赵思博

[摘要]电力行业是现代社会国民经济体系运行的重要保障和基础，科学有效的电力监管是保证电力行业健康、安全、高效发展的必要条件。中国的电力监管体制应时代要求屡次进行改革。本文在回顾电力行业监管历史和监管机制演进的基础上，分析促使我国电力监管体制改变的动力机制，以加深对中国电力行业发展及监管的理解与把握。

[关键词]电力监管;体制变迁;动力机制

引言

电力是保障民生和国家发展的重要能源，从某种意义上说，电力最能体现一个国家的实力和经济发展水平。电力监管是指政府运用行政，法律手段对电力工业经济活动实施的直接或间接干预行为。我国电力行业监管体制有怎样的变迁历程？变迁的动力机制是什么？在中国电力行业仍保持爆發性增长的趋势下，对这个问题进行探索和解答具有重要意义。

马克思历史唯物主义理论认为，生产力的进步是社会制度变迁的原动力。电力行业是我国经济发展的重要支柱，作为社会经济制度重要方面的电力监管体制同样也遵循这一理沦。本文将生产力三个要素具体为利益需要和追求、技术特征变化的博弈以及电力行业市场化发展三个方面，并对其进行分析。

一、监管体制变迁历程

（一）改革的探索时期（1992-1998）

1992年，十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的目标。为了适应和推进市场经济改革，国务院开始了第六次政府机构改革，明确提出切实施行政企分离。在此背景下，1997年1月，国务院组建了国家电力公司，授权其经营电力工业部所属的国有资产;而电力工业部从政企合一转变为只行使行政管理职能的主管部门。国家电力公司的成立和电力工业部的改革标志着中国电力监管体制由计划经济向市场经济迈出了重要一步。至1997年，历史上形成的国有垄断电力市场的格局被扣破，发电市场形成了政府、企业、外资等多元投资主体的市场机构。

（二）改革的深化时期（1998-2008）

为了深入解决“政企不分”的体制性弊端，1998年全国人大九届一次会议将电力工业部撤销，并把其行政管理职能移交给国家经贸委，成立电力司负责电力行业规划研究、规章制度的制定并对电力行业进行监管。原电力工业部的管理职能则转交给中国电力工业企业联合会。2002年3月，国务院正式批准并下发了《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》，为了贯彻改革方案，国务院成立了电力体制改革工作小组，推动和监管电力体制改革的进程。此次电力体制改革的重大举措是成立了中国电力监管委员会，统一履行全国电力监管的职责。以此为标志，中国电力产业被看作是最早探索政府行政部与监管机构职能分离的代表性产业。

（三）改革的调整时期（2008-）

2008年3月，十七大报告提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”的改革目标，标志着政府机构调整的关注点由部门间的拆分合并转移至部门间关系的协调统一。在电力监管方面，提出要“加强能源管理，设立高层次议事协调机构国家能源委员会。”根据国务院公布的“三定”方案，新成立的国家能源局下设电力司负责电力工业管理。至此，电力监管进入了国家能源委员会、国家能源局和国家电力监管委员会共同掌舵的“三驾马车”时代;2013年3月，国务院的第十次机构改革撤销了电监会，将其职能整合到国家能源局，电监会至此退出历史舞台。中国电力监管体制改革在市场经济和大部门制改革的双重背景下进入了一个新阶段。

二、动力机制分析

（一）利益的需要与追求

在社会关系中，“人们奋斗所争取的一切，都同利益有关”，进而我认为，对自身需要的满足和利益的追求是人类一切生活实践中最深厚的内在动力和思想动机。

20世纪70年代发生的“石油危机”和“滞涨”，使很多发达国家利益受到极大损失。他们开始消减政府职能和公务服务延伸领域，包括经济监管的职能。这孕育了一股强大的放松监管浪潮，直接推动了对电力产业的监管放松;同时国有企业过分强调政治目标、亏损严重、资源配置低效率等问题，严重危害了企业的经济利益，促使经济学家研究自然垄断部门新的监管机制;再者，随着新技术的兴起和互联网的普遍应用，垂直一体化的行政垄断成本超过了市场交易成本，这显然不符合利益主体对于利益最大化的追求。各国政府放弃了垂直一体化的模式，开始在发电和售电环节引入市场竞争。

利益主体的博弈。中国发电市场上存在两类参与者，一是垄断经营的原电力工业部及其所属企业，另一个是从事发电业务的发电厂。电力行业市场化改革前，国家对电力进行垄断管控，这无疑是对前者最大的保护与支持;改革后，我国在电力领域引进市场要素，独立发电厂得到发展并逐渐在电力行业中占据了一定地位。前者努力于坚持政府监管，保持自己的优势地位;后者奋斗于加快市场化改革，减小自己的劣势。两者的利益博弈反作用于电力改革及电力监管体制的改革。

（二）技术特征与技术进步

在历史唯物主义视野中，技术的变迁是导致制度变迁的基本原因。他们相信社会制度演化和变迁的根本动力在于生产力尤其是科学技术的发展。

电力产业的主要技术经济特征：第一，极强的规模经济性和自然垄断性。电力系统是由发电厂、输电网、配电网和电力用户组成的有机整体，需要国家财政投入基础设施建设。第二，电力系统的连续平衡性和负荷相差性。电力的供求必须随时保持一定的平衡，这要求电力的大量储备。不同地区因经济发展水平和自然资源分布的差异，潜在的发电能力和现实所需的负荷不对等。第三，极大的外部性。就正外部性而言，电力产业是最重要的公用事业之一，为各行业提供动力支持和保障供给。同时负外部性显而易见：不可再生资源的大量利用、环境污染等。由于电力产业的上述技术经济特征，为了避免市场上形成垄断组织和价格，保障民生与环境安全，世界各国都对电力产业实施政府监管，我国也不例外。

但随着科学技术不断发展，电力产业的技术经济特征发生了变化，使得电力行业某些环节自然垄断性弱化。同时，能源危机成为新世纪的重大问题，石油、燃气产业等与电力产业的竞争也日趋激烈。为了更大程度激发电力产业的活力与竞争力，在加快电力产业市场化的同时，必然要减弱国家对电力的高强度监管，探索监管体制的放松策略。

（三）电力行业的市场化发展

十一届三中全会以后，中国社会经济領域的改革纷纷启动，1987年9月提出“政企分开、省为实体、联合电网、统一调度、集资办电”的方针，极大地激发了社会力量参与办电的积极性，甚至部分地区出现了供过于求的局面，困扰中国多年的电力对经济的瓶颈制约一度消除;十四大建立社会主义市场经济体制为改革目标后，我国电力行业放开了发电侧的准人，打破了电力行业的行业垄断局面;1997年撤销电力部，成立国家电力公司，标志中国电力工业政企初步分开，为日后进一步推进电力市场化改革奠定了坚实的基础。

从世界范围来看，随着新制度经济学、产业经济学以及博弈论等新的西方经济学分支迅速崛起，经济学家从范围经济、成本弱增性等方面对自然垄断进行了新的解释，经过深人研究，部分学者逐渐形成了共识：发电、输电、配电和售电四个环节整体市场化存在一定的难度，但发电和售电环节是可以充分竞争的。以此为理论依据，各国纷纷调整或重新组织电力产业的制度安排，以“打破垄断、引入竞争”为主要特征的电力市场化改革迅速在世界范围内掀起高潮。

结语

生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，生产力通过生产关系传递，也影响着上层建筑的发展。电力市场化改革不断深化，利益的追求博弈、行业技术经济特征的改变推动生产关系的变化，即电力工业从国家的管控到市场化发展，进而影响与电力工业发展紧密相关的上层建筑，即电力监管体制的变迁。监管体制不断进行符合时代要求的改革，在政府和市场中找到平衡点，才能适应并且促进电力行业的发展。

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