●唐冬平

规范监察机关与其他国家机关的关系是《监察法》实施过程中的重要问题。在监察机关同权力机关、审判机关、检察机关的相互关系已基本清晰后，其与公安机关的关系问题却依然模糊待解。《监察法》第4条有关监察委、法院、检察院和执法部门关系的原则性规定没有明确提及公安机关，其他规定公安协助配合监察事项的6个条文却又未对具体内容和程序机制作明确规定。此种粗疏的规范设计严重制约着实践中公安协助配合监察工作的依法有效展开。

近来学理对此问题多有讨论，但有明显不足，主要体现为过于注重公安协助配合义务内容具体化和程序机制构建，却没有对公安协助配合事项的范围问题给予必要的反思性关注。事实上，从制度逻辑而言，合理划定协助配合事项范围恰恰是完善公安协助配合监察机制的先决性问题。若事先没有对协助配合事项范围进行一番仔细考量，协助配合内容的具体化、程序机制的构建难免有盲目之虞。笔者不揣浅陋，尝试在对《监察法》中公安协助配合监察事项范围的规范设定及相关学理认识加以反思的基础上，对合理确定公安协助配合监察事项范围作不同角度的讨论，以增进对此问题的深入研究。

一、《监察法》对公安协助配合监察事项的设定存在缺漏

目前，公安协助配合监察的法定事项，主要来自《监察法》的有关规定。从规范结构上而言，《监察法》主要采用“概括+列举”的立法技术，对协助配合事项予以规范设定。不过，仍然存在不少缺漏。

（一）概括式规定

《监察法》第4条第2款和3款分别规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。从内容上而言，可将这两款条文概括为两类，即“配合制约条款”（第2款）和“协助条款”（第3款）。一般认为，这两款规定是公安机关协助配合监察机关最为原则性的规范依据。可问题是，两个条款都没有明文提及公安机关。与监察机关相对的主体，只有审判机关、检察机关、执法部门、有关机关和单位四类，并无公安机关。这就必须借助法解释学，将公安机关涵摄到两个或者其中一个条款中。

对于“配合制约条款”的解释并不难。从文义解释的角度出发，公安机关作为各级行政机关的组成部门，依法享有执法权，依理是“执法部门”这一概念的“肯定候选”。〔1〕参见［奥］恩斯特·A.克莱默：《法律方法论》，周万里译，法律出版社2019年版，第29～30页。因而，公安机关与监察机关存在互相配合、互相制约的关系，可以毫无疑虑地从“配合制约条款”的文义中推导出来。那么，既然已有一个条款可以涵摄公安机关，问题不就迎刃而解了吗？问题是，这两个条款都有能涵摄公安机关的理由，但同时规范结构和含义又存在较强的可区分性。这使得对“协助条款”的解释充满了一定变数。

对“协助条款”进行解释的核心是，该条款中“有关机关和单位”的外延是否包括公安机关。在我国法律语境中，“机关”“单位”的内涵与外延十分丰富，常常在一起连用。它们既有可能指称具有政治属性的国家机关、政党机关和群团组织机关；也可指称非政治性的组织，如公司企业、社会组织等。从这个角度来看，将公安机关视作“有关机关和单位”的外延之一也并无语义上的困难。

若采用这种文义解释方法，那么公安机关就被两个条款所涵摄，那么它们之间又存在何种关系呢？这是否构成了无意义的重复？因此，也有必要从两个条款的相互关系来进一步确定，“协助条款”到底是否应该涵摄公安机关。

在法理上，“制定法律规范的优先权在于立法。”〔2〕［德］伯恩·魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2013年版，第304页。解释者尤其是有权进行法律适用者，应首先坚持立法者的形象是理性和较为完美的，因而任何规定都是有意义的，在一般情况下不能轻易否定立法者的决定。以此为前提，至少应认为“协助条款”并非立法者对“配合制约条款”的无意义重复。从逻辑上来看，两个条款存在“独立关系”和“包含关系”两种可能。

1.“独立关系”意指两个条款是相互区隔的。两个条款的规范结构在很大程度上能够支持这一理解。在两个条款所设定的法律关系中，主体、权利义务内容都是可以明确区分开的。“配合制约条款”中，与监察机关相对的主体是“审判机关、检察机关和执法部门”，权利义务内容是“互相配合，互相制约”，指向的是“职务违法和职务犯罪案件的办理”；而在“协助条款”中，与监察机关相对的主体是“有关机关和单位”，权利义务内容是“协助”，指向的是“监察工作的需要”。

如果是独立关系的话，“有关机关和单位”应不同于“配合制约条款”中的“审判机关”“检察机关”“执法部门”。一种可能的解释是，“有关机关和单位”是不具有法定执法权的“机关和单位”，并不包括公安机关。如此解释的话，就应将公安协助配合监察事项严格限定在办理职务违法和职务犯罪案件的范围内，而不是监察机关的所有工作事项。因为，监察机关依《监察法》第11条的规定，承担监督、调查、处置三项具体的监察职权，其中调查所针对的事项就是职务违法和职务犯罪。由此而言，协助配合事项应限定在监察机关行使调查职权的环节。但问题是，这只是一种解释的可能，并不当然排除其他解释选项。可能有观点就认为，公安机关也可在不行使职权的情况下，同其他主体一样对监察机关的执法活动负有最一般意义上的协助义务。例如，当被调查对象为公安机关工作人员时，调查对象所在公安机关也负有此种一般意义上的协助义务。

2.“包含关系”是指两个条款在规范内容上有重叠，但因立法者有特定目标需要强调而加以区分开。按照这种关系，公安机关也在“协助条款”的涵摄范围之内，也有协助监察机关开展监察工作的法定义务。而之所以会有两个条款分别加以规定，主要是因为办理职务违法和职务犯罪案件是监察工作中最为重要和独特的部分。尤其是，职务违法和职务犯罪案件的调查是监察机关履行全面监督公职人员职责的关键性手段，且对基本权利的干预程度更高，公安机关和监察机关既要配合也要制约。

如此一来，事实上，从文义解释的角度看，公安协助配合事项就不局限于调查职务违法和职务犯罪案件，而可能包括监察机关的其他工作事项。可问题是，如果承认两个条款为“包含关系”，那么就有可能出现公安协助配合事项范围被单方面扩张的困境。因为“协助条款”赋予了监察机关较大的自由裁量权和主动地位，是否存在“监察工作需要”的判断权完全在监察机关一方，协助者几乎处于被动地位，并无法律上的对抗能力。

因此，单就两个条款的逻辑关系，仍然很难确定解释方案的选择，我们可尝试转向《监察法》的立法过程和立法沿革史。

1.在与《监察法》立法过程相关的权威材料中找不到有利的解释线索。十二届全国人大常委会于2017年11月7日向社会发布的《监察法（草案）征求意见稿》中只有“协助条款”，即监察机关在监察工作中需要有关机关和单位协助的，后者应该根据监察机关的要求，在职权范围内予以协助。“配合制约条款”只是在2018年3月提请十三届全国人大全体会议审议的《监察法（草案）》中出现的。然而，李建国副委员长对《监察法（草案）》所作的说明、宪法和法律委员会的两份相关审议报告都未出现对两个条款关系的明确解释。

2.《监察法》的立法沿革历史也不能提供明确的答案。《监察法》的“协助条款”其实来源于过去《行政监察法》的类似规定。1997年《行政监察法》第22条规定，监察机关在办理行政违纪案件中，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助。而2010年修订后的《行政监察法》删除了协助机关的具体名称，采用“有关行政部门、机构”的抽象表述。对此，监察部法规司编写的行政监察法释义书认为，修订后的规定采用概括性表述，意味着“监察机关在查办案件中只要涉及有关行政部门、机构职责范围内的事项，需要有关行政部门、机构予以协助的，有关行政部门、机构应当予以协助，没有例外”。〔3〕监察部法规司编：《〈中华人民共和国行政监察法〉释义》，中国方正出版社2010年版，第102页。与此类似，中央纪委、国家监委法规室编写的监察法释义书认为，现行《监察法》中的“协助条款”虽未明确规定协助监察的具体主体，但公安机关毫无疑问是协助监察的主体之一。〔4〕参见中央纪委、国家监委法规室编：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第64～67页。上述立法沿革过程似乎可以支持，将公安机关涵摄到“协助条款”中。然而，行政监察法释义书和监察法释义书，都是专门机关的内设机构在具体执行环节所作的解释，不是严格意义上的有权解释，也只有参考和辅助的价值。

综上，《监察法》第4条第2款和第3款的规定，看似是确定公安协助配合监察事项的“总则”，但也因其高度的概括性以及两个条款的关系不清，为理解和执行留下了不确定的空间。核心问题是，公安机关与监察机关是应该保持“配合制约”关系，还是“协助”关系。本来，根据法律对宪法的具体化原理，《监察法》应对《宪法》第127条第2款中的“执法部门”是否包括公安机关给出规范上的解答，但因《监察法》制定过程和《宪法》修改过程几乎同步，这种具体化功能没有很好地发挥出来，致使《监察法》第4条对公安机关的涵摄出现了不确定性难题。

（二）列举式规定

原则性规定总是充满不可避免的不确定性。好在《监察法》又通过6个条文对公安协助配合事项予以初步具体化，可视为一种列举式规定。总结起来，大致包括6类协助配合事项：（1）搜查协助。第24条第3款规定，监察机关进行搜查时，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。（2）技术调查协助。第28条第1款规定，监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行。（3）通缉追捕协助。第29条规定，依法应当留置的被调查人如果在逃，监察机关可以决定在本行政区域内通缉，由公安机关发布通缉令，追捕归案。通缉范围超出本行政区域的，应当报请有权决定的上级监察机关决定。（4）限制出境协助。第30条规定，监察机关为防止被调查人及相关人员逃匿境外，经省级以上监察机关批准，可以对被调查人及相关人员采取限制出境措施，由公安机关依法执行。对于不需要继续采取限制出境措施的，应当及时解除。（5）问题线索移送和调查协助。第34条规定，法院、检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。（6）留置协助。第43条第3款规定，监察机关采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。

上述6个条文虽对概括式规定有一定程度的具体化，但也存在较为明显的缺陷：

1.个别协助事项的内容不清。首先，留置协助。在内容上，留置不仅涉及将被留置人带到留置场所，还包括在留置期间对留置场所的警戒和看管。公安机关的协助是否包括留置的所有环节在规范上并不清楚。而实践中，留置场所的设置并无统一的规则，既有可能是监察体制改革前纪委实施“双规”的场所，也有可能是公安机关的看守所，不同场所的看管和警戒可能由不同力量完成。在浙江，“关于留置执行的场所，一种是原来纪委办理党员违纪案件审查使用的‘两规’场所，现在继续作为留置场所使用，管理主体是监委的案件管理室，并借助各方力量。比如，省一级留置场所借助武警力量，市县一级留置场所借助公安力量。”〔5〕《走近监察法：留置程序、场所、时间等细节问题，听刘建超权威解答！》，http://www.zjsjw.gov.cn/ch112/system/2018/03/15/030768227.shtml，2019年5月14日访问。事实上，为应对留置看管需要，各地采用了不同的办法。湖北部分市州探索由公安机关选派干警和特辅警组成看护队伍，〔6〕参见《牢牢守住审查调查安全底线——落实监察法对案件监督管理工作的新要求（六）》，《中国纪检监察报》2018年5月9日第8版。河南有地方则公开招录看护工作人员，冠以“特勤”之名，由公安机关实行日常管理。〔7〕参见《河南多地建设审查调查看护工作队伍：确保留置过程安全》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2669494，2019年5月16日访问。由此看来，公安机关对于监察机关采用留置措施，应该负有何种具体的协助义务，在《监察法》上并不明朗。其次，搜查协助。搜查既包括对人身、场所和财产的直接搜查，还包括对搜查秩序的维持。公安机关协助搜查，到底限定在哪个方面也不清楚。最后，通缉追捕协助。从《监察法》第29条的表述来看，公安机关负责发布通缉令是明确的，但公安机关是协助追捕，还是完全执行追捕也不明确。

2.个别协助事项的指向不明。《监察法》第28条第1款授权监察机关可以采取技术调查，由有关机关执行。一般认为，技术调查与《刑事诉讼法》所规定的技术侦查相似。根据《刑事诉讼法》的规定，有权决定采取技术侦查措施的机关是公安机关、国家安全机关和检察院，但《刑事诉讼法》没有明确规定技术侦查的执行主体。通常认为，执行技术侦查的机关是公安机关和国家安全机关。但实际上，对检察机关是否可以直接执行技术性侦查，其实不无争议。有观点认为，《刑事诉讼法》之所以没有明确执行技术侦查措施的“有关机关”的具体内涵，实为检察机关有朝一日获得技术侦查的执行权留有了发展空间；〔8〕参见胡铭：《技术侦查：模糊授权抑或严格规制——以〈人民检察院刑事诉讼规则〉第263条为中心》，《清华法学》2013年第6期。当然，也有反对观点认为，技术侦查应该实行决定和执行的相互分离，以防止权力的滥用。〔9〕参见程雷：《论检察机关的技术侦查权》，《政法论丛》2011年第5期。无论如何，至少从规范上来说，《监察法》对《刑事诉讼法》相关规定的移植，会使技术调查的执行未来是否可以脱离公安机关，存在一定的变革空间。

3.列举条款未与概括条款形成良好对接。（1）搜查协助和留置协助的规范设定，对“配合”“协助”等语词不加区分地一起使用，使概括式规定中的“配合制约条款”和“协助条款”在规范结构上的关系更显模糊。也就是说，从部分列举式规定来看，公安机关实际上被这两个条款所涵摄，未能在规范体系内化解概括式规定所潜藏的问题。（2）列举式规定未能完全体现“配合制约”条款的“制约”意旨。在6类事项中，除案件移送和调查协助外，其他5类项协助事项中的监察机关几乎处于完全的主动地位，公安机关则处于被动地位，使得“配合”“协助”的意涵更为浓厚，而“制约”的意义稍显薄弱。

总结来说，概括式规定涵摄公安机关的不确定性难题以及列举式规定对公安协助配合事项设定的缺陷，对实践造成的不利影响主要是，它们都可能致使公安协助配合监察机制在适用过程中因不确定性而变得泛化，进而增加公安机关的职能负担，遮蔽监察机关自身对自主执行权能的需要。引致此种泛化适用之可能的原因可归纳为两方面：一是协助配合事项的内容和具体程序不明确；二是现有协助配合事项范围本身就过于宽泛。而后者即协助配合事项范围的大小本身恰好关涉到公安协助配合监察的必要性及其限度，可以说是完善公安协助配合监察机制的先决问题。然而，近来学理对此问题却有所忽略，因而也有必要对相关学说作进一步梳理和反思。

二、学理上对公安协助配合监察的必要性及限度存在认识误区

近来学理探讨基本上都承认现有事项范围设定的合理性，主张今后制度完善的重点在于对协助配合内容进行具体化、对协助配合的具体程序进行构建这两方面。然而，这样的认识可能遗漏了一个前提性问题，即协助配合事项范围的现有设定是否适当。背后的实质性问题是：监察机关为何需要公安协助配合？公安协助配合监察是否存在一定限度？梳理现有学说，不难发现对此问题的认知存在较为明显的误区。

（一）“强制力量缺乏说”

“强制力量缺乏说”主要从具体的协助配合事项范围着手，认为监察机关没有强制执行力量，因此需要公安机关的协助，尤其体现在对留置协助的论证上。例如，有观点认为，由于公安机关是刑事强制措施的执行主体，且监察留置在实体效果上与诸如逮捕等剥夺人身自由的刑事强制措施无异，《监察法》规定公安机关协助配合监察机关采取留置措施是合理的。〔10〕参见洪浩、朱良：《论监察委留置权：权力属性、运行原则及程序衔接》，《甘肃政法学院学报》2019年第2期。另有观点指出，由于监察机关没有配备法警队伍，且监察调查不同于刑事侦查程序，不能使用刑事司法程序中的强制手段，由此导致需要公安机关予以配合。〔11〕参见叶青：《监察机关调查犯罪程序的流转与衔接》，《华东政法大学学报》2018年第3期。实务部门的观点也如出一辙。最新的监察法释义书对公安协助搜查之必要性的解释是，搜查过程中可能出现以暴力威胁的方法阻碍搜查的情况，对此，参与协助的公安干警应当予以制止或者将相关人员带离现场。〔12〕同前注〔4〕，中央纪委、国家监委法规室书，第141页。对公安协助留置的解释是，“监察机关不配备类似检察院、法院‘法警’那样的强制执行队伍，因此，在采取留置措施的过程中，需要公安机关的协助配合。”〔13〕同上注，第198页。总之，学理上和实务部门似乎都认为，监察机关因没有配备法定的武装力量，所以在履行监察职权过程中需要公安机关的协助。

但“强制力量缺乏说”认定监察机关是缺乏强制执行力量的国家机关，是从现有规范设定出发而得出的结论，对现有规范设定的合理性，并没有进一步反思。简言之，这种学说并未继续追问，监察机关是否应该具有完整或者部分强制执行力量。

（二）“警监分离说”

“警监分离说”主要从机关背后的不同权力关系出发，认为监察机关同公安机关的关系的实质是监察权和警察权的关系，而两种权力的分离以及相应的机关分设，构成了公安协助配合监察的基础。近期有学者进行了非常系统化的论证，用“职能分立与职务连带理论”“警察力量专业化理论”“特殊调查手段的排他性理论”来证成公安协助配合监察具有坚实的法理基础。〔14〕参见江国华、张硕：《监察过程中的公安协助配合机制》，《法学研究》2019年第2期。在此不再赘述相关论述的具体内容，其要点大概有三方面：首先，现代国家职能分化导致监察职能和警察职能通过机关分设的形式得以区分开来。因而，公安机关垄断行使警察权，监察机关垄断行使监察权。其次，《宪法》《监察法》对监察机关的权力配置是“不完整”和“不对称”的，前者是指监察机关只有决定性权力，执行性权力则由公安机关保留；后者是指监察机关没有履职所需的完整手段，比如没有暴力执行机构。最后，此种权力配置形态的合理性在于“避免重复授权”和“避免监察机关的权力过分集中”。

“警监分离说”回答了“强制力量缺乏说”所没有回答的问题，即因警察权只能由公安机关行使，监察权不同于警察权，所以监察机关需要公安机关的协助配合。这种论证看起来十分有力，但若仔细推敲也不难发现其存在的问题。

1.其采用了公法学理上有缺陷的身份化警察权概念，并将其等同于强制执行性权力，可能忽视监察机关的职权所具有的警察权性质及其应有的执行权能。警察权主要分为两种类型：一种是身份化警察权，即具有法定警察身份的主体所行使的权力；一种是非身份化警察权，即没有警察身份但履行类似身份化警察权的权力。但我国公法学理主要从身份的角度来认定警察权，即警察权是具备法定警察身份的机关和个体所行使的权力。依现行《人民警察法》规定，公安机关具有警察身份，其职权便是警察权。但是，身份化警察权概念因容易遗漏非警察机关所行使的警察权，故而是一个有缺陷的概念。也就是说，除《人民警察法》所规定的主体之外，还有行使警察权的其他主体。比如，税务机关依据《税收征收管理法》和《行政强制法》的相关规定，可对纳税人采取保全、强制执行措施，这种强制权实际具有警察权性质。

这里涉及国家权力配置原理中经常被忽视的常识：权力和机关是可以相互区分开来的两个概念，特定国家权力和特定国家机关不是百分之百的一一对应的关系，一种类型的权力完全可能被多个机关所共有。认为公安机关的职权是警察权，而监察机关所行使的监察权是一种不同于警察权的权力，看起来并没有错误，但因容易陷入“唯名论”的误区，对深入分析监察机关的权力构成并没有太大的帮助。恰恰相反的是，监察权中的部分权能具备警察权性质。

事实上，学界也有不少观点主张，监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件时所享有的权力，与《刑事诉讼法》中所规定的侦查权并无实质不同。如有学者认为，“监察委员会调查手段的强制程度严于原行政监察机关，与侦查权有所类似，均通过对物、对人较高程度的强制手段实现查证犯罪，监察委员会针对职务犯罪以‘调查’为名展开的一些手段及其强制性都与检察机关职务犯罪侦查手段相似。”〔15〕左卫民、安琪：《监察委员会调查权：性质、行使与规制的审思》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2018年第1期。另有观点也指出，监察机关通过《监察法》获得的权力，与公安机关在《刑事诉讼法》中获得的侦查权力具有同质性。〔16〕参见洪浩：《刑事诉讼视域下的国家监察机关：定位、性质及其权力配置》，《法学论坛》2019年第1期。特别是监察机关采取留置措施的权力，也被指出应被认定为具有刑事侦查权属性。〔17〕参见郑鹤瑜、郑嘉琦：《留置措施刑事侦查属性研究》，《华南师范大学学报（社会科学版）》2019年第1期。换言之，因与公安机关作为专门警察机关的部分职权具有一致性，监察机关的调查权力具有警察权性质是可以证立的。如是，在应然的意义上，监察机关是否只有决定权而无执行权，就成了一个存疑的问题。总之，仅从身份化警察权概念入手，并将其等同于强制执行权，无助于认识到监察机关应该具备的强制执行权。

2.忽视了我国身份化警察权配置的分散逻辑，消除了在监察机关配置身份化警察权即警察组织的可能性。即使采用有缺陷的身份化警察权概念，也应注意到《人民警察法》对警察权的配置是分散式的，而不宜武断地认定警察权只配置给了公安机关。依现行《人民警察法》第2条第2款的规定，国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察都是承担警察职能的主体。可见，认为警察权只配置给了公安机关这一唯一主体，与实在法的规定相矛盾。法院、检察院作为《宪法》明文规定行使审判权和检察权的专门机关，也在一定范围内通过司法警察行使着身份化的警察权。因此，完全可能通过在监察机关内设置类似于司法警察的警察组织，来保障监察机关有效行使监察权。一旦将公安机关等同于行使警察权的唯一主体，此种可能性也就自然不存在了。

3.认为《监察法》对监察机关不完整授权所形成的“决定性权力”和“执行性权力”的分离结构有助于制约监察机关，也值得商榷。

（1）在国家权力完成初次配置后，所谓“决定”“执行”分离的权力制约效果不宜被过度强调。通过分离决定权和执行权实现权力制约的思想渊源,可归结到经典分权理论中立法权和执行权（行政权）的分离。其实，立法权和执行权（行政权）的分离要避免的是，掌握行政权的人同时掌握立法权，因为对于任何一个国家或者社会而言，执行权永远是恒在的，如果让恒在的权力又享有本不须恒在的立法权力，那么危险是明显的。〔18〕参见［英］洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第91页。

可是，要注意的是，经典分权理论主要解决的是国家权力初次配置时的问题，而近期学理上所谓“决定性权力”和“执行性权力”的分离，其实是处在“执行权”内部的一种分区，其能达到的权力制约效果，远远不如立法权和执行权（行政权）的分离。因为，在具体执行环节，执行主体依附于决定主体，自主性程度很低。此时的执行权相当于一种工具性的权力，不像“立法权—执行权”中的“执行权”那样享有更大的裁量空间。

监察机关和公安机关都处在执行国家法律的环节，此时的“决定—执行”分离仅有非常小的制约效果。事实上，由于公安机关所处的执行地位，很难对监察机关作出的决定进行一定的质疑和对抗。进一步来说，要想达到权力制约效果，更应该做的是对决定权的分割。譬如，在刑事诉讼程序中，确定犯罪和刑罚的决定权，事实上被分割成了公安机关的侦查权、检察院的审查起诉权和法院的审判权，且审判权具有终局效力。同样的，对于监察权的制约而言，检察院、法院可以发挥作用的空间更大，而非在协助配合监察过程中几乎处于执行地位的公安机关。这也是在讨论《监察法》《刑事诉讼法》如何衔接的过程中，律师是否能够介入监察过程、检察机关如何制约监察机关等问题会被广泛讨论，而公安机关制约作用很少被论及的重要原因。

（2）分离“决定性权力”和“执行性权力”达成权力制约的原理，不宜绝对化地运用到国家权力的次级配置领域。在完成国家权力的初次配置后，对于任何一项分支性的权力或者国家机关而言，依法获得自主决定、执行的权能是必要的。尽管，自主决定和自主执行也可能受到一定限制，但并不能因此排除特定国家机关对自主执行权能的需要。比如，检察机关在刑事诉讼程序中，虽不享有完整的执行权能，即特定强制措施要由公安机关执行，但这也并不意味着检察机关完全失去了自主执行权能。同理，从应然的意义上来说，监察机关依法独立行使监察权，应包括作出决定和自主执行的权能。当然，监察机关的自主执行也可能存在程度上的问题，诸如技术调查、限制出境等措施由公安机关执行，符合过去刑事诉讼程序中的制度安排。但认为监察机关只享有决定权，而没有执行权，就太绝对化了。

4.对于协助配合事项的个别扩展存在不合理之处。“警监分离说”还认为，有一些现有实践所需的协助配合事项也应在将来纳入法定范围，如查封扣押。其理由是，监察机关在实施查封扣押过程中，涉及“制作查封笔录”“张贴查封扣押公告”等具体事务性工作，因此需要公安机关的协助配合。〔19〕同前注〔14〕，江国华、张硕文。这一理由显然不充分，仅因为事务性工作而需要公安机关的协助配合，就不合理地扩展了协助配合事项范围，无端消耗了公安机关的执法力量。

经上述分析可见，学理上对于公安协助配合监察之必要性的认识，基本上是以现行法规范为基础而展开的，虽恪守了尊重现行法秩序的立场，但忽视了公安协助配合监察其实存在一定限度。进言之，学理上的相关主张在客观上隐匿了公安协助配合监察背后的关键问题：作为权力机关之下专门行使国家监察权的机关是否应该具备某种程度上的强制执行权力？立法者是否应该为其配备警察组织这类暴力机构？学理上之所以会产生误区，很大程度上是因为没有发现《监察法》对监察权的权能设定存在一定不足，即延续了过去行政监察权的“弱权能”取向，未充分表达出监察机关的宪法定位。

三、《监察法》对行政监察权“弱权能”取向的部分延续存在不足

监察机关和监察权的宪法创设，虽在外在形式上看是新机构和新权力的产生，但其实质却不是“无中生有”，而是整合多项已有权力的结果。诚如学者所言：“新机构的设立及旧机构的撤销，实质上皆是国家监督权重新配置的外在表现形式，而监察机关和监察权即为权力重新配置的结果。”〔20〕秦前红：《我国监察机关的宪法定位——以国家机关相互间的关系为中心》，《中外法学》2018年第3期。概括而言，现在“宪法上的监察权整合了行政监察权、检察权对公职人员职务犯罪行为的法律监督权以及党的纪检机关的党内监督权三部分权力”。〔21〕范进学、张玲玲：《国家监察体制改革的宪法问题》，《学习与探索》2019年第2期。而新制度总会受旧制度的影响。立法者对监察机关的权能定位也受到过去分散化的监察权的权能设定模式的制约。那么，有必要对旧监察体制下行政监察权、对职务犯罪行为的法律监督权和党内监督权的权能设定，以及新监察体制下监察机关的权能设定进行对比分析，以考察新旧体制之间的关系。

（一）行政监察权的“弱权能”取向

我国行政监察机关于1986年至1987年陆续在中央和地方各级行政机关内恢复重建。国家先后制定和颁行多部规范层级不一的法律保证行政监察机关依法履行职权，但对行政监察机关的权能设定一直保持着稳定的“弱权能”取向。

1.公安协助配合行政监察机制一直保留。各级行政监察机关重建伊始，原监察部和公安部就于1989年11月16日联合发布一份关于公安协助配合监察的通知，最早确立公安协助配合行政监察机制。此后规范行政监察机关依法履职的三部法律都确认了这一机制的合法性。1990年国务院出台的《行政监察条例》第28条规定，监察机关在查办案件过程中，必要时可提请公安机关予以协助。1997年《行政监察法》第22条规定，监察机关在办理行政违纪案件中，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助。2010年《行政监察法》第22条甚至不再明确提及公安机关而笼统地规定，监察机关在办理违反行政纪律案件中，可以提请有关行政部门、机构予以协助，而被提请协助的行政部门、机构应当根据监察机关提请协助办理的事项和要求，在职权范围内予以协助。

2.公安协助配合行监察事项范围大体维持不变。过去规范行政监察机关职权的三部法律虽然都只原则性地规定了公安协助配合监察机制，但实际上协助配合的具体事项范围也大体没有实质性的变化，且保持在一个比较宽泛的范围内。原监察部和公安部在1989年出台的通知中明确了6类公安协助配合事项，〔22〕参见《监察部、公安部关于监察机关在查办案件中公安机关予以协助配合的问题的通知》（监发〔1989〕31号）。原监察部1992年出台的关于执行《行政监察条例》的解答性文件也规定了与其大致相当的事项范围。〔23〕参见《监察部关于执行〈中华人民共和国行政监察条例〉若干问题的解答》（监法复字〔1992〕6号）。此后，国务院2004年出台的《〈行政监察法〉实施条例》第17条虽只规定了3类协助配合事项，但在原监察部内设机构所编写的行政监察法释义书中所列举的公安协助配合事项却与1989年通知、1992年解答没有太大的实质性差异。〔24〕参见监察部法规司编：《〈中华人民共和国行政监察法〉释义》,中国方正出版社1997年版，第47页。更何况，原监察部内设机构在对相关法律法规进行汇编时，更是一直明确将1989年通知列为有效的规范性文件。〔25〕参见中央纪委法规室、监察部法规司编：《〈行政监察法〉〈行政监察法实施条例〉及相关法律法规》，中国方正出版社2004年版；中央纪委法规室、监察部法规司编：《〈中华人民共和国行政监察法〉及相关法律法规》，中国方正出版社2010年版。

3.行政监察机关的部分强制性调查措施逐渐受限。立法者在保障行政监察机关依法履行职权的同时，也逐渐意识到行政监察机关是行政机关而非司法机关的属性，其不宜行使对人身和财产具有高度强制性的调查措施。1990年《行政监察条例》第21条赋予行政监察机关可以采取涉及限制公民人身和财产权利的调查措施。比如：暂予扣留和封存文件材料、物品和非法所得；责令被调查人在规定时间、地点对涉案问题作解释说明；通过金融机构或银行查核存款和通知暂停支付。然而，立法者在1997年制定《行政监察法》时对原有的部分强制性调查手段作出关键性调整：原暂扣封存物品和非法所得的权力，被认为具有司法权力属性，不宜由监察机关使用，因而改为暂扣和封存文件、账目以及其他相关材料；〔26〕参见监察部法规司编：《〈中华人民共和国行政监察法〉释义》,中国方正出版社1997年版，第42页。原责令被调查人员在指定时间和地点解释说明问题这一颇具人身强制属性的调查措施虽得以保留，但立法者还是施加了“不得实行拘禁或者变相拘禁”这一禁止性规范；原通知银行或金融机构暂停支付的权力，则引入法院保全机制即在必要时提请法院采取保全措施，依法冻结涉案存款。〔27〕参见蔡诚：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国行政监察法（草案）〉审议结果的报告——1996年12月24日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》，https://www.pkulaw.com/protocol/4595abc9c91b9c6ad64680948991b75cbdfb.html，2019年5月19日访问。从这种立法变化来看，立法者对行政监察权的权能构建，一直保持着颇为谨慎的态度。也就是说，立法者更倾向于将特定的强制措施认定为司法机关（公安、法院和检察院）的权力，而又由于行政监察机关只是一般的行政机关，因此强制性的调查手段就须受到一定限制。

综上，在行政监察体制的重建和完善过程中，行政监察机关的某些强制性调查手段逐渐受到一定限制，而公安协助配合机制一直保留，且事项范围也没有出现明显且实质性减少的迹象。这说明立法者始终将行政监察权定位为一种“弱权能”的权力，意识到行政监察机关作为一般行政机关的宪法地位，不同于公安机关、检察机关和审判机关。另外，自1993年开始，党的纪律检查机关与行政监察机关实行合署办公，但行政监察的“弱权能”取向却并未因此而改变。

（二）检察机关职务犯罪侦查权的“强权能”取向

我国各级检察机关完成重建后，职务犯罪的侦查权重回检察机关之手。立法者对检察权的定位始终是一种“强权能”取向。

1.《刑事诉讼法》始终赋予检察机关查办职务犯罪案件的侦查机关地位。1979年《刑事诉讼法》第3条和第13条明确，贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由检察机关行使侦查权、批准逮捕和提起公诉权。尽管在后来1996年的修订中，检察机关侦查的案件范围有所限制，但其职务犯罪案件的侦查机关地位此后并无改变。作为侦查机关，检察机关就可以像公安机关一样，具备采取特定侦查手段的权力，如搜查、查封扣押等。为充分保证检察机关的侦查权，立法者还不断增强其履行职权的能力。经1996年和2012年的两次修法，检察机关分别获得自侦案件的拘留权和依法采取技术侦查的权力。侦查机关地位的稳定性以及履职手段的丰富，说明立法者对检察机关职务犯罪侦查权的定位明确，“强权能”的构建目标清晰。

2.《刑事诉讼法》对公安协助配合检察事项的设定非常固定。公安机关、检察院和法院在办理刑事案件时应该互相配合、互相制约，一直是宪法上的基本原则。再加上，公安机关在宪法上具有执行限制人身自由措施的法定地位。因此，在强化检察机关履职能力的同时，立法者也分离了其对特定强制措施的执行权，而交给公安机关行使。尽管存在立法沿革，但公安协助配合检察事项一直比较固定。依现行《刑事诉讼法》，公安机关协助配合检察机关行使职务犯罪案件侦查权，主要体现为5项执行活动：（1）第67条规定，取保候审由公安机关执行；（2）第74条规定，监视居住由公安机关执行；（3）第150条规定，技术侦查由有关机关（实为公安机关）执行；（4）第155条规定，通缉和追捕由公安机关执行；（5）第165条规定，逮捕、拘留由公安机关执行。因此，协助配合事项的长期固定，表明立法者并无意绝对化地扩大权力制约原则的适用范围，从而限制检察机关的履职效能。

3.《检察院组织法》和《人民警察法》赋予检察机关警察权，使其具备一定的强制执行能力。检察机关作为侦查机关在履职时需要特定的强制执行力量予以支持。因此，国家依照《检察院组织法》的规定在检察机关内配置司法警察组织，以保证检察活动的有序展开，而《人民警察法》则赋予检察机关的司法警察组织警察身份。在公安协助配合检察事项之外，其他具有强制性的手段，实际由检察机关内部的司法警察予以自主执行。依照《检察院司法警察条例》的规定，司法警察参与执行拘传、传唤、搜查等强制措施。由于配备了强制执行力量，检察机关也能更加有效地自主履行职权。

（三）《监察法》未充分表达出监察机关的宪法地位

如果说，监察体制改革的目标是整合行政监察权（含党的纪律检查权）和检察机关的职务犯罪侦查权，那么新监察权的权能建构也应转变为一种“强权能”模式。过去支撑监察机关职权设置采取“弱权能”取向的理由在新监察体制下已经不存在了。因为，监察机关已经吸纳了侦查机关（司法机关）的权能元素，且在宪法上具有相对独立地位，而不再是一般的行政机关。然而，从《监察法》的整体设计来看，立法者在吸纳检察机关职务犯罪侦查权的同时，却也不自觉地在某些方面延续了过去行政监察权的“弱权能”取向，未充分实现监察机关的应有宪法地位。

1.《监察法》的整个体例结构与过去的《行政监察法》具有相似性。李建国副委员长对《监察法（草案）》作说明时指出：“监察法立法工作由中共中央纪律检查委员会牵头抓总，在最初研究深化国家监察体制改革方案的时候即着手考虑将行政监察法修改为国家监察法问题。”〔28〕李建国：《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉的说明——2018年3月13日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，《北京日报》2018年3月14日第2版。由此可见，《监察法》正是在《行政监察法》的基础上制定的。这也使得两部法律在规范的整体结构上保持着高度的连续性，对比两部法律文本的章标题便可见一斑。

2.《监察法》在内容安排上沿用了旧法的诸多元素和经验。对监察机关职权进行描述时，也采用了与《行政监察法》一致的“调查”一词而非“侦查”。同时，还特别强调监察机关区别于其他司法机关（公安、检察和法院）的独特性。除此以外，在保留公安协助配合监察机制的同时，对具体的协助配合事项范围也多采用原则性规定。

总之，在立法者看来，似乎新的监察权虽整合了不同的权力，尤其是吸收了检察机关的职务犯罪侦查权，但其在权力属性上却没有本质上的变化，仍然是专门的监察机关，而不同于公安机关、检察机关和审判机关。这种对监察机关的定位，似乎反映出立法者对过去行政监察权“弱权能”取向的一种延续，通过刻意区分监察机关和司法机关的不同性质，回避了事实上新监察权所应该实行的“强权能”取向。

四、限缩公安协助配合事项范围以回归监察机关的“强权能”定位

“弱权能”取向的监察权设计，虽有助于回应社会对于监察权过于强大的担忧，但也忽视了监察权在宪法上的功能定位。这正是现在公安协助配合监察事项过于宽泛的症结所在。因此，需对现有事项范围作一定程度上的限缩性理解，以恢复监察机关应有的“强权能”定位。

（一）限缩的主要理据

1.监察机关依法独立行使监察权要求减少对外部机关的不合理依赖。《宪法》第127条第1款和《监察法》第4条第1款规定，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这是监察机关依法独立行使监察权原则的规范依据。

在我国法律体系中，采用类似规范结构进行表达的法律原则，还有审判机关依法独立行使审判权原则、检察机关依法独立行使检察权原则。理解“审判独立”“检察独立”的实施机制，也有助于“监察独立”的制度完善。学理上对于“审判独立”和“检察独立”的理解，包括内外两个维度，前者是指要在审判机关和检察机关内部建构科学合理的组织体系，后者指要排除外部其他主体对审判机关和检察机关依法行使职权的非法干涉。〔29〕参见叶青、陈海锋：《保障审判权检察权依法独立行使应厘定的若干关系》，《中共中央党校学报》2014年第6期。这对监察机关依法独立行使监察权也有启发意义，即不仅要排除外部主体的非法干涉，还应该完善自身内部的组织体系以减少对外部机关的不合理依赖。因为，“国家机关的不同结构和程序，应根据它所履行的国家任务进行设计。”〔30〕［德］齐佩利乌斯：《德国国家学》，赵宏译，法律出版社2011年版，第375页。监察机关作为专门行使监察权的机关，其组织结构设计也应以其职能为依归，尽量减少对外部机关的不合理依赖。

从监察体制改革的精神以及宪法对监察机关的定位来看，监察权的权能设计应该趋向于一种“强权能”而非“弱权能”模式。“传统体制下，监督权力分散在诸多机构中，权力配置不合理，制度运转成本高，导致对腐败治理效能不高，治理目标难以有效达成。”〔31〕马怀德：《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，《环球法律评论》2017年第2期。国家监察体制改革的目标正是要解决这一问题。在宪法体制中，监察机关的宪法地位是在权力机关之下，与行政机关、审判机关、检察机关平行的专门国家机关。通过整合行政监察权、职务犯罪侦查权、党的纪律检查权三项权力，监察机关应该成为一种具有完整权能的国家机关。尤其值得注意的是，过去被认为不宜由监察机关行使的司法性质的权力，已经吸纳到了新监察权中，使得监察机关在逻辑上应具备保证其职权行使的手段，尤其是强制执行力量。总之，监察体制改革之后的监察权已不是一种“弱权能”意义上的国家权力。

可惜，目前《监察法》并未充分实现这一宪法定位。虽然《监察法》对监察机关与其他国家机关的关系、上下级监察机关的关系进行了规范设计，却没能对各级监察机关内部的组织构造进行科学合理设计。《监察法》在规范内容上实为“诸法合体”——组织法、程序法、监督法和救济法夹杂其中，且条文数量有限，因而组织法的内容太过于简陋。〔32〕参见刘练军：《监察委员会组织立法刍议》，《法治研究》2018年第6期。内部组织构造的不完整，导致职权行使缺乏应有的独立自主性，不得不在特定条件下仰赖其他机关的协助配合。监察机关作为国家机关，也是一个法律上的主体，除要有作为“权利能力”或者“资格”的职权，还需要完整的组织机构来帮助其获得“行为能力”。监察机关内部应该配置但却没有配置强制执行力量，是公安协助配合事项过于宽泛的主要原因。《监察法》已经赋予监察机关监督、调查、处置三项基本权能，尤其为实现调查权能配置诸多具体手段，如留置、查封扣押、搜查等。从应然的角度来看，这些具体手段应由监察机关自主执行。

2.国家权力的配置应兼顾合法性与有效性。国家权力的组织构造既要倚重合法性，也要关注有效性。首先，国家机关的组织应该遵循法治原则，注重权力制约以防止权力滥用。赋予监察机关完整权能也并不是没有限度，适当的权能分割有助于权力制约，以保证其合法性。《监察法》将刑事诉讼制度中公安机关对于部分强制措施的执行职能也移植到新监察体制中，客观上具有制约监察机关的效果，其意义不可否认。其次，权力不能无限分割，影响特定国家职能的实现。正如学者所说：“组织是实现目标的工具，因此，机构的组织和再组织过程，都应当有利于目标的实现，具体而言，就是职能实现的有效性和效率。”〔33〕王锡锌：《完善国家机构组织法应坚持三原则》，《中国党政干部论坛》2018年第3期。国家机关也是一种组织，通过宪法创设新的监察机关，目标正是要提高国家监督权力的效能。监察机关履行职权时，应有保障其效率的权能。反之，权能的不当分割，不仅会增加其他国家机关的负担，还会影响整个国家权力运行的效果。因而，对监察机关执行权能的不当分割，事实上会增加公安机关的工作量，加上协助内容模糊和程序机制的不完备，会制约整个国家权力体系的高效运行。事实上，现在协助配合事项的具体内容在很大程度上具有不确定性，再加上不合理的范围设定，也势必会提高后续具体衔接程序的复杂性，最终也会影响法律责任的明确划分。

3.赋予监察机关相对完整的权能不妨碍对其建立严密的监督机制。对于在监察机关内不配备强制执行力量，学理上的主要辩护理由是，此种权力配置状态具有权力制约的功能。首先，正如上文所述，此种所谓决定权能和执行权能的分离，在不同的权力配置层级，其权力制约效果并不相同，不宜不加区分地提倡。其次，即使是承认这种权力制约机制，决定权能和执行权能在机关内部的分离也能达到制约效果，并不一定要将执行权能分割给外部主体。现代国家有“机关内控制”和“机关间控制”这两种权力控制技术，前者在权力持有者内部组织实行，后者则在多个关联的权力持有者中进行。〔34〕参见［美］卡尔·罗文斯坦：《现代宪法论》，王锴、姚凤梅译，清华大学出版社2017年版，第118页。监察机关完全可以通过在内部设置决定机构、执行机构和监督机构，以达到有效履行监察权、实现自我监督的效果。最后，具有高度制约效果的手段其实是引入外部监督或分割部分决定权。对监察机关最好的监督就是引入检察院、法院的制约以及律师的介入机制。其中，可适当将特定强制措施的事前决定权分割给法院和检察院，或者强化检察院对监察机关执行特定强制措施的事后监督。总之，赋予监察机关相对完整的执行权能，并不妨碍监督制约监察权的宪法目标。过于强调执行权能外部化的权力制约功能，而忽略真正有力的制约机制构建，有颠倒主次之嫌。

（二）限缩的基本思路

上述分析已初步表明限缩现有协助配合事项范围的基本方向，即遵循宪法上监察权的定位，在赋予监察机关相对完整执行权能的同时，又考虑到权力制约精神，保留部分执行权能的分割。循此思路，可将现有的协助配合事项区分为两类，即确定的协助和酌定的协助。前者是指监察机关在行使特定职权的时候，基于权力制约和法定的职权分工需要，必须依赖于公安机关的法定职权；后者是指监察机关在行使特定调查权的时候，可以根据具体工作需要自主决定是否请求公安机关予以协助，此类事项在一定条件下本可以由监察机关自主执行，只不过因缺乏相应的执行力量，不得不依赖于公安机关的协助配合。

依此来看，《监察法》所规定的6类事项中，搜查协助、留置协助为酌定的协助；而技术调查协助、通缉追逃协助、限制出境协助、问题线索移送和调查协助都属于确定的协助。

对近期学者建议予以扩展的4类协助事项，〔35〕同前注〔14〕，江国华、张硕文。则应具体分析：（1）案件移送类事项。此类事项源于《监察法》第34条的规定，属确定的协助。此类事项是基于监察机关和公安机关在侦查或者调查违法犯罪案件上的分工，监察机关履行监察职权需要公安机关移送或者接收相关案件，并在调查过程中予以协助。（2）协助查封、扣押。此类事项属酌定的协助。只要具备强制执行力量，监察机关并不必然需要公安机关的协助。（3）协助查阅、调阅信息。这属于酌定的协助，因为查阅或者调阅信息也并不必然指向公安机关，掌握案件相关信息的其他机关和单位也应该予以协助。只有涉及由公安机关依法采集、存储和管理的信息时，才可能指向公安机关的协助配合。如果将查阅和调阅信息都视为是公安机关协助配合事项，则会有可能使公安机关成为监察机关调查取证的执行机构。（4）协助进行专门性问题鉴定。这也属酌定的协助。因为，依法有权进行专门问题鉴定的机构，并非只有公安机关，且属于技术性协助，不涉及公安机关的强制执行权。监察机关完全可以通过在机关内部建立技术力量自行完成。

基于上述分析，在《监察法》实施过程中应对公安协助配合监察事项范围进行如下限缩理解后再予以适用：确定的协助事项仍然全部保留，但对酌定协助事项应予以区分并限定具体情形。具言之，首先，技术调查协助、通缉追逃协助、限制出境协助、案件移送和调查协助共4项确定的协助全部保留不变。其次，搜查、查封扣押协助和协助进行专门性问题鉴定，都应减少并逐步暂停适用，可通过在监察机关内部配置强制执行力量和技术力量自主执行。最后，协助查阅、调阅信息协助予以保留，但限定为涉及公安依法有权收集、管理和使用的信息。对于留置协助，将被调查人带到留置场所应由监察机关自主执行，对被调查人的看管以及留置场所的一般性警戒，则应该区分留置场所的不同，分别予以确定：在原纪委办案场所，则由监察机关执行；如为公安机关管理的看守所，则由公安机关予以协助执行。在此基础上，便可对协助配合内容和程序机制作具体化的制度完善。

（三）限缩后的制度配套

1.在监察机关设置监察警察，以保证监察机关特定调查手段的自主执行。在我国，警察权配置并不实行专门机关化的模式，而呈现一种“多元分散”形态。〔36〕参见余凌云：《警察权的“脱警察化”规律分析》，《中外法学》2018年第2期。总的来说，除《人民警察法》第2条规定的公安机关、国家安全机关、监狱管理机关作为专门警察机关以外，其他国家机关也需要强制性的执行力量或者说警察权。

对于非专门警察机关所需的强制执行力量，主要采用三种方式予以配置：（1）在该机关设置专门警察组织，归所在机关管理，支持所在机关依法履行职权。部分行政机关内的专门警察组织、审判机关和检察机关的司法警察组织就属于此类。（2）赋予特定机关一定的非身份化警察权，决定权能在本机关，而执行权能保留给作为专门警察机关的公安机关。譬如，通过《刑事诉讼法》授权，检察机关作为侦查机关，事实上在履行非身份化的警察权；但对于特定的强制措施，决定权在检察机关，而执行权则保留给公安机关，如技术侦查、逮捕等强制措施的执行。（3）直接赋予特定机关完整性的非身份化警察权，不需要专门警察机关协助，也不在本机关内设置警察组织。例如，税务部门、城市管理部门所享有的特定的强制性权力，一般情况下可以自主执行，并不需要专门警察机关的协助或者设置身份化的警察组织。

监察机关可比照检察机关的警察权配置方式，通过设置专门的警察组织来支持监察活动的有序展开，但同时保留部分执行权能的外部化，即诸如技术调查、通缉追逃、限制出境等措施由公安机关依法执行。

2.明确监察警察组织的职责权限和组织构造。警察组织是具有武装性质的力量，应依法确定其组织构造和职责权限。首先，监察警察应定位为专门警种，基本职能是依法保障监察活动的有序展开。大体而言，监察警察的职责包括三个层面：（1）依照监察机关其他部门的决定，执行特定的强制措施，如搜查、查封扣押、留置等；（2）依照监察机关其他部门的决定，执行特定的调查手段，如勘验、检查及技术鉴定；（3）保护监察机关工作人员、涉案证人和举报人的安全，维护监察机关场所和办案现场的秩序。其次，在组织关系上，监察警察隶属于监察机关，在监察机关工作人员的指导之下展开工作。再次，由于警务技术是警察权有效运行的基础，为保障监察机关依法独立行使职权，应逐步在监察机关内部强化警务技术力量建设，如心理测谎、勘验鉴定技术等。最后，监察警察的职业化、专业化建设。由于具有强制执行权力，监察警察应该遵循职业化、专业化建设的目标，提升执法的治化水平。监察警察应依《人民警察法》享有警察的工资福利待遇。国家应健全监察警察的招考录用、培训和监督管理制度。

3.相关法律规范的修订和完善。首先，因《监察法》短期内还不可能直接修订，只能透过对公安协助配合事项范围予以限缩理解后再加以执行，而对于监察警察的设置可先通过中央权力机关的授权以获得合法性依据。未来修法时再将此种限缩理解转化为法规范上的修改，与此同时强化其组织法功能，进一步对各级监察机关内部的组织构造进行规范设计，划分出不同的职能部门，强化内部分工和制约。尤其是将监察警察纳入内部组织构造中，使得监察组织和与监察职权相匹配。其次，由于监察警察为支持监察机关依法履行职权的专门警种，《人民警察法》修订时应明确其合法地位，并授予监察机关依法管理监察警察的权力。中央监察机关则应该考虑制定相应的监察警察管理条例，对监察警察的职权、组织、管理作出具体化的规定。最后，强化监察机关的执行权能的同时，也意味着在理解《监察法》第4条第2款和第3款时，应该将公安机关涵摄到第2款而非第3款中，即将公安机关的协助配合严格限定在办理职务违法和职务犯罪案件范围内，而非更为宽泛的监察工作。在执行时，监察机关不宜通过第3款的概括性规定，单方面增加公安协助配合监察机关的义务。为此，未来在完善监察程序法时，可以列举式规定这种立法技术，尽量对协助配合内容以及相应程序作更加细致化的规定。

五、结语

从法理上来说，国家机关可视为法律主体，也具有“权利能力”和“行为能力”。国家机关的法定职权就可理解为一种“权利能力”或者行使职权的“资格”，而要获得“行为能力”，则须具有健全的内部组织。就前者而言，《监察法》对监察机关的职权赋予是比较完整的；就后者而言，《监察法》却未完成监察机关内部组织的构造，使其部分职权的实现，依赖于外部其他国家机关的协助配合。公安协助配合监察事项范围过于宽泛的原因即在于此。在监察机关内部设置监察警察，配备强制执行队伍，符合监察体制改革的精神和宪法对监察权的应有定位，利于完善监察机关的内部组织构造，以满足其履行职权所需，减少公安机关的职能负担。当然，在强化监察机关执行权能之后，内外部制约监督机制的完善必定也要同步跟进。