潘国红 黄胜平

考察开发区人大制度的覆盖状况，既要看人大机构是否设置，又要看人大工作机制是否实质性运行，前者是人大制度覆盖的平台和载体，后者是人大制度覆盖的初衷和目的所在。

1951年，自美国斯坦福研究院建立“硅谷”后，世界多国纷纷建立起本国的经济技术开发区和高新技术开发区。我国也紧跟世界步伐，于1984年批准建立了大连、青岛等14个经济技术开发区，由此掀开了全国建立发展开发区的热潮。据最新不完全统计，目前我国拥有552家国家级开发区、1900余家省级开发区以及超过2万家各类主题产业园（以下统称为开发区）。随着开发区由经济功能区逐渐成为多功能城市综合区，开发区建设和发展面临诸多新情况和新问题，包括开发区法律地位、开发区与人大的关系等许多方面有待进一步明确，特别是开发区人大制度缺失、民主政治建设滞后，已经成为制约开发区发展的一大瓶颈。

一、当前各地开发区人大制度覆盖情况

考察开发区人大制度的覆盖状况，既要看人大机构是否设置，又要看人大工作机制是否实质性运行，前者是人大制度覆盖的平台和载体，后者是人大制度覆盖的初衷和目的所在。

（一）开发区正式“建政”，人大制度实质运行。开发区设立伊始，其主要目的是发展工业经济，经过数十年的发展，开发区地域扩大，人口增加，社会各阶层人士包括海内外各种科技精英和产业领军型人才聚集，其功能由单一工业化的经济功能区向多功能城市综合区发展。目前开发区不仅有招商引资、产业发展、科技创新等经济管理职能，还包括政治、文化、社会、生态文明等领域管理职能，初期的“小政府”“准政府”显得难以承受之重，许多发展较快、面积规模较大的开发区开始设立完整的人大制度。成立于1990年4月的上海浦东新区，先后经历了浦东开发办公室、浦东新区管委会两种领导机构形式，2000年6月建立区委，8月正式建立了人大、政府、政协，人大及其常委会履行重大事项决定、监督和人事任免等职权。成立于1992年的江苏无锡高新区（后称无锡新区），经过20多年的发展，截至2013年9月，区域面积由起步时的5.4平方公里发展到220平方公里，管辖范围由1个镇扩大到6个街道，人口近70万，企业从近百家发展到近万家，同时拥有众多学校、医院、文化等单位。2015年10月无锡新区正式“建政”，设立新吴区，形成完整的一级地方政权。另外，天津滨海新区、杭州高新区、苏州高新区、常州高新区、宁波经济技术开发区、广州开发区、青岛经济技术开发区和厦门海沧台商投资区等，通过与开发区所在地的建制区政府进行合并，设置新的行政区，实行“一套班子、两块牌子”，建立并运行人大制度。

（二）建立人大机构，实行“不完全”的人大制度。为适应开发区转型的发展要求，近年来各地相继颁发文件，探索建立人大机构。2009年河南省郑州市十三届人大常委会第三次会议审议通过《关于在郑州高新技术产业开发区和郑州经济技术开发区设立工作委员会的决定》。2014年山东省人大工作会议通过《中共山东省委关于进一步加强和改进人大工作的意见》提出“国家级和省级开发区可明确相关机构和人员承担有关人大工作”。2015年6月，《中共江苏省委关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见》提出“根据工作需要，探索在具有行政管辖职能的省级及以上开发区设立人大工作委员会”。目前各地开发区人大机构的设置方式和称谓也不一致，主要是这样两种：一种是由设立开发区的政府一级人大常委会派驻成立开发区工作机构，或称为工作委员会，或称为人大（代表）工作联络处;另一种是在开发区党工委下成立临时性的工作协调机构，多称为人大工作室或人大聯络处[1]。

目前各地开发区人大机构，一般都有人大代表小组，有人大工作载体，也有人大日常活动制度，但是没有自己的“人代会”，不能像行政区人大那样完整全面地行使人大职权。许多开发区人大机构只限于联系人大代表，组织代表活动，为代表履职提供服务和保障，更有一些开发区人大机构仅满足于上传下达，履行上下级人大、开发区与人大之间的事务协调功能，谈不上开展人大工作。有学者把这类开发区的人大制度称为“一种不完全的人大制度”[2]。分析其中的原因，主要是现行法律没有明确开发区人大机构的职能定位和运作制度，各地开发区人大机构对“干什么”“怎么干”理解差异性大、随意性强，导致许多开发区人大机构职能行使无所适从、履职活动不到位等问题。一些开发区人大机构人员被指派项目拆迁、文明创建、招商引资等经济建设工作，职能严重错位，影响了开发区人大机构工作的正常开展和功能的有效发挥。

（三）未设立人大机构，人大制度存在“盲区”。目前我国已拥有各级各类开发区数万家，但已建立人大机构的不多。全国437家国家级开发区，仅有70多家建立了不同模式的人大机构。江苏省省级以上开发区131家（其中国家级38家、省级93家），仅有36家设立了人大机构，有15个开发区人大工委设立了办公室[3]。不少开发区成了经济上的“巨人”、民主政治建设的“矮子”、人大工作的“盲区”[4]。其原因主要是，开发区设立以来，中央以文件形式仅赋予开发区经济管理职能，未设置行政区。各省（市、区）颁发的“开发区管理条例”，也仅赋予开发区管委会一定的行政管理权，行使“准政府”职权，对开发区的功能定位、管理模式和组织形式始终没有明确，各地也未形成统一固定的模式。地方组织法第一条规定，“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”由于没有明确的法律地位，开发区属于非一级“行政区”，不能建立党委、人大、政府和政协等管理体制机制，其管理大多由上级派出的党工委、管委会来承担，导致许多开发区在进行管理体制创新时畏首畏尾、止步不前，同时也波及了人大制度在开发区的建设，这是许多开发区未设立人大的主要原因之一[5]。

开发区重大事项决定和监督等职权，其履职主体是开发区的上一级人大及其常委会，即使是一些已经设立人大机构的开发区也是这样。目前开发区实行的是相对独立的计划和财政管理体制，人大及其常委会对开发区重大事项决定权和监督权的履行较为薄弱，不少地方还没有真正开展起来。近年来，开发区产业快速发展，财政收入不断增长，许多开发区财政资金占当地地方财政收入的三分之一以上，开发区内一些由乡镇改来的街道，每年的预算收入和支出规模很大，但人大对这块的监督几乎空白。开发区无论级别多高，都属于人民政府的派出机构，人大及其常委会履职行权理应涵盖至开发区。

二、推进人大制度在开发区全覆盖势在必行

在开发区建立人大制度是坚持和完善人大制度的内在要求，是依法治国的具体实践，也是新时代开发区科学发展、持续发展的重要保障。

（一）多功能城市综合区的形成，需要完善人大制度功能。开发区设立之初，其机构设置上学习国外“小政府、大社会，小机构、大服务”的先进理念和经验，力求以最小的行政成本穿凿出最大的经济效益。与此同时，其他职能部门在设置上也不求与传统行政设置一一对应，而是重点设置经济、招商、科技、规划、建设等部门，真正体现了事权一致、精简、高效的特点。随着开发区经济实力的提升、城区面积的扩展、集聚人口的增加、社会事务的增多、城市功能的完善，以经济发展为主的开发区渐变成为多功能城市综合区，与其他行政区渐为趋同。“当初在开发区很小、功能单一的时候，管委会能较好地发挥管理职能。但是，现在这种管理模式正面临着挑战。”[6]这些区域的法治完备、国家权力机构的配套完善的问题日益突出，必须直面政治体制的完善工作[7]。作为一个已经发展到相当成熟程度的城市综合区，如果没有一套健全的人大民主制度，没有建立完善与此相适应的重大事项决定和监督等新体制，没有民意表达和整合的制度化平台和载体，没有生动活泼的民主政治生活，即使经济再发展，科技再发达，也不符合经济社会发展的客观规律。

（二）“准政府”的产生与运行，需要人大制度提升其合法性。1992年6月，烟台经济技术开发区人民法院成立，这是全国第一家在国家开发区成立的法院。至今全国大部分的开发区已经设立了完备的法院和检察院。我国宪法规定，“一府一委两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督。开发区法院的设立是经过最高人民法院的批复而设立的，而不是如一般的基层法院由相应的人大产生，因此，在开发区法院设立伊始，就有不少人质疑其存在的合法性，甚至有人认为它的设立是违宪的[8]。开发区法院和检察院的内部机构设置与一般的基层法院和检察院并无差别，如开发区法院立案庭、刑事法庭、民事法庭、行政法庭、执行局等一应俱有，由于开发区内没有相应的人大制度，开发区法院和检察院机构的设立和工作人员的任免，只能由上级法院和检察院决定，其合法性、合理性存在纰漏。在监督方面，人大对开发区法院和检察院的法律监督和工作监督几乎空白，开发区人大机构，与“准政府”（包括开发区管委会、法院和检察院）之间，没有形成明确的决定与执行、监督与被监督的法律关系，开发区法院和检察院的主要领导无需人大机构任免，人大机构对其进行监督就难以操作实施和取得实效。

（三）人大代表履职，需要人大制度予以支持和保障。人大制度是一种代议制民主，选民（选举单位）通过选举将本属于自己的权利委托授权于代表，代表是选民（选举单位）的利益代言人，行使国家权力。在人大代表的选举产生和组织履职方面，开发区存在诸多亟需完善的地方。一些开发区虽然有自己的人大机构，但都没有自己的“人代会”，人大代表的选举和会议期间的履职依附在其他县市区进行，闭会期间人大代表的履职活动也不正常和规范。如，苏中某市经济技术开发区是国家级经济技术开发区，为市政府派出机构，副厅级建制，其人大工作是由市人大常委会的开发区联络处负责开展，其区内的市、区（指临近的市辖行政区）级两级人大代表的选举和履职依托处级建制的临近行政区开展，开发区的区人大代表每年参加临近区的人代会，审议临近区人大报告和政府报告[9]。在人大制度下，选民（选举单位）利益表达最理想的方式是直接向自己的代表传达诉求，再由代表通过有序的民意畅通渠道向有关国家机关反馈并督促落实，这是人大制度的设计初衷。但目前一些没有人大机构的开发区，闭会期间人大代表的履职缺乏联络和组织，代表与选民联系不密切，代表视察、调研、执法检查等活动难以开展，人大代表和人民群众的建议、批评和意见不能及时收集和反映，上级人大及其常委会的决议决定在基层的落实情况也缺乏跟踪和了解。推进开发区内各级人大代表依法履职，充分发挥代表作用，需要人大制度予以保障。

（四）公众政治参与，需要人大制度提供平台和渠道。开发区作为一个市场化、国际化程度较高的区域，公众在对外交流与发展过程中逐渐成了具有开放思维、开阔视野的社会个体，对全局事务以及政治的关注、知情、参与的要求越来越高。同时，开发区社会分层多元化形成了在收入、社会地位、生活习惯、价值取向等方面有明显差异的社会群体，出现了如个体劳动者阶层、工商业者阶层、自由职业者阶层等一些新的社会阶层和利益群体，不同的利益主体要求通过政治参与影响政治决策，以争取、实现和维护自身利益。“哪里有人民，哪里就应该有组织他们行使权力的机构，哪里就是他们行使权力的地方，而不应该受现行行政区划或者其他因素的制约与困扰。”[10]人大制度是最重要的民意表达机构，是反映民意、整合民意的主要渠道，是公众有序政治参与的根本途径。在未建立人大制度的开发区，公众无法完全、充分地行使自己的政治权利，甚至连起码的选举权和被选举权的行使都比较困难[11]。开发区人大制度的建立，可以为民意表达提供最佳平台，满足开发区公众政治参与的热情，实现公众对本区域经济、政治、文化各项事务的知情权、参与权、表达权和监督权。

三、推进人大制度在开发区全覆盖的路径

实现人大制度在开发区全覆盖，要把加强“顶层”设计和鼓励地方探索创新结合起来，勇于实践，敢于突破，以实现区域内政治生活、经济生活、社会生活协调统一，推进开发区在新的起点上实现新的更大的发展。

（一）推进开发区与行政区合一，实现优势互补统筹发展

面对开发区人大制度不健全的现状，有学者提出“开发区与行政区合一的管理体制是开发区现实最佳选择……开发区要谋求发展就要解决好开发区过渡性这个缺陷，解决好自身地位尴尬的处境，可以名正言顺地管理开发区”[12]。对一些区域面积和发展规模较大的开发区，特别是首批的国家级开发区，实行开发区与行政区融合，使开发区的管理区域成为严格意义上的行政区划，通过优势互补，各职能部门全面覆盖，可以大大节省人员和协调成本，大大提高运行效率。近年来，天津滨海新区与塘沽等3个区、苏州高新区与虎丘区、常州高新区与新北区、杭州高新区与滨江区、宁波开发区与北仑区、青岛开发区与黄岛区等均实行了合一管理模式。这样的区划调整，符合整合精简机构、缩减政府层级、节约财政支出的发展方向，可以避免许多法律制度上的问题，使开发区的各项职能包括人大工作的职能进一步健全完善，从而促进开发区更好更快地发展[13]。2011年，江蘇省南通市出台《南通市沿海前沿地区重点中心镇实行区镇合一管理体制指导意见》，目前，80%以上的园区与临近乡镇实行了合一管理模式[14]。如省级开发区江苏省吕四港经济开发区与吕四港镇合一，国家级开发区海安经济开发区与城东镇合一，实现了产业园区与乡镇区划的功能融合，优势互补，统筹发展。实践证明，实行开发区与行政区融合，在开发区建立人大制度，不会影响开发区的效率优势和发展态势，经过整合调整，开发区的开发开放只有快速推进，没有丝毫减缓，开发区的作用和影响只有增强扩大，没有减弱缩小。