方性法规的解释、清理、立法后评估，地方性法规中的具体应用问题;（4）规范性文件备案审查;（5）上级人大征求意见的法律法规草案;（6）其他需要咨询的与人大常委会职权有关的问题。

上海市人大常委会主任会议早在2003年4月就通过了《关于聘请立法等咨询专家的几点意见》。2016年6月市人大常委会主任会议原则通过了《上海市人大专门委员会、常委会工作委员会立法专家顾问暂行办法（草案）》，确立了参与立法的专家智囊团的地位、作用。考虑到立法工作涉及领域广、专业跨度大、文字严谨性强，上海市人大及其常委会立法专家顾问由法学专家、各专业领域专家和语言文字专家等组成，聘期5年，可连选连聘，目前有60位专家顾问。顾问专家可以参与立法工作的七个途径，包括书面咨询、召开立法征询意见会、座谈会、听证会、论证会等。

三、国外议会立法咨询与决策支持系统建设的基本模式

（一）议会自身的支持机构体系

1.议会图书馆

欧美发达国家议会发展过程，图书馆是一个重要的辅助性机构，它不仅是立法资料的归档、存放之所，也是为议员、司法工作人员提供研究支持的重要部门。英国、美国、日本、荷兰等国，都设有专门的图书馆。其中以美国国会图书馆最具代表性。美国国会图书馆是世界上最大的图书馆，也是美国国会的重要研究支持机构。

美国国会图书馆下设五个机构，其中有专门为参众两院的委员会与议员提供研究支持的国会研究部，还设有专门法律图书馆、国内国际拓展部等为国会议员提供研究服务的部门。

美国国会研究部作为国会图书馆的一个特殊部门，建立于1914年，国会研究部因为美国国会工作，向委员会和参众两院的委员会与议员提供政策与法律分析，而不考虑其党派属性，作为国会图书馆的法定分支机构，国会研究部以提供权威性、非党派性、客观机密的分析而闻名于世。它的最大优势是确保国会能在1周7天、每天24小时内接触到全国最好的思想。国会研究部集中数百名研究人员，包括律师、经济学家、参考图书馆员，以及社会科学和自然科学家。20世纪80年代人数最多时曾高达860名，以后逐渐减少至600人左右。2016年财政年度预算约为1.07亿美元。除在编人员外，还聘用名为“访问学者”的外部专家撰写报告。国会图书馆目前包括五大研究部门，分别是美国法律、国内社会政策、外交防务与贸易、政府与财政以及资源科学与工业。每年国会图书馆都会向国会提交年度研究报告，供国会委员会与议员进行立法与决策参考。

美国国会法律图书馆是世界上最大的法律图书馆，收集了美国与世界很多国家的法律文件与立法事项，发挥了广泛的功能，其中一项功能就是为国会提供研究与资料参考。

2.国会预算办公室

国会预算办公室是一个隶属于国会的超越党派的咨询机构。自1975年以来，国会预算办公室为支持国会预算处理，提供独立的预算与经济分析。目前，国会预算办公室有400多名专业研究人员和行政人员，有其学术委员会，学术委员全是美国的顶尖的经济学家和财政学家，专门对每年和未来五年美国经济增长和财政收入状况进行研究跟踪和向国会以及美国公众提供研究报告，这些报告包括基准预算与经济预测，长期预算预测，成本估算，分析报告，总统预算分析，预算选项，联邦责任分析，月度预算审查，立法记录，未授权拨款与国企授权汇编，封存报告，工作报告，数据与技术信息报告等。

3. 政府责任总署（原名政府审计总署）

2004年，审计总署改为美国政府责任署，是一个为国会工作的、独立的、非党派的机构，常被认为是“国会的看家狗”。该署审计总长经国会提议后经总统任命，任期15年。该署的任務是为了美国人民的福利，调查联邦政府如何花纳税人的钱，支持国会实现其宪法责任，并帮助联邦政府提升绩效，确保联邦政府对其行为负责任。该署为国会提供基于事实的、客观的、非党派性的、非意识形态的、公平的、平衡而及时的信息。

责任总署秉承负责任、可信任和诚实正直的价值理念，根据国会委员会或分委员会的要求或者根据公法或委员会报告的授权而开展工作，也会根据审计总长的授权开展研究。责任总署主要从事以下工作支持国会开展监督，即审计政府机构运行状况，确定联邦资金是否被高效率、有效益的使用;调查对联邦政府非法和不适当的行为的指控;提交关于政府项目和政策如何有效地实现其目标的报告;进行政策分析并为国会审议提供参考选项;颁行法律决定和意见。

责任总署的工作人员包括很多方面的专家，他们在各自的专业领域内如会计、法律、统计、工程、工商管理、经济学、计算机和物理学等方面发挥作用。目前这些专业人才已占工作人员总数的75%左右。另外，在执行特殊类型的审计业务如环境审计等时候，还会聘请社会审计人员、咨询公司人员或者被审计单位的技术人员参加，以确保执行相关审计的能力和审计质量。在进行审计方案设计的时候，也会考虑有哪些人员可以提供帮助，这些协助人员如总顾问办公室、从事类似审计领域工作的审计小组以及专家小组等，可以进行临时组合，集中各个方面的力量开展审计。

（二）议会的助理支持机制

国外议会一般都设立有助理机制。这些议会的助理主要是支持议员、议会委员会和议会服务机构开展信息收集、分类整理，提供咨询意见与决策参考选项等。议会的助理机制在美国国会发挥着较为强大的作用。美国很多国会说客往往是主攻国会议员助理，以求改变和说服国会议员采取某种立场或支持或反对某项法案、政策。

美国国会主要承担有效地监督、制衡行政部门的宪法责任。但在美国国会运行早期，这些权力并没有充分行使，国会往往被行政部门牵着鼻子走。如行政部门提交的预算案，专业性极强， 议员们看不懂， 因此行政部门要多少就批多少。国会后来意识到，只有拥有自己的助理人员，依靠自己的力量收集信息、调查情况、分析问题， 才能比较充分地行使宪法赋予的权力，有效地制衡行政部门。美国国会为了充分行使宪法赋予的权力，通过一系列立法建立了庞大的国会助理队伍，目前，美国国会助理队伍有3万多人，美国国会助理队伍主要包括三部分：议员助理，委员会助理， 国会助理机构的工作人员。但是，当前议会助理包括美国、德国在内的很多国家，已经有些人浮于事、泛滥成为负担的苗头。

1.议员助理

美国国会每年拨付大笔经费用于议员雇用助理人员，以辅助其工作。如1999年拨给每位众议员的经费是144. 4万美元， 拨给参议员的是151. 3万美元。这笔经费完全由议员自己决定雇用数量和对象。但总的来看，每位议员至少有一位行政助理、一位立法助理和一位新闻秘书。目前众议院议员的私人助理约有8000多人，参议院约有4000多人。议员助理的职责主要是为议员个人提供服务， 如帮助议员写讲话稿、回复选民的来信、帮助议员筹集竞选经费等。

2.委员会助理

美国1970年通过的国会改革法规定， 众参两院每一常设委员会可雇用6名以上助理人员， 为委员会服务。目前， 众议院常设委员会有2200名助理， 參议院有1200名。委员会助理的主要职责是帮助委员会主席安排委员会议事日程、组织听证会、起草委员会审议报告等。委员会助理还在国会议员、院外活动者、行政官员间充当联络员的角色， 帮助他们就立法中有关问题和具体法条的文字表述达成共识。

3.国会助理机构的工作人员

国会设有审计总署、国会预算局、国会图书馆、国会研究部、国会印刷局和国会建筑管理局等助理机构， 共聘用工作人员1万多人。这些助理机构的工作人员的主要任务是就国会立法、预算、审计等工作提供信息和调查、研究咨询服务。

除了议会助理机制，另外美国国会议员、委员会和助理机构还招聘一些青年人，尤其是一些大学生，作为实习生，协助议员、委员会和助理机构开展一些事务性的工作和信息调查活动。

（三）社会化的立法咨询与决策支持智库系统

独立的、非营利的智库是国外政府与议会的重要智力支持系统。社会化运作的智库系统，独立于政府之外，提出专业性、独立性的判断与意见，可以对政府与议会产生实质性的影响。

美国国会针对一些复杂疑难问题、社会聚焦的国内外热点问题和专业性非常强的宪法法律问题、公共政策问题，举办听证会。有些大学研究人员或社会智库专业人士会被邀请或要求参加这些听证会，提供专业判断或意见。美国是当今世界上智库最为活跃的国家。其中2011年在美国排名第一位的布鲁金斯学会，致力于对经济、外交和行政管理等公共政策的研究和教育，研究专长是美国外交政策和中东问题，已连续多年排名全球智库第一名。进入排行榜前十名的智库还有：对外关系委员会、卡耐基国际和平基金会、战略和国际问题研究中心、兰德公司、卡托研究所、传统基金会、伍德罗·威尔逊国际学者中心、彼得森国际经济研究所和美国企业公共政策研究所。这些智库的专业人士和研究报告往往都会为美国国会、委员会和议员提供有力的咨询意见与建议。

英国也是世界上最早利用智库系统支持议会运作的国家。英国皇家国际事务研究所（查塔姆大厦，Chatham House）是英国著名的智库，该所由英国高层要人担任名誉所长，一般是由英国下议院两党的党魁共同担任，其日常事务管理机构和理事会则由知名政要、学者等组成。国际事务研究所拥有庞大和高水平的研究队伍，在英国和世界国际关系学界享有崇高的威望。该所的宗旨是“推动个人和组织对日益复杂多变的世界进行全面研究，并提供政策参考”。该研究所还确立了为维护会议自由发言与信息保密的著名“查塔姆大厦规则”。该规则规定，与会者在会议或会议讨论中可自由使用会议上收集的材料并加以注明，但不得透露发言者身份或追溯其来源，未经同意，会议主办者不得记录发言者的讲话内容。如今该规则已成为世界各国普遍接受的通例，为维护自由讨论和发言者的权利创造了有利条件，为推动国际关系研讨作出了贡献。

四、完善我国人大立法咨询与决策支持系统建设的若干对策

针对我国人大立法咨询与决策支持系统建设，张德江委员长在出席中国人民代表大会制度理论研究会成立大会时充分强调了人大理论研究工作的重要性。人大工作者要努力加强人大理论研究工作，以理论研究成果推动人大工作水平的提高。一是要切实加强队伍建设。以研究室为主，各委办协作，努力造就一支政治素质高、理论功底深、业务能力强的人大研究队伍，多开展课题研究，多出研究成果。二是拓展理论研究范畴。围绕党委重点工作，结合人大工作特点和常委会工作计划进行重点研究，撰写一些有针对性、指导性和前瞻性的理论文章和工作体会;对人大工作中的好经验、好做法，及时总结、概括、提炼，上升到理论层面，提高理论思维能力。三是要注重理论创新。要根据时代发展和民主政治建设的要求，着眼于人大制度、人大工作的实践和发展，用创新的精神推动理论研究工作，使人大制度、人大工作紧贴时代要求、体现人大特色，不断赋予人大工作新的思想内涵，不断推动人大工作科学、有力、有为的开展。

除了加强人大理论研究之外，人大立法咨询与决策支持系统建设，不仅要从人大自身的研究机构与人才队伍建设着手，更要大力推进契合人大理论发展与实践创新需要的中国特色社会主义新型智库建设，再结合国外议会立法咨询与决策支持系统发展的有效经验，将会在很大程度上加强对我国人大理论研究与实践创新发展的支持力量。

（一）着力统筹人大系统自身研究机构与人才队伍建设

1.推动建立人大预算专门委员会与人大预算研究所

公共预算是涉及国计民生的重要领域，关乎社会经济环境发展质量，关系人民群众的福祉与社会公平公正。审议和批准公共预算是人大的法定职权，也是人大支持与监督政府的重要手段。预算编制主体是政府及其各部门，预算编制是否科学、合理，是否达到管理绩效，不能由政府自说自话，人大必须要有专门的机构进行审议，有专业的部门进行研究。只有人大对政府的预算研究比政府更细致、更严谨、更科学，才能真正做到心中有数，审议有据，监督有方，才可能为党和人民把好预算关、看好人民的钱袋子。当前我国深化改革的一个重要攻坚战，就是逐步实现社会财富分配的公平公正，缩小我国日益凸显的贫富差距，最终实现共同富裕。社会财富分配的重要工具就是预算配置与引导，人大作为人民利益的代表者、捍卫者，更加有必要加强对预算的研究，对政府预算提出指引性建议，从预算方面为推动社会公平正义与共同富裕作出努力。

现在的人大财经委员会主要职责是审议人大主席团和人大常委会提交的议案、提出议案，审议与财政经济有关的行政法规、规章、政府决定、命令是否违反上位法，审议质询案，对属于财经委员会的有关问题，进行调查研究，提出建议。协助人大常委会行使监督权，对法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况，开展执法检查，进行监督等。加上人大财经委员会的人员配置，无法满足对预算的精细化、科学化审议，因此，人大应依法设立预算专门委员会，同时也要建立支持人大预算专门委员会的预算研究所。唯有如此，才能使人大的预算审议、监督做到有研究、有能力、有实效。

2.推动建立人大监察研究所

根據党中央深化我国监察体制改革的要求，我国政府机关将普遍设立监察委员会，从而改变我国现行的“一府两院”结构体制，变为“一府一委两院”，监察委员会的设立有利于加强我国权力机关对其他国家机关运行的监督功能，但人大及其常委会如何加强对“一府一委两院”的监督，则面临许多新情况、新问题，需要创新人大监督的新机制、新路径，这些都需要深化人大作为权力机关的监督研究。不然，人大不仅难以发挥监督功能，还有可能被进一步边缘化。

3.加强人大常委会研究室研究型人才配置，拓展人大研究视野

人大常委会研究室是人大自身的重要研究机构，但有必要加强研究型人才的配置，同时要注重从有人大工作实务经验的优秀工作人员中选拔充实到研究室。人大常委会研究室不仅要重点进行人大理论与时俱进发展的研究，同时，还要加强与基层人大常委会研究室的联系，针对省、市、区县、乡镇人大实践创新的探索性做法进行分析研究、总结提炼，适时加以提高推广。人大常委会研究室的研究，既要关注民主法治理论发展，又要体恤民生民情现实。要将人大理论发展与创新的研究与社会民主政治发展、民生需求更新联系起来思考。同时，还要有国际比较视野，将中国特色社会主义的人大制度理论与西方代议民主理论与实践发展进行比较分析，规避西方民主发展中的陷阱，汲取其维护人民利益、反映人民意志的有益方式、手段。

4.加强人大内部资源整合

人大系统内部本身就有很多研究资源、研究力量，但存在各自划圈、沟通不足的现象。因此，有必要对人大内部研究力量进行全盘整理，统筹规划，协力共研，服务人大及其常委会。可以由人大常委会主任亲自担任人大研究工作组组长，由人大常委会办公厅（室）协调，发挥人大常委会研究室的研究整合作用，将人大各专门委员会、各工作委员会、人大工作研究会、立法研究所的研究专家、研究资源、研究项目等进行汇总。打通专家资源、项目资源，充分挖掘人大自身的专家型人才，实现智慧共联、问题共研、成果共享，增强人大自身的整体研究服务效能。

5.推动建立人大工作助理机制

随着中国特色社会主义政治经济、生态环境、社会文化等事业的发展，以及党中央要求人大立法主体性不断加强的改革措施逐步落实，人大工作任务质与量的要求都要大跨步提升，仅仅靠当前的人大工作系统和人大代表履职状况，很难承担起人大推动社会民主法治发展的重任。因此，有必要建立人大各专门委员会、人大常委会各工作委员会、人大常委会研究室以及人大代表的助理机制。这种助理可以用聘任制公务员和一般合同制聘任人员加以解决编制问题，无须设立行政级别，可以设立研究助理职称等级。同时，也可以将政府机构的部分新进公务员纳入助理岗位，进行为期一年的锻炼，这有利于增强这些公务员的民主法治意识和经历。

（二）探索推动人大图书馆建设

立法机关图书馆建设是西方议会民主与法治社会建设的非常有价值的一种机制。早期西方议会发展也存在资料整理、存档混乱不堪的现象，对法治发展历史史料与立法资料的保存不够，这不仅影响议会立法的历史继承性，也使后人对立法研究缺乏必要的事实依据。尤其是普通法系国家的议会立法也要充分尊重先例原则，更有必要进行资料的归类存档。英美等国的议会图书馆对议会立法咨询与决策支持发挥着重要的作用。

我国人大制度发展历史还比较短，尤其有必要抓紧建立人大图书馆对我国人大历史发展、人大内部运行规则、人大立法发展、人大代表履职行为等进行资料收集、整理归档，为学者及后来者对我国人大的研究提供资料支撑。人大图书馆建设要实体机构与线上机构同时进行，增强人大图书馆的研究价值、社会效应。人大图书馆资料库应该包括人大发展史、法律汇编类、立法议案类、人大机构类、人大代表类、人大工作规则类、人大代表选举类、人大会议类、人大研究类、民主法治研究与实践类等，机构设置可包括立法研究部、人大工作研究部、档案部、外联外宣部、信息技术部、行政办公室等。

（三）优化人大工作志愿者和实习生制度建设

探索建立人大工作志愿者制度，可以先从人大街道工作委员会试点，人大工作志愿者主要在工作委员会的统一安排下，协助服务好人大代表，协助人大代表从事民生调查、民意收集整理、协助人大代表从事起草意见、建议及议案的资料准备与文字工作、协助人大代表网上联系群众等。人大工作志愿者来源可以分为三类群体，大学生志愿者，社区居委干部，某些企事业单位代表的工作秘书。建立人大工作志愿者队伍，可以进一步加强人大代表与社区、选区居民的联系，也有利于将人民群众意见进行整合梳理，提高代表提出意见、建议与议案的质量（该制度在上海市杨浦区五角场街道试行过）。

建立人大工作实习生制度。现在高中生、大学生都需要进行社会实践，以往学生的实践活动是到敬老院敬老、社区环境保护等，作为权力机关的人大，应该敞开大门，欢迎青少年学生到人大进行实习，体验人大及其常委会、人大代表履职的基本状况，这既可以锻炼这些学生的民主法治意识，也有利于增强我国人大制度对青年群体的透明度和吸引力。当然，某些待业青年也可以作为实习生在人大系统进行观摩、学习。人大工作实习生相对人大工作志愿者，具有临时性、短期性的特点，但可以扩大青少年群体对人大工作的接触机会，增强人大机关的社会开放度与透明度。

（四）建立线上线下的“人大研究智联网络”

人大理论与实践研究可以充分利用信息网络和“众筹”的方式，建立线上“人大研究智联网络”，在人大聘任专家和人大、法律、政治、社会保障、环境保护、文化事业等领域遴选30人以内，组成“人大研究智联网络”。定期将一些热点、难点问题抛到网络群组中，供大家头脑风暴，有交锋意见后，再到线下召集小型讨论会，深化对问题的探讨与分析，共同提出相关建议。

（五）建立外部智库支持网络

借力外部智库，建立与社科院法学所、法学研究会、律师协会、高校立法与人大理论研究机构的工作联系，確定季度座谈和年会制度，充分利用外部智库的专业性研究和专家人才，探讨人大理论与实践、具体立法难题和重大事项决策咨询等，也可以与外部智库合作进行课题立项设计与研究。尤其是市人大常委会可以与市社科院联系，将一些重点研究项目，以市社科项目的形式向外发布，增强对高校和研究院所研究人员的吸引力（作为市社科立项课题，属于省部级项目，对评职称有帮助，市委、市政府、市统战、宣传等领域都有类似操作）。

同时，应鼓励社会自主的人大立法咨询与决策支持服务机构的建立，可以与民政局社团处联系，培育创建为人大立法咨询与决策支持提供专业服务的社会组织，让这类社会组织来承接人大机关一些服务项目、人大立法调查、民意征集、民意调查分析等技术性强的工作。

（六）探索与高校合作建立人大理论与实践创新研究院

在高校智库大发展之际，党委、政府、政协、统战、宣传等各条线都纷纷发掘高校研究资源，与高校合作建立研究基地或研究院。人大系统在这一方面明显落后一步。其实，如前所述，早在2004年北京市人大常委会与北京联合大学就合作建立起了一个人民代表大会制度研究中心，但是这种合作研究整合力、聚焦力还不明显。上海市人大常委会可以尝试与复旦大学、华东政法大学等建立专门的研究基地和研究院。这可以建立长期稳定的研究合作关系，并且有利于这些研究基地和研究院吸引一批青年学者和研究人员，关注人大理论与实践问题研究，增强人大研究人才队伍的储备与发展。

（作者单位：复旦大学选举与人大制度研究中心）