●郭维真 曲 艺 李青昕

一、问题与框架

为优化增值税税制，2017年，我国简并增值税税率结构，取消13%的增值税税率。①2018年，对于原适用17%和11%税率的税目，税率分别调整为16%、10%。②2019年3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出，我国在未来一年将持续深化增值税改革，预期将下调增值税税率，包括将16%、10%的税率分别降至13%、9%。③2019年3月 20日，经国务院常务会议批准，财政部、国家税务总局等明确增值税新税率将于2019年4月1日起适用。④

回顾2017年至2019年增值税税率的下调历程，增值税改革进程中呈现的特点之一便是税率的持续下调，作为结构性减税的重要举措，增值税税率下调有助于实现全产业链的整体税负降低从而实现实质性减税。

在增值税税率的调整过程中，相关法律文件主要表现为“条例”“通知”等形式，其法律位阶属于规范性文件。⑤虽然，对于纳税人而言，增值税税率下调可能带来的并非侵益性的涉税调整，而体现为整体纳税人减税降负的授益性涉税调整，也不存在对纳税人其他义务的附加；同时基于增值税的特殊机理，税率下调直观上将带来终端消费者的福利提升。⑥由于这种调整，不易引发对特定群体的利益倾斜从而导致的不公平，所以对于是否严格遵守税收法定的立法边界可能存在争议。但一方面，税率的调整从文义上属于“税率的确定”，作为立法法的法律保留事项，应由国家立法权予以统一行使税率调整权；另一方面，固然税法中存在经济实质和法律形式的选择，但就税收立法而言并不存在实质合法对形式合法的替代，换言之税制的功能和价值不能仅仅以政策落实的最终效果来评判，更进一步说，试图以政策效果评价替代合法性评价存在着对授益行为实质合法性的误读。……