黄斯琪

（福建师范大学教育学院，福建 闽侯 350117）

振兴民族的希望在教育，振兴教育的希望在教师，振兴教师队伍的希望在法制建设，在全面法治。新中国成立以降，我国教育事业蓬勃发展，显现出独有的特色和魅力，受到了社会各界的关注和国际上的瞩目。作为基础教育事业发展的最重要推动力量之一，中小学教师法制建设亦日趋完善，取得了丰硕的成果。基于此，福建师范大学教育学院副教授涂怀京博士撰写、由经济管理出版社新近出版的《中小学教师法制史（1949-2009年）》（以下简称《教师法制史》），详细地梳理了中华人民共和国成立60年期间中小学教师法制坚韧前行的发展历程，揭示了国家政治经济文化教育变革与基础教育领域依法管理教师队伍、依法保障教师权益之间的良性互动机制。作为新中国教师史研究的有机组成部分之一，《教师法制史》秉持“教育的法律是我们最先接受的法律”“师严然后道尊，道尊然后民知敬学”“徒法不足以自行”等信念，勤力梳理，探赜索隐，持论发抒，实现了该书既定的撰写主旨，并形成了如下三个鲜明特点：

一、在全书结构上，潜心勾勒中小学教师法制建设的动态图景

《教师法制史》共分为六章，以时间演进为经，以各阶段突出问题为纬，潜心勾勒出新中国中小学教师法制建设一甲子的动态图景。法国历史学家勒高夫在《我们必须给历史分期吗？》中提出：“对于当代历史学家来说，历史分期化也是研究和反思的重要领域。由于它的存在，人类在时段、时间中组织和演变的方式变得清楚！”［1］《教师法制史》将新中国60年中小学教师法制的沿革史具体分为发轫探索期（1949-1966年）、停滞破坏期（1966-1976年）、转折改革期（1976-1993年）和规范发展期（1993-2009年）等四个阶段，每个阶段又各分数个专题，多维呈现中小学教师法制建设的嬗变节律和整体演进，同时又折射出社会发展的时代气息和特征。

该书勾勒中小学教师法制建设的动态图景，是以其致力建构的系统性为基础的，这种系统性可以体现在某一阶段之内，有时则在数阶段之间。譬如在发轫探索期，新中国成立后的教育性质发生了根本性改变，确立了毛泽东教育思想的指导地位，《共同纲领》为新中国的教育指明了方向，中小学教师法制建设得以发轫、奠基。在“三大改造”基本完成和第一个五年计划提前实现的基础上，我国进入了全面建设社会主义的新时期，教育事业蓬勃发展，中小学教师法制得以深入。该书结合此阶段的教师管理法规、教育教学法规及地位奖惩法规进行历史叙写，再延伸到具体法规的遵守、实施、监督，层次分明、不枝不蔓。该书为读者呈现的并非一项项冰冷的制度、一条条毫无生气的法规，而是法规与执行者间的有序互动：“中小学教师法规的遵守与中小学教师法规的内容密不可分、互为表里、动静结合而成，遵守最后都要落实到对教师法规具体内容和条款的遵守，遵出成绩，守出实效。”教育法规在新中国成立初期呈现出以法规的形式确定中小学的教学科目及相关要求的特色，1952年颁发的《小学暂行规程（草案）》，1959年颁布的《关于颁发“小学教学计划”的命令》，不仅附有每个年级每周、每学年的教学计划，而且有具体各科的教学时数。然作者发现并指出了此阶段后期的变化：教育法规只起到一些重要的导向作用，一般都是由相关的教育政策或规划提出，因为教学计划、课程设置、教学内容等均会随着具体的实施过程而变化且较为频繁。再如有些教师事务的酝酿、处理跨越了好几个阶段，且须法律法规与相关政策共同作用才有利于问题的解决，这也是中小学教师法制建设的一个特色。新中国成立之初，就产生了如何解决民办教师的问题，受中小学教育自身发展和各种社会运动的影响，民办教师的数量和质量几经反复，成为热点、难点教育问题。经过发轫探索期、停滞破坏期、转折改革期和规范发展期，政府及其教育职能部门对民办教师治理问题逐步形成了“关、招、转、辞、退”的五字方针。在1997年《关于解决民办教师问题的通知》中，原有的五字方针变成了“关、转、招、辞、退”，虽然只是两个字的顺序对调，却是根据当时具体情况所作出的必要、适当的调整，促成了民办教师问题在20世纪末得到基本解决。类似的如中小学教师资格、职务、工资等等问题所在多有，作者在该书框架下，均拾级而进地对交并发生、螺旋演进、系统解决的曲折过程作了动态解析和勾勒。作者还认为，不论是波动起伏还是平稳发展阶段，实际上都遵循着一个基本不变的原则，即中小学教师法制建设是以《宪法》确立的基本原则为基础、以贯彻国家法定的教育方针为核心、围绕具体的教育历史任务而展开的，需要人们从连续与停滞交织、单一与浩繁并存的史实中梳理出一条较为清晰的脉络，据此建立一个新中国中小学教师法制的历史坐标，去潜心考释相关坐标点的意蕴和内涵。

作者还专章聚焦了一个动性截面——新中国60年的中小学教师进修培训法制，对其沿革历程、组织机构层面、人员类别层面的法制因素细致爬梳、条分缕析，指出中小学教师进修培训法制建设取得的卓越成果：扩大了中小学教师进修培训的规模、提高了中小学教师进修培训的质量、改善了中小学教师队伍的结构、推动了中小学教育事业的发展等。这样的整体观照与截面剖析相结合、既“见豹”亦“窥斑”，使得该书的叙述勾勒更为泼惜自如、动静得宜，某些断制颇有见地、颇藏意味。

二、在主要内容上，清晰呈现中小学教师法制建设的完整链条

《教师法制史》在主要内容上，或平实叙述、或跌宕勾勒、或案例解剖式地呈现了各历史时期中小学教师法规建设的多个方面和多种要素，使读者对新中国60年的中小学教师法制建设的完整链条有更清晰、更全面的了解和体认。该书集中研究的中小学教师法制，是整个教育法制的重要组成部分，是教育法律法规在中小学教师工作领域的实施和运用。基于“教育法制不仅包括教育法律制度，而且包括教育法律制度的运行”的观点，该书提出了“中小学教师法制”的概念，即中小学教师法制是指有关中小学教师的法律法规制度及与之对应的教育立法、教育行政执法、教育司法、教育守法、教育法律监督、教育法学研究等，构成一个较为完整、严密的链条。在依法治国、科教兴国、依法治教的当代，加强中小学教师法制建设是其中的一股重要力量、一条必由之径。［2］

在中小学教师法规的制定方面，在立法主体的设置、立法权限的划分和立法程序的运行上，日臻科学、明晰和健全，成为整个教育法制链条中发展较快较好的一个环节。通过不懈的探索和努力，我国中小学教师法规建设取得了历史性突破：《中华人民共和国教师法》于1993年10月31日获得通过，1994年1月1日起施行，这部教育单行法以《中华人民共和国宪法》为立法基础，是我国历史上第一部专门为教师制定的法律，第一次用法律形式明确了教师在社会主义现代化建设中的重要地位，对维护教师的合法权益、造就一支具有良好思想品德和业务素质的教师队伍、推动全社会尊师重教风气的形成起到了重要的作用，使我国中小学师资队伍建设正式走上了法制化的道路，［2］以《教师法》的颁布施行为契机，我国中小学教师法规愈加规范、成熟，一系列配套法规相继出台，初步形成了有中国特色的中小学教师法规体系，推动了教育事业稳定、健康、有序的发展。在中小学教师法规的实施方面，自中华人民共和国成立后的60年间，我国中小学教师法规的实施工作取得了长足的进步，实现了新的跨越：执法机构渐趋完善，执法主体素质明显提高，学校秩序、教师工资、教师教育教学权和人身权得到了更有力的法律保障，［2］随着《教师法》《教师资格条例》《中小学教师职业道德规范》《教育法》《学生伤害事故处理办法》等法律法规颁布、实施，涉及教师的教育案例呈明显上升趋势，中小学教师法规的司法适用有了实质性扩展，教育法律关系主体依法依规对簿公堂的情形日益多了起来，表明公民的法律意识正在迅速增强，良好的法律环境正在形成，中国的教育法治正稳步实现由形式法治向实质法治的转化。在中小学教师法规的遵守和教育法律监督方面，所有教育守法的主体正确地行使教师法规定的权利，忠实地履行教师法规的义务，按照教师法律规范作为或不作为，自觉依照教师法律法规办事，不得有超越教师法律法规的特权，相应地，要树立教师法规的权威，在全社会形成尊师、重教、守法的风气，一是要加强教师法规知识的宣传，普及工作，增强人们的法律意识，二是要确实执行对违反教师法规行为的惩处，两者缺一不可。［2］2006年8月27日，二十年磨一剑的《监督法》获得高票通过，标志着我国的监督体系更加完善，将进一步提升教育法律监督的力度和水平，进一步加强法律监督工作的系统性、计划性和制度化。我国的教育法律监督体系已基本形成了权力机关、行政机关、司法机关、社会、新闻监督等多维立体监督的格局，有利于凝聚各种教育法律监督的合力，并把教育法律监督工作与整个教育法制建设工作结合起来。经过改革开放三十余年的努力，截止2009年，我国教育法制和中小学教师法制工作走上了现代化的发展轨道，初步形成了以教育立法为前提、以教育守法为基础、以严格执法为核心、以法律监督为保障的依法治教和依法治师的运行机制。［2］在中小学教师法学研究方面，自《教师法》颁布实施以后，我国学术界对教育法学的研究不断深入，进入了总结与反思阶段，研究者更加侧重对已有的研究进行综合性考察，试图构建我国教育法学学科体系框架，在各方各界的共同努力下，教育法学无论是在实践还是理论方面都取得了长足的进步，教材、著作、论文不断问世，相关机构、组织陆续成立，各类型大学也都开始认真关注这一领域，有的学术著作还辟出专门的章节，阐述分析教育法制、教育法学、教师法学、中小学教师队伍建设、教师法制史、教育法制史等论题，［2］研究成果较为丰硕，研究趋势也呈范围扩大、深度渐进的特点。［2］对该领域的深入研究和持续关注，有利于增强社会的教育法制氛围和人们的法律意识，推动教育法制和中小学教师法制的建设。［2］

毋庸置疑，中小学教师法制建设的链条完整、完备、公开、公正了，中小学教师法制建设就能取得应有、切实的成绩，中小学教师工作领域的全面法治就能盈科而进直至水到渠成。

三、在评析把向上，辩证阐论中小学教师法制建设的时代价值

《教师法制史》通过对中小学教师法制建设过去历程和未来走向的评述、分析，辩证阐论了中小学教师法制建设彰明、多元的时代价值。

1.主要成就的已然价值

在教育立法指导思想上，坚持了整体规划与急用先立的两相结合。新中国成立以来，我国各级立法主体以实际情况和发展需要为出发点，在原有的整体规划布局下，对关键性问题进行优先立法。例如，20世纪80年代中后期，教师领域出现了许多矛盾，教师的合法权益屡屡受到侵害，如果不及时改善这一情况，将沉重打击教师的积极性，势必会影响教育事业的发展，所以必须制定一部专属教师的法律从根本上解决问题。于是国家决定先制定教师法，既保障教师合法权益又使教师管理工作更加规范。在教育立法体制上，实行了符合我国国情的一元多极制。教师法律由全国人民代表大会及其常务委员会遵照一定的立法程序制定；教育行政法规由国家最高行政机关——国务院在其立法权限内通过一定的立法程序而制定的，其法律效力仅次于教师法律；教师部门规章则是由国务院所属的中央教育行政部门和其他职能部、委、局所制定的，相较于教师法律和教师行政法规来说，教师部门规章的制定会更加简易。我国各级立法主体职责分明，形成了科学、清晰、健全的环节，共同发挥了重要的指引、评价、保障作用，使中小学教师法规的制定更加科学高效。在教育立法成果上，初步形成了有中国特色的中小学教师法规体系。尽管在中小学教师法制建设的各个时期，都存在各种困难和阻碍，但各级立法主体都勇于创新，攻克了一个个难题，不断加强和完善中小学教师法制的建设工作。经过60年的发展变迁，我国中小学教师法律、法规、规章内容的涵盖面很广，不仅全方位展现了中小学教师法制建设的历史面貌，而且为各个时期的中小学教师工作提供了权威、规范的法律依据，实为研究中小学教师法制的重要抓手。［2］在这些法规的奠基之下，初步形成了以《宪法》确立的基本原则为基础，以《教育法》为核心，以《教师法》为母法，以教师行政法规为骨干，以教师部门规章和地方性法规、规章为主体的，形式较为一致、内容较为和谐、结构较为合理的有中国特色的中小学教师法规体系，［2］使中小学教师工作领域从无法可依走上了有法可依的道路，教师管理模式也逐渐从人治向法治转变，推动了中小学法制建设的持续向前发展。在依法治师的实践中，建设了一支跨世纪六十甲子的中小学教师队伍。通过60年的培养培训、依法治师的实践，我国建设了一支结构更加合理、质量总体优良、素质明显提高的教师队伍，培养了一批批高素质的劳动人才和坚实的后备力量。中小学教师队伍建设也实现了几个质的飞跃：在数量上，教师队伍的规模越来越庞大。在结构上，民办教师所占教师队伍总人数越来越少；从前的老、中、青教师“三段论”模式已经变成按中小学教师职称划分的高、中、初级教师。在政治经济社会地位上，从资产阶级知识分子到为社会主义建设贡献力量的工人阶级的一份子；从生活贫困、地位低下的“臭老九”到生活小康、受人尊重的人民教师。在后备力量上，我国高校师范毕业生的人数整体上呈现逐年增长再趋于稳定的状态，还有更多优秀的非师范生通过严格考试走上讲台，为中国的教育事业贡献力量。

2.薄弱环节的所蕴价值

教师法规体系仍不完备，内容尚欠规范、协调。虽然经过60年的发展，我国现行的中小学教师法规已初成体系，但从整体来看，还没形成内容全面、系统有序的体系，主要表现在以下两个方面：一是还有许多领域缺乏立法，如针对中小学教育的单行法没有制定。二是内部结构不够合理，层次低的部门规章数量较多，层次高的法律、行政法规数量较少。教师法规的内容尚欠规范协调，相关法律的实施细则出台缓慢，容易造成有法难依的困境；各级立法主体未能及时对一些落后或不全面的法规进行删改充实，容易降低法规的效力和权威；还有少数法规条款之间有时会存在矛盾之处，亦会有造成有法难依的局面，这都会使教师管理工作陷入窘境。执法不严、违法不究的现象时有发生，损害了教师法制应有的权威。胡适先生曾说：“令出而不行，徒损信用而已。”这也恰恰是我国中小学教师法制建设的薄弱环节。尽管出台了相当数量的教师法规，但教师法规中对各种违法行为的处罚和制裁却显得软弱无力，如《教师法》规定，对拖欠教师工资的部门和单位，地方政府应当责令期限改正，并对直接责任人员给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。［2］但是，在中、小学《教师职务试行条例》颁布以后，仍然出现有关部门或人员以权谋私，送礼、有特殊关系的教师能够评上职称，辛勤工作但没有后台关系的教师却“出人意料”地落选。更令人心寒的是，体罚学生、虐待学生、性侵学生的案件频频发生，有关系者可以息事宁人，而无关系者才会受到应有的惩罚，难道这就是法律应该彰显的公平正义吗？如果不能严格执法、违法必究，则会严重损害教师法规的权威性和公信力，将在法制建设道路上越走越偏，人民的教育事业也终将受到破坏。政策情节浓厚，教师政策的短期效应削弱了教师法规的独立品格。新中国成立以来，一些教师政策曾经对中小学教师法制建设起过重要的积极作用，但若长期依靠这些政策去建设法制是万万不可的，因为这些教师政策是根据一时的情况而制定的，效力比较短暂，不能从根本上解决问题，只能通过不断制定新政策才能激发其活力，容易使人们忽略了法律的长效的、根本的作用，这自然也削弱了教师法规应有的独立品格，产生严重的后果：一是有关教师的法规性文件和规章性文件的数量远远超过教师行政法规和部门规章本身；二是造成了教师法规的“能力缺失症”，只能借助政策的虚张声势才能引起人们对法律本身的重视。

3.未来走向的应然价值

首先，应构建更为完善的中小学教师法规体系，各级立法主体应遵循客观规律，顺应时代需求，制定和完善各个方面的中小学教师法律、行政法规和部门规章制度，及时清理不合理、内容重复的法律法规，有效保障教师合法权益，努力做到有良法可依，构建内容更丰富、结构更合理的中小学教师法规体系；其次，建立富有成效的教育法律监督机制，应将国家权力机关的监督、新闻舆论的监督和教育督导三种监督形式有效地利用起来，通过三者的合力来保证教师法规能够能到切实的执行，同时还应该制定各种救济制度，拓宽教师寻求帮助的渠道；再次，试验基于教师法制运行的心仪教育理念，作者提出“能位教育”的教育理念来配合中小学教师法制的建设，所谓“能位教育”是指“能力决定地位，能力升降地位，能力和诚爱增益并作为于良正有序的地位移易的教育”，［4］“能位教育”与中小学法制教师法制建设互相配合，“能位教育”的开展需要中小学教师法制建设提供有力的保障，而中小学教师法制的建设也需要“能位教育”为其绘制宏伟的教育实验蓝本，二者相辅相成，合铸素质教师改革的试金石；同时，注重法律文化建设，增强教育法律意识，在“实验是检验真理的唯一标准”“公民在法律面前人人平等”等话题的影响下，人们的法律意识被唤醒并逐渐增强，所以要努力营造良好的法律文化氛围，让人们不仅知法、守法，更应该合理利用法律来维护自己的合法权益免受侵害，成为法治社会的建设者和捍卫者；最后，实现教师法规的个体价值，推动中国教育的民主化、现代化进程，规范教师享受的合法权益和应当承担的义务，鼓励教师充分尊重和保障学生的权利和义务，充分发挥教师发法规的个体价值，不断壮大、优化中小学教师队伍，揭开中国教育民主化、现代化的靓丽新篇章。

要言之，《中小学教师法制史（1949～2009年）》一书史料详实、视野开阔、立意深刻、评析精当，创获丰硕，是一部颇为成功的学术著作，人们览阅或研读之，兴许会与书中的困惑、反思、对策、展望产生某种共鸣，激发出新时代教育人的责任感和初心使命意识，继而奋力向前，厉行实践。以该书的出版为契机，期待并相信今后会出现更多中小学教师法制建设方面的著述，创意服务于中小学教师领域的工作，有力推动中小学教育事业的稳定、健康发展。