(郑州大学 河南 郑州 450000)

一、问题来源

2014年12月2日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议。会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。会议指出，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。

为全面贯彻落实中央关于农村土地制度改革三项试点工作延期一年、宅基地制度改革拓展到33个试点地区以及全国人大常委会《关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》的有关要求,推动试点工作全面覆盖、深度融合、不断推进,形成更多可复制、可推广、惠群众的制度创新成果,12月1日,国土资源部在北京召开深化统筹推进农村土地制度改革三项试点工作会议,对试点工作进行再动员、再部署。

本文以河南省Y县农村土地流转为例，深入分析了该县农村土地流转的现状，及其农村土地流转市场化的必然趋势。Y县粮食常年播种面积90多万亩,总产约40万吨。然而近年来由于劳动力大量转移、土地的不合理高效的利用，国家为了刺激土地的合理高效利用相继出台了多项土地改革新政，为土地的市场化流转打下了坚实的基础。同时，通过实地调查显示，Y县的农村土地在提升利用率、加速流转的过程中也出现了很多亟待解决的问题，我将在下文作出详细分析论述。

二、研究区域土地流转现状分析

(一)农地产权关系明晰。调查显示，为了提高农村土地资源配置效率，截至2017年底，河南省Y县所有农户的土地都重新丈量完毕，并颁发了土地承包证书。这一举措充分明确了土地承包权归农户所有，为土地的市场化流转经营打下了坚实的基础。从市场经济的角度上来看，清晰的产权是实现高效资源配置的前提。实践也充分证明，国家保留对农村土地的征用权、规划权是必要的，但是政府滥用土地征用权、规规划权对农村土地权益保障带来一定的安全隐患。土地承包经营权的完善，为每个农户颁发的土地承包使用权证书等措施都依法保障了农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。

(二)土地粗放管理，存在土地搁荒闲置现象较为普遍。调查显示，Y县耕地管理粗放，部分地区土地闲置现象普遍，主要表现在以下两个方面：其一，由于近年来耕地收益逐渐不能满足人们生活需求，人们选择弃耕土地另谋出路。其次，近年来由于种植业相对其他产业来说获取的边际效益降低导致出现大量土地种植果树或者杨树仅仅用于占地宣誓所有权的现象，导致土地的粗放管理。河南省Y县境内土地肥沃，一马平川，是全国的商品粮基地县，却碍于没有完善的土地流转市场，脱离种植业为生的农民不能通过正当的土地流转获取收益，所以大量土地为占地索要赔偿而搁荒种树或移为他用。

(三)农村劳动力转移导致劳动力匮乏。农村劳动力的大量转移在一定程度上制约了当地经济的发展，主要表现在农村劳动力价格上涨及农村劳动力的综合素质偏低，对涉农公司发展现代农业对劳动力的需求产生了制约，在Y县的一些农村产业化企业的实地调查中我们发现一个普遍存在的问题：农村劳动力极度匮乏，大多数为老弱病残且缺少技术，大量年轻力壮的年轻劳动力转移到城镇，农村仅仅剩下老年人和儿童。青壮年劳动力大量转移到劳动力稀缺的大城市，他们可以通过外出获取更高的收益，因此大多数年轻人不愿意回乡从事农业生产。

此外，调查发现，随着大批青壮年劳动力不断走出农村，奔向外地务工或经商，留守农村的人群除儿童以外，能够参加农业生产的就是妇女和老人了。文化程度偏低，初中及以下文化程度的占八成，留守劳动力的高年龄、低文化水平，必然影响推进农业生产现代化进程，主要表现在：

1、土地资源浪费。有些农村青壮年劳动力外出务工或经商，放弃从事农业生产，把土地留给留守在家的妇女和老人耕种。由于留守妇女和老人的劳动能力有限，再加上带孩子等琐事，耕种不及时，无形中造成土地资源的浪费。

2、成本增加，虽然随着农业生产机械化水平不断提高，农业耕种和管理逐步实现机械化，农业生产劳动力投入相对减少，但是农业生产有些环节还要大量劳动力投入，留守农村劳动力不足，留守家庭还要靠雇请青壮年劳动力帮助完成生产任务，这显然将增加农业生产成本。

3、科技推广受限制，由于留守农村的劳动力多是妇女和老人，这些劳动力年龄偏大、文化程度偏低，许多人看不懂农药化肥、除草剂的使用说明书，致使使用剂量不是不足，就是过量，更谈不上科学的施肥、搞土壤分析、新技术养殖等农业技术推广了，使得农业生产后劲而不足。

三、研究区域土地流转市场化过程中遇到的问题

(一) 农民受认知水平限制，土地流转违背农民意愿。调查发现，很多村集体土地和荒地流转完全由村干部自行商议决定，很多农户土地流转时完全凭借对对方的信任，不了解合同的重要性。还有别人代签替签的现象从而引发了很多纠纷。例如，在Y县Z村，外地一家工厂承包了该村集体几家农户的200亩地业，但随后却发生了一系列土地流转纠纷，如环境污染问题，农民觉得土地租金偏低，对自身的好处不大，要求提高租金。当地乡镇把甚至把农村土地流转作为增加乡镇收入的手段，不尊重农民意愿，损害农民的利益。

(二)土地流转管理弱，农民利益难以保障。调查发现，部分业主得到土地经营权之后，擅自改变土地使用性质或对土地实行掠夺式的经营，导致耕地质量下降，更有甚者不兑现其租金承诺或擅自降低土地租金。实际上，在公司+“农户”的模式中，公司多熟悉国家法律、法规和政策，掌握较多的市场信息，拥有更强的竞争实力。相反，农户居住分散，经营规模小，资金和技术力量薄弱，获取和处理市场信息的能力不足，由于其受文化知识水平的影响，判断、处理信息的能力相对较弱，竞争力相对较小，这些因素决定着农户在与公司签约谈判中常常处于不利地位。

(三)农村土地流转市场不成熟

稳定的市场是交易关系的集结地，是供求规律、价值规律、竞争规律、边际效用递减规律的作用场所。虽然我国已经基本完成了农村土地确权任务，但是没有土地承包经营权流转市场，就谈不上发挥市场机制在土地资源配置中的决定性作用，土地承包经营权流转就得不到市场激励、市场服务市场约束。具体表现在以下几个方面：

1、农村土地流转市场结构不健全。农村土地流转属于市场行为，其基本目的在于提高土地利用率，必须按照市场规律办事，形成统一规范的土地流转市场，建立保障有力的服务体系。而目前，就Y县土地流转市场主要呈现自发性、盲目性的特点，土地流转市场建设滞后。当前许多乡镇都在积极推进土地承包经营权流转，但都未建立土地承包经营权流转市场，整个土地流转市场化程度低，市场建设不成熟。

2、农村土地流转服务体系不健全，农村土地流转缺乏中介组织，造成可流转土地供求信息、流转信息传播渠道不畅，土地供求双方对接难，导致土地流转的成本高，土地资源配置效率低，影响农村土地在更大范围和更高层次上进行流转。市场发育不良，信息不灵，往往形成“由卖找不到买，有买找不到卖”的尴尬局面，影响了土地流转的速度、规模和效益，不利于土地资源的优化配置。

3、农村土地流转监管体系不健全，农村土地流转存在较多不规范流转行为，包括农户之间口头协商的土地流转随意性比较大，没有签订书面合同；土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，双方的要求未能及时协调解决；部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能签证和公证。

4、农村社会保障体系不健全，由于土地对农户的直接收益功效和就业功效占总功效的比重小，一些农户并不想将土地流转出来，特别是对那些承包土地不多的农户来说，保住承包地可解决自身粮食消费问题，同时也对自己的将来具有一定的保障。虽然短期看来，进城打工获得的工资性收入比从土地上获得的农业性收入要高，但打工在很多人开来并不是一个长久之计。由于受自身条件限制，大部分农民进城后所从事的都是劳动密集型产业，到了一定的年龄阶段，当他们没有能力再继续打工的时候，他们也就失去了收入来源，因为他们缺乏相应的社会保障，但是他们还可以回到土地上，土地其实承担了农民的“养老保险”职能。所以从长远上看，由于土地承担着“养老保险”的职能，农民不敢轻易地放弃土地的承包经营权。

四、对策与建议

(一)建立农地流转市场，完善农地流转价格形成机制

党的十八大以来，高度重视农村土地改革，稳步推进农村土的的三项改革试点工作，从制度上更好的发挥市场在资源配置中的决定性作用，形成有利于科学发展的宏观控制体系。河南省Y县农村的定级估价工作已经基本完成，但是农村土地流转价格的确定带有很大的主观随意性。土地流转市场基础设施落后，市场信息无稳定的传递渠道，缺乏相应的市场规则、市场约束，交易缺乏透明度和公正性，结果造成交易价格失真。在监理农村土地流转中介机构的基础上，有必要建立有形的交易市场和交易所，完善农地流转价格形成机制。

(二)完善农村社会保障，激励农民自愿参与农地流转。由于我国社会保障制度不完善，尤其是一开始城乡差距过大，农村长期缺乏社会保障相关制度，后来又实行的是城乡双轨制的社会保障制度，导致农民在就业、教育、医疗、住房等方面受到歧视、不能享受与城镇居民同等的公共服务待遇，从而造成农村集体和农户不得不视农地为生存之本，这样的农地就负担起各项社会保障功能。要解决上述问题，必须进一步完善农村社会保障机制，让土地从农民的社会保障功能中解放出来，防止土地流转后农民出现“失地、失业、失生问题”，以保证农民在获得生存和发展保障的前提下，按照依法自愿有偿的原则，流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

(三)土地流转过程中，一定要维护农民主体的利益。依法保障农民的知情权、参与全、表达权、监督权，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权的前提下，在农民自愿的前提下进行流转，同时，土地流转过程中也要立足土地的可持续发展，保护十八亿亩耕地红线的动摇，为子孙后代留下青山绿水和足够的肥沃的农田，不搞过度开发，更不能随意转移土地的用途，为农村土的可持续健康发展提供制度保障。