韦艳歌

【摘要】目前基层群众组织出具的证明在民事诉讼中被当事人作为主张权利的证据而广泛运用。该类证明性质如何确定、审查规则如何把握等给司法实践造成了困惑。本文从证据理论角度出发，根据各种基层群众组织证明的不同特性，将基层群众组织证明分为类似书证证据和类似证人证言证据两类，并在此基础上提出了一系列提升基层群众组织证明证据效力的路径，以提升基层群众组织证明的证据效力。

【关键词】基层群众组织；证据；效力

我国民事诉讼的基本证据规则是“谁主张、谁举证”，随着社会经济的发展，基层民事纠纷增多，大量的基层群众组织证明被当事人作为主张权利的依据而广泛运用。但基层群众组织证明作为证据使用存在种种问题，人民法院在审判实践中也对这种证明的适用存在较大争议。本文以P市近五年来近1200件含有以基层群众组织证明为证据的民事案件为样本，分析民事诉讼中基层群众组织证明的适用现状和存在的问题，并从证据理论角度剖析其证据属性，提出强化其证据效力的可行性对策，进而破解基层群众组织证明适用的困境。

一、实践困境：民事诉讼中基层群众组织证明的适用现状

（一）民事诉讼中基层群众组织证明的适用现状

2014年至2018年，P市两级人民法院审结涉及基层群众组织证明的民事案件约1200起，呈现出以下特点：

1.案件类型相对集中。尽管涉及以基层群众组织证明作为证据的民事案件类型众多，但案件数量主要集中在机动车交通事故责任纠纷、离婚纠纷上。五年来，这两类案件占以基层群众组织证明作为证据的民事案件总数的67.2%，其中机动车交通事故责任纠纷案件431件，占40.5%；离婚纠纷案件284件，占26.7%；其他则分散于各类民事案件中，且每种类型案件数量均相对较少（见图）。基层群众组织证明集中出现在交通事故和离婚案件中是因为发生在基层的交通事故和离婚案件缺乏其他证据能够证明当事人的家庭生活情况，所以了解辖区群众情况的村委会出具的证明就显得至关重要。

2.基层群众组织证明所证明内容的多样化。在涉及含基层群众组织证明的民事案件中，基层群众组织证明所证明的问题十分广泛，如证明当事人家庭、生活情况和工作情况，主要出现在侵权责任纠纷中，占证明表现形式的43%，人民法院在审理此类案件时，赔偿标准与当事人的居住情况和职业情况密切相关且差距较大，当事人为获得较高的赔偿数额，往往让基层组织出具自己居住在城镇或者自身从事较高收入职业的证明，以期获得较高的伤残赔偿金和误工费、护理费；证明夫妻关系及其状态，占26.7%，主要出现在离婚纠纷中，当事人尤其是原告，因缺乏其他证据证明夫妻感情破裂，往往让基层组织出具证明来证明夫妻感情存在问题或者分居时间较长；证明当事人身份情况和下落，占11.5%，散见于各类民事案件中，以民间借贷案件中较为常见；证明宅基地和土地承包情况，占11.2%，主要出现在排除妨害、恢复原状纠纷及土地承包经营权纠纷等案件中；还有证明基層组织处理纠纷的经过及其他事项。

（二）民事诉讼中基层群众组织证明效力认定存在的问题

1.基层群众组织证明被采纳率畸高。从基层群众组织证明作为民事诉讼证据的结果来看，有84.3%的基层群众组织证明被人民法院采纳，有15.7%的基层群众组织证明未被人民法院采纳。基层群众组织对内具备一定程度的管理职能，对外具备一定程度的公信力。因此基于对集体成员管理职能而出示的相关证明材料对外具备较高的公信力，其证明更容易被人民法院采信。

2.证明形式、内容不规范。单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。而在P市近五年未被人民法院采纳的基层群众组织证明中，因缺少负责人或者工作人员签名、证明形式不规范而不被采纳的占21%，因内容不明确或者有严重错讹而不被采纳的占5.4%。这类不规范的证明不仅不利于法院查明案件事实，而且在一定程度上加大了法院处理案件的难度。

3.证明内容范围过大，超越职权，证据效力偏低。举例来讲，根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会的主要职责有：办理本村的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；向人民政府反映村民的意见；支持和组织村民发展经济；管理本村的土地和其他集体财产等。而从基层群众组织证明主要表现形式及占比中可以看出，当事人身份情况、夫妻关系情况等属于公安机关和民政机关的职责范围内的事项，以及当事人工作情况和夫妻感情情况等较为主观和私密的事项，村委会却出具了大量此类证明，超越了自身的职责，有越俎代庖之嫌，导致证据效力偏低。

4.证明内容缺乏调查，相关人员出庭率低。我国相关司法解释规定，人民法院就单位出具的证明材料，可以向单位及制作证明材料的人员进行调查核实。必要时，可以要求制作证明材料的人员出庭作证。但在审判实践中，审判人员对于形式或者内容存在瑕疵的基层群众组织证明基本不进行调查，能与其他证据相印证则采纳，无其他证据佐证则不采纳，制作相应证明的人员，也基本上不出庭作证，导致部分证明内容无法查清真伪。

二、追根溯源：民事证据中基层群众组织证明效力的影响因素

（一）理论层面

1.基层群众组织证明证据属性不清。我国《民事诉讼法》规定了八种证据类型，但基层群众组织证明究竟属于哪种类型，理论界和实务界均存在分歧，一种观点认为属于书证，因为两者都可以表现为书面材料；另一种观点认为属于证人证言，因为基层群众组织证明不符合书证的要件，更类似于村委会就其所知的情况向人民法院作证。究竟基层群众组织证明是何种证据，莫衷一是，而证据的种类决定了人民法院采纳证据所使用的证据规则，直接影响了证明的证据效力。

2.法律相关规定过于原则化。基层群众组织其本质是法律规定的单位组织，故基层群众组织证明实际上属于单位证明，而我国法律关于单位证明的规定仅有最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第一百一十五条，而且，该司法解释虽然规定了单位证明的形式、调查核实程序，但是没有规定具体的核实程序和出庭条件，也没有规定单位证明是一个什么样的证据，这样在司法实践中就很难准确判断其证明力，导致司法运用复杂化。

3.基层群众组织证明的特性限制了诉讼参与人的质证权。质证的目的是给诉讼参与人交叉询问的机会，当面询问、直接言词，以利于法官了解案情、辨别证据的证明力。然而，制作基层群众组织证明的人员基本不出庭，面对加盖了组织公章的证明，对方当事人既无法当面质证，苍白的语言辩驳又显然没有证明的力度强，因而在当事人有异议的村委会证明中，大部分因“无其他证据佐证其异议”的理由而被人民法院驳回异议。

（二）司法机关层面

1.法官对于单位证明具有天然倾向性。基层群众组织不是一级政府，但是仍具有一定的管理职责，在面对基层群众组织证明时，法官往往认为基层群众组织证明是以村委会的名义出具的，又加盖了村委会的公章，不愿意对证明的证据适格性作过多的考虑，天然的倾向于认可证明的证据效力，尽管这种证明的内容可能不是村民委员会职责范围内的事情，但除非有其他证据与基层群众组织证明矛盾或者要证明的问题需要更强有力的书证予以证实而基层群众组织证明过于单一时，法官才会不予采纳。

2.法官审判职能所限，不主动行使调查权。民事审判举证的基本原则是“谁主张，谁举证”，法官一般不主动调取证据，也不主动核查证据内容的真实性。尽管法律规定了人民法院就单位出具的证明材料可以向单位及制作证明材料的人员进行调查核实，必要时可以要求制作证明材料的人员出庭作证，但是在实践中，向相关人员进行调查核实或者要求其出庭作证不但麻烦而且有一定的风险，也会影响庭审的效率，此外，法律仅仅规定可以向相关人员调查，并没有强制性的规定，更加大了法官行使调查权的阻碍。

（三）基层群众组织层面

1.部分基层群众组织工作人员法律意识淡漠。出具基层群众组织证明的目的是查清案件事实，因此应该先调查相关事实，后出具证明。而在实践中，由于部分工作人员法律意识淡漠，责任心不强，部分证明直接由当事人事先出具，由组织加盖公章，而工作人员并未进行调查证实，由此造成一些证明缺乏事实依据，掺杂着主观倾向。

2.基层群众组织公章、档案等管理混乱。我国基层群众组织存在相当数量的公章管理制度混乱情况，缺乏公章管理制度，更缺乏公章使用登记制度，究竟什么人使用了公章、使用公章的目的是什么无法查证，而大量的基层群众组织证明就是在这种情况下开具的，其内容的真实性有待查证。基层群众组织对于其职责范围内的事项，应当加强资料等的保管，如土地承包经营合同书、村民信息档案卡等，但由于大多基层群众组织办公条件不足，如人员不够、设备不够、档案多数散失等，在需要出具相关证明时，无法找到相应的档案材料，造成随意出具。

3.对出具不实证明的行为缺乏有效追责手段。审判实践中，会出现基层群众组织出具证明失实，干扰审判工作，甚至侵害当事人合法权益的现象，但对于该种行为目前尚无明确的制度予以规制，无法有效制裁。根据现行法律规定，出具虚假证明的基层群众组织承担的仅仅是举证不能的责任，而且该责任最终也只是由举证方承担。

三、理论剖析：基层群众组织证明的证据属性分析

（一）基层群众组织证明与书证

书证具有客观性、被动性，其并不是为证明案件事实而产生的，而是事先就存在的，从时间上来说往往产生于诉讼活动之前，而非针对诉讼或者在诉讼活动中产生，其一旦在客观上形成，便能将一定的思想内容固定下来，并以其所固有的思想内容来证明案件有关事实，这一内容是历史的、不变的，也正是因为书证具备这一自然特征，相较其他证据，书证往往具有更强的证明力。而基层群众组织证明则是为了证明案件情况而产生的，是村委会应当事人请求、主动调查后出具的，含有目的性、主观性，从时间上来说往往产生于诉讼活动中，因此基层群众组织证明并不能直接被认定为书证。

但基层群众组织根据日常记载或保存的相关资料、数据，以此为依据并以村委會名义出具的涉及其日常事务或权限范围内行为等客观情况的证明，虽然形成于“事后”，但其实质是对形成并保存于“事前”的客观记录的复制，其内容往往是以一定的文书、档案、工作记录为依据，这就使其反映案件事实真相的程度较高，因此具有书证的效力。

（二）基层群众组织证明与证人证言

证人证言一般是指证人直接感受到的与案件有关的客观事实和情况。基层群众组织显然不是自然人，没有感知和表达能力。但是任何组织都是由人组成的，其表示的都是组织内部全部或部分自然人的意思。在我国，单位作为证人是扩大证据资源的一种变通方式。在基层群众组织证明中有一部分以组织名义出具，直接表述案件特定事实等主观认识或者虽然陈述的是客观事实，但超出村委会日常事务或权限范围所掌握情况的证明，对于此类证明，可以视为基层群众组织成员对案件情况的感知而记载在书面上的，并且加盖了村委会公章的证人证言。

四、完善之道：完善基层群众组织证明证明效力的路径

（一）严守证据规则，严格证据采信

1.强化形式审查。最高院司法解释规定，单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。基层群众组织证明属于单位证明的一种，对其形式要严格按照法律规定进行审查，基层群众组织证明仅仅加盖公章而无签名，或者签名不全的，不得作为有效证据使用。

2.区分证据规则审查。根据上述分析，针对不同性质和内容的证明应运用不同的证据规则审查程序和要求。法院要遵循《民事诉讼法》关于单位证明证据的特殊规定，并进一步明确相应条件，即有其他证据与此类基层群众组织证明有冲突或者当事人提出异议、难以判断证明真伪或者涉及案件定性、对当事人有极大的利害关系时，人民法院应当启动调查程序，向相关制作人员进行调查核实。

（二）加强制度建设，强化外部管理

1.健全责任追究和赔偿机制。对于制作基层群众组织证明的人员故意虚构事实出具证明，且该证明涉及案件定性、与当事人有极大的利害关系，可以认定为妨害民事审判行为，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任，对当事人造成经济、精神损失的，还应当予以赔偿。对于制作基层群众组织证明的人员玩忽职守，不认真核查情况，存在重大过错，给当事人造成损失的，当事人可以要求村委会或者制作证明的人予以赔偿。

2.完善司法建议制度，坚持证据审查与司法建议相结合。人民法院在审查基层群众组织证明时，除对其证据合法性、真实性、关联性进行审查之外，还应对证明制作情况进行审查，如发现有违规使用村委会印章或者有违反证明开具程序的情况，可以向乡镇人民政府、村民委员会发出司法建议函，建议乡镇人民政府加强对村委会印章使用的监管，建议村民委员会加强对证明开具程序的监管，使之逐步完善相应的工作机制，提升基层群众组织证明的证据效力。

（三）规范自身管理，抓好证据源头

1.规范村委会印章管理。大多数的不实基层群众组织证明追根结底是因为公章管理混乱，导致私盖公章的行为大量存在。基层群众组织应进一步细化公章管理制度，明确公章需由组织负责人保管，健全公章使用登记制度，并进一步明确印章管理、使用的责任，使公章使用有章可循，权责明晰。

2.规范证明开具程序。开具基层群众组织证明应当严守程序，必须以调查核实为基础，出具类似书证的基层群众组织证明，相关人员应当先进行档案查询，在档案的基础上开具证明；出具类似证人证言的基层群众组织证明，应当由了解情况的人员如实客观陈述，形成书面证据。此外，村委会负责人要加强监督管理，对违反开具程序产生的证明，要及时予以纠正追责。

参考文献：

[1]周成泓.单位证明制度：法理基础转换与制度重构——以民事诉讼为视角[J].东方法学，2016.

[2]张风，娟易萍.单位证明的证据效力探析[J].法学研究，2015.

[3]陈雯雯，尚博.规范居委会涉证工作 推进基层治理法治化[N].人民法院报，2018.

（作者单位：平顶山市中级人民法院）