●王凌云 周子轩 常华清 王 冲

一、问题的提出

在国家治理体系和治理能力现代化的大潮流中，在大力度大范围减税降费的大背景下，税收征管体制改革受到国家高度重视，近年来逐步得到深化，尤其是2018年3月公布 《深化党和国家机构改革方案》提出国税地税征管体制改革的总目标，2018年7月出台 《国税地税征管体制改革方案》，提出国税地税征管体制改革的具体方案和工作要求等后，国地税征管体制改革更是坚定地向现代化迈进。改革方案明确提出，省级和省级以下国税地税机构合并为一体，统一征收所辖区域内各项税收、社会保险费和非税收入，建立统一的政府收入征管体系。以上改革在给国税地税征管体制带来巨大变化的同时，也会对处于收入征管下游的央行国库工作造成较大影响。税收征管和央行国库工作联系紧密，两者相辅相成，共同完成财政收入的征管工作。如果没有央行国库工作的支持、配合和协调，国税地税征管体制改革会在财政收入征管的最后一公里受到阻碍，税收征管改革的现代化目标将很难实现。那么税收征管与央行国库工作有哪些关联？新一轮国税地税征管体制改革给央行国库工作带来哪些创新需求？应采取怎样的措施来衔接国税地税改革？在新一轮国税地税征管体制改革的推进中，有必要对这些问题进行深入探讨，有助于在国库制度建设、业务运行及管理等方面做好统筹安排，更好地履行经理国库职责，为国税地税征管体制改革做好支持、配合和协调工作。

目前关于国税地税征管体制改革和央行国库工作单方面主题的文献比较丰富，在国税地税征管体制改革方面，学者们从国家治理（李平、杨默如，2018）、法治化（艾希繁，2019）、能力提升（吕冰洋，2018；胡怡建，2018）、带来的积极作用（王进，2018；蔡磊，2018；卢真、李升、谭云，2018）等不同角度对税收征管体制改革的意义、途径等进行了研究和探讨。在央行国库工作方面，主要是来自央行国库部门的工作者从工作实践层面进行了研究和探讨，如左明、吴显坤（2015），以中国人民银行普洱中心支行为例讨论了基层中行国库业务核算工作面临的风险及防范问题，陈志杰（2018）以中国人民银行陇南市中心支行为出发点对国库统计分析工作进行了探讨，中国人民银行南城县支行的胡启浪（2015）对国库横向联网后存在的问题进行了分析，并提出了相应的改进建议，中国人民银行朝阳市中心支行的王清涛（2019）对基层国库监管工作的难点进行了剖析，等等。纵观已有文献，将国税地税征管体制改革与央行国库工作关联起来进行研究的文献非常少见，目前只发现吴德军2018年11月发表在《中国金融》杂志上一篇题为《税收征管体制改革对国库的挑战》的论文，文章提纲挈领式地简要介绍了税收征管体制改革给央行国库工作可能带来的机遇和挑战，并以推动实现国库单一账户制度为切入点，提出了在税收征管体制改革的机遇中完整履行经理国库职责的措施建议。可见，目前对两者的研究呈“两张皮”的态势，而且研究的理论深度有待提高，尤其是央行国库方面的研究，这对于加强税收征管和国库监管都不利，也大大削弱了国家预算监管的能力。据此，本文力图将国税地税征管体制改革与央行国库工作关联起来，以国地税征管体制改革对央行国库工作的影响为切入点，阐述税收征管与央行国库工作的关联性，梳理税收征管体制改革的背景及变化，以及这些变化对央行国库工作的影响，在此基础上提出以国地税征管体制改革为契机完善央行国库工作的措施建议。

二、税收征管工作与央行国库工作的关联性

国库是国家金库的简称，是我国政府预算管理工作的有机组成，负责预算资金的收纳、保管和支拨。根据现行《预算法》及相关条例，中国人民银行履行经理国库职责，因此又称之为央行国库，它与税收征管工作联系紧密。

（一）两者业务联系紧密，同是国家预算收支工作的重要组成部分

国家预算收支工作分为收入执行环节、收纳环节和支出执行环节等三个环节。从国家预算收支环节看，税务机构作为收入征管机构是国家预算收入执行环节的执行机构，主要负责预算收入的征收和划转管理，归纳起来主要有四大业务：一是税务管理。包括税务登记、税务认定、票证管理、发票管理、申报管理等事务；二是税费征收。包括增值税、消费税、企业所得税、社会保险费等各项税费的征收，国际税收、出口退（免）税、税收减免、税款核定、风险管理、纳税担保、税收保全、欠税公告等事务；三是税务检查。包括税务稽查、重大税务案件管理、检举奖励等事务；四是纳税服务。包括纳税服务、投诉处理、信息保密、纳税信用评价、涉税中介服务监管、税务师职业资格管理等事务。央行国库是国家预算收纳和支出环节的执行机构，主要负责预算资金的收纳、保管和支拨管理，归纳起来主要有三大业务：一是会计核算业务。包括预算资金的收纳、划分和留解；预算资金的支拨；预算资金的退库和预算收支的错账更正；国家债券的核算。二是分析反映业务。包括国库统计分析、国库会计分析和专题分析。三是监督管理业务。包括监督柜面自办业务，监管代理国库、国库经收处业务，管理国库现金和国债发行兑付。两者业务中直接关联的是税务征收服务大厅和税费款项收缴、划转过程中的商业银行及其他机构。即纳税申报、税费款项收缴及入库划转。因此，两者均是办理国家预算收支的重要基础工作，是国家预算收支工作的重要组成部分，不可或缺。

（二）两者均是预算收支指令的执行者及监督者

从国家预算收支的组织体系看，在国家预算执行中，各级政府是预算管理的领导机构，进行战略性和方向性指导；各级政府财政部门是本级政府预算的管理机构，统一负责预算收入执行、组织和监督管理预算支出，主管预算资金的分配，是各级政府预算收支指令的发号者；各级税务机构及央行国库是本级预算管理的参与机构，在执行预算收支指令过程中履行相应的监督职责。税务机构监督检查纳税人在税务登记、纳税申报、税款划转等，以及税务代理机构在纳税代理服务方面的情况，对于偷税、漏税、逃税以及滞留税款等违法违规问题采取相应的纠正及惩罚措施。央行国库监督检查财政、税务、海关等征收机构在开户、拨款、退库等方面的情况，对违规问题采取相应措施，以保障预算资金及时足额入库，以及入库后的安全问题。

（三）两者是政府收入征管体系中的上下游机构

从国家预算收支链条看，税务征管业务处于预算收入执行的上游位置，负责预算收入的征收、纳税服务、税务稽查，以及预算资金的划转等，属于预算收入执行的前置程序。央行国库处于预算收入执行的下游位置，负责预算资金入库之后存库环节的管理及监督，属于预算收入执行的后置程序。两者应在信息联网共享的基础上相互配合、相互支持，共同保障预算收支顺利实施。

从两者的关系可以看出，税务机构的征收范围、种类、税费款项划转入库方式、库款退库要求等的变化，都会给央行国库工作带来一定程度的影响。

三、国地税征管体制改革对央行国库工作影响的理论分析

税收征管工作与央行国库工作的强关联性决定了国地税征管体制改革的推进，必将对央行国库工作提出更高的要求，对此，可以运用委托代理理论与制度创新理论对央行国库工作创新进行需求性分析。

首先，税收征管和央行国库工作中存在着复杂的委托代理关系。总的来说主要表现为社会公众与政府之间的委托代理关系，即社会公众通过让渡部分财产给政府的形式，从政府手中获得公共商品和服务。因为政府是一个组织体系，它又通过一定的形式将公共资金的管理委托给相应机构，而各机构又委托给具体办事的公职人员。在这种层层委托代理的链条中，在社会公众与政府之间、政府与其机构之间、政府各机构之间、政府机构与其公职人员之间均存在着信息传递问题。那么作为收入征管机构和国库资金管理机构，缴款人与税务机构、税务机构与央行国库、两者与各自公职人员，以及两者与财政机构之间也必然存在着委托代理关系，且不可避免地存在着信息传递问题。具体关系主要包括：（1）政府将收入征管工作委托给税务机构，希望它及时足额地征缴应缴资金；（2）缴款人将应缴资金委托给税务机构，希望通过它将资金及时足额地传递给相关部门，最终获得公共商品和服务；（3）税务机构将资金的收纳传递给央行国库，希望通过央行国库及时足额收纳资金；（4）政府将收取上来的公共资金委托给央行国库，希望它能及时足额地收纳和支拨，同时能保证资金存库期间的安全有序；（5）税务机构和央行国库又将相应的任务委托给各自的公职人员，希望他们能合法合规且高效地完成相应的任务目标。契约经济学将委托代理关系作为一个系统研究，形成了专门的委托代理理论。委托代理理论的一个核心问题就是信息不对称。而信息不对称情况的存在，可能产生委托代理中的“道德风险”问题，即代理人可能在不被委托人察觉的情况下追求自身效用最大化而降低自己工作的努力程度，甚至损害委托人利益。根据委托代理理论，要解决税收征管和央行国库工作中的信息不对称问题，制度创新是重要手段之一，国税地税征管体制改革实质上就是在进行制度创新，根据税收征管工作与央行国库工作的关联性分析，要解决相应的委托代理问题，仅仅依靠税收征管单方面的制度创新是不够的，它必然要求央行国库同步实行制度创新改革。

其次，制度创新理论也为央行国库工作创新提供了分析方法和框架。工作创新的核心在于制度的创新，制度创新理论认为促成制度创新的因素有三种：市场规模的变化、生产技术的发展，以及由此引起的一定社会集团或个人对自己收入预期的变化。制度经济学的基本观点包括两个方面：一是制度创新的供给与需求。制度经济学认为，制度作为经济发展的内生变量，与其他物品一样，都有供给与需求。制度创新的过程，实际就是制度这一产品的供给与需求不断在动态变化中达到均衡的过程。二是制度创新的两种类型。制度经济学认为，制度创新基本上可分为两种类型，一种是诱致性制度变迁，另一种是强制性制度变迁。前者指的是现行制度安排的变更或替代，后者由政府命令和法律引入和实行。因此，根据制度创新理论，现代信息技术、银行结算工具、金融工具等的创新，既为国库制度改革创造了条件也降低了其改革成本，这些都使国库制度创新具备了必要供求与需求。此外，国税地税征管体制改革成为国库制度创新的诱导因素。在此背景下，国库制度创新的强制性变迁即成为必然需求。

四、新一轮国地税征管体制改革对央行国库工作的实际影响

上一部分从理论层面阐述了国地税征管体制改革对央行国库工作的影响，本部分将从实际层面分析国地税征管体制改革对央行国库工作改革创新的影响。

（一）税收征管体制改革的主要内容

1、改革背景及进展。1994年我国实行分税制改革，为调动中央、地方两个积极性，将税务机构进行拆分，建立了国税、地税并列的税收征管体制，这一体制为建立和完善社会主义市场经济体制起到了重要作用。但是，随着经济的高速发展，国内外经济形势的变化，以及国家治理体系和治理能力现代化的提出与推进，现有的税收征管体制越来越不适应新形势发展的需要。

为推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合，推进税收征管体制和征管能力现代化，我国在2015年公布并实施了《深化国税、地税征管体制改革方案》，对税收征管体制改革作出顶层设计。方案提出根据“依法治税、便民办税、科学效能、协同共治、有序推进”的基本原则，通过理顺征管职责划分，创新纳税服务机制，转变征收管理方式，深度参与国际合作，优化税务组织体系，构建税收共治格局，进一步增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。力争到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制。

为构建优化、高效、统一的税收征管体系，更好地降低征纳成本，优化税收营商环境，我国于2018年7月印发了《国税地税征管体制改革方案》，提出了国税地税征管体制改革的思想、原则和主要目标，确定了改革的主要任务，并制定了相应的实施步骤。

在管理模式上，推进组织结构的扁平化、专业化和实体化运作，构建以纳税人为中心的组织架构。在具体实施上，在省市两级税务局设立纳税服务机构，在县区级设立直属税务分局，建立综合纳税服务机构，使资源更多地投入到纳税人和纳税服务上。在征管方式上，逐步构建以“大数据为依托、以大风控为基础、以大企业为重点、以大稽查为震慑”的现代税收征管格局和以“风险管理和信用管理”双轮驱动的新型税收管理体系。

2、改革带来的主要变化。从国税地税征管体制改革进展情况可以看出，改革在征管方面的变化主要表现在五方面：（1）征管机构合并融合。省级和省级以下国税地税机构合并为一体，统一征收所辖区域内各项税费，并调整完善各级机构设置，实现资源向纳税人和纳税服务一线倾斜，以及打造综合纳税服务机构的目标。（2）政府收入体系统一。由合并后的税务部门统一负责税收收入、非税收入和社会保险费等各项财政收入的征收管理，推进财政收入的归口管理，逐步建立统一的政府收入征管体系，实现政府收入体系的统一。（3）国库单一账户全覆盖。统一的政府收入征管体系的建立，使得各项政府收入全部直缴入库，各项政府支出从国库单一账户直接到达最终收款人账户，实现以国库单一账户为基础的“国库一本账”的集中收付制度改革目标。（4）税费收入更加刚性。主要是指非税收入和社保费由税务部门征收后，变成依法征收，征收依据的权威性上升，征收管理就会变得更加刚性和严格，一些之前未按规定缴纳五险一金的企业也将及时足额缴纳社保费入库。（5）征管效率及服务质量提高。伴随着征管体制改革的配套性改革是征管电子化、信息系统和“放管服”优化营商环境建设等技术和服务方面的提升。如TIPS（即国库信息处理系统），该系统在税务、国库、银行之间进行横向联网，建立电子缴款程序，能使税费款项向央行国库实时划转。电子缴款程序的主要内容包括实时扣款、银行端查询缴款、对账、入库销号等。又如，“金三”系统（即税收管理信息系统三期工程系统），它最重要的特点是推行征管数据集中采集、大数据纳税风险评估，以及电子稽查，特别是在全面推行营改增之后，发票管理系统的信息化得到巨大提升，也标志着税务稽查进入大数据时代。再如，税收征管电子档案管理系统，其贯彻落实税务系统转变税收征管方式，深化“放管服”改革的需要，既能满足纳税人对全程网络化、无纸化办税的需求，有效减轻基层工作负担，提升征管质效。税收征管电子档案系统覆盖“金三”核心征管系统中的全部常办业务，对内无缝对接核心征管系统，彻底解决涉税业务信息流转不及时、不完整的问题；对外无缝对接电子税务系统，彻底打通全程网上办税的 “卡口”。

（二）改革对国库业务流程和管理内容造成的影响

税收征管体制上述变化对央行国库业务流程和管理内容造成较大影响。

1、上游机构合并带来的影响。上游机构合并体现在国税地税机构合并和不同类型收入归口两方面。前者是指将省级和省级以下国税地税机构合并，将原来各辖区域内的国税和地税两家机构分别征收入库合并为一家机构征收入库，且征收方式由原来的两种变为同一种；后者是指税务机构与其他征收机构业务归口，由原来税务机构征收税收收入及少量非税收入、人力资源与社会保障部门征收社会保险费、财政部门征收大部分非税收入，改为各辖区域内的各项税收、社会保险费、非税收入征管等职责归口到税务部门，由合并后的税务机构统一负责。这一变化使得央行国库由原来分别面对国税和地税入库系统变为只面对合并后的税务入库系统，而且这个系统不是原国、地税系统的简单合并，而是既能兼容原国、地税系统又能兼容社会保险费和非税收入的系统，因此，央行国库必将面对一个升级的、兼容量扩大的收入入库系统。

2、政府收入体系统一造成的影响。这次国地税征管体制改革在征收职能上的变化是将税收收入、非税收入、社会保险费等各类政府收入的征收管理集中归口给合并后的税务机构，由其统一负责，拟在预算收入执行的实践层面实现政府收入体系的统一。这一变化使得央行国库经理的预算资金的范围扩大、种类增加、服务对象变为千家万户，从而使央行国库业务量剧增、业务类型增加、复杂程度增加。由于改革前只有税收收入及少量的非税收入由税务机关征收并缴纳入库，社会保险费和绝大多数的非税收入分别由人力资源与社会保障部门和财政部门征收，且一般经过商业银行的财政专户收缴核算，不经过央行国库，相应的资金支拨业务也不经过央行国库。改革后，这些经过商业银行财政专户收支的政府资金都统一进入央行国库，全部由其收纳和支拨。如此，央行国库经手的预算资金量会大大增加，业务量自然也会随之增加。而不同类型的资金，也需要央行国库在把握各项收支政策的基础上，根据不同类型的资金设置相应的业务内容和流程。

3、国库单一账户全覆盖的影响。国库单一账户全覆盖的变化是指国库单一账户由改革前只对税收收入和少量非税收入实行“直收直支”的以国库单一账户体系（即国库单一账户、财政专户等账户组成的账户体系）为基础的集中收付制度，变为改革后各项政府收入全部实行“直收直支”，最终实现以国库单一账户为基础的“国库一本账”的集中收付制度目标。这一变化，显然会给现行国库集中收付系统和国库信息管理系统提出更高的要求，给央行国库核算工作和监管工作造成很大影响。

4、税费收入刚性带来的影响。非税收入和社保费征收刚性给央行国库业务带来的影响主要表现在预算收入入库无法做到时间上的及时性、数量上的足额性和质量上的准确性。非税收入和社保费不同于税收收入，针对的是千家万户的服务对象，而且缴款义务也没有明确的法律规范，尤其是社保费，缴款人在思想意识方面也不太重视，一些民营企业无法及时足额地上缴五险一金。

5、配套改革措施带来的影响。电子化、无纸化、各项信息系统的建立与完善，在促进征管效率和服务质量提高的同时，也给央行国库业务带来影响。可以说对央行国库而言是一把“双刃剑”，一方面，征管电子化使得央行国库业务在操作层面上减轻了工作量；另一方面，又给退库、信息认定、真实性鉴别等带来困难。例如，中小企业退税环节，对于税务部门提交的申请退库人的身份信息、开户信息，TCBS系统无法实现系统甄别，一旦税务部门审核把关不严，录入信息不准确，在央行国库办理退库业务时无法校验退库单位账号、名称的真实信息，一旦出现收款单位账号、名称不符的情况，收款银行将退回资金到国库，国库只能做退库退回处理。

五、以国地税征管体制改革为契机，改革创新央行国库工作的思考

国地税征管体制改革的顺利实施，需要央行国库做好支持和配合工作，同时也需要央行在国库制度建设、业务运行及管理等方面做好统筹安排，实现央行国库业务的安全、透明、高效、协调，以更好地履行经理国库职责。

（一）实行业务流程再造

根据收入范围扩大、种类增加的变化再造央行国库业务流程：

首先，会计核算业务方面。主要是再造资金收纳和支拨流程。资金收纳面对剧增的资金量，应建立简化高效的入库流程，在提高收缴效率上下工夫。根据国库核算信息及其他相关信息，认真研究并掌握税收收入、非税收入、社会保险费等不同类型收入的入库规律，设置不同的入库流程及预测机制，对于入库资金流提前作出预判，并做出合理的应对措施。征管体制改革前，国库支拨的资金主要是税收及少量的非税收入，这部分资金主要属于一般公共预算和政府性基金预算的范畴，这两部预算在收支管理方面比较成熟，基本被纳入了国库集中收付制度管理范围，改革后社会保险费支出的发放也由央行国库进行，社保支出的发放在性质、政策、收纳对象等方面与前两部预算大不相同，应尽快掌握相关政策，设置出科学规范的社保资金支拨流程。其次，分析反映业务方面。着重针对新增加的资金种类调整统计分析、会计分析指标体系和技术手段进行研究和预测，并完成分析报告。近期根据征管体制变化造成的影响设置国库专题调研主题，做好国地税征管体制改革的配合和支持工作。从长远看，设置提高自身管理水平和综合能力方面的主题，以更科学、规范、高效的央行国库工作带动征管体制的完善。第三，监督管理业务方面。完善柜面自办业务审核把关机制、代理国库准入及退出机制、奖励及处罚机制。

（二）收入收缴系统升级改造

积极投入系统开发建设，整合原国税、地税、人力资源与社会保障部门、财政部门等现有的收缴系统，统一开发适合新征管模式的收入入库系统。在升级改造中应注意兼顾不同类型收入的特性，提高系统的兼容性及前瞻性，以满足国地税征管体制改革对央行国库业务的功能需求。

此外，收入收缴系统的升级改造应充分利用财税库银横向联网系统，并与之融合为一体，在整合各类收入征纳系统的同时，更好地实现与财政、税务、各商业银行、海关等机构的横向联网，建立互联互通、数据共享的国库信息系统，以信息化推动央行国库工作的现代化。

（三）深化国库集中收付制度改革

现行的国库集中收付制度是为了克服原来国库分散收付制度的弊端，而实行的过渡性改革，是以国库单一账户体系为基础的制度，比较适应征管体制改革前的征管模式。这次征管体制改革拟实现政府收入体系的统一，将所有政府收入统一由合并后的税务机构来征收，使所有的政府收支都归入国库单一账户，不再经过商业银行的财政专户，真正实现国库单一账户制度。那么，现行的国库集中收付制度不再适应新征管模式的需要，深化国库集中收付制度改革是必然趋势。首先，清理各征收机构在商业银行的开户情况；其次，升级国库单一账户使其满足新业务量和业务类型的需求；第三，与财政税务部门协调配合改革完善原有的国库管理制度，要求用现代的管理方式和更科学的管理技术来完成央行国库各项业务，保证国库资金的及时足额入库、在库期间安全、高效有序的支拨。

（四）建立高效的信息甄别及监控系统

对于电子化征税及无纸化、网络化等“放管服”优化营商环境方面的税收征管措施改革，可以考虑建立一个退库信息甄别档案库，对于符合退库政策和规定的纳税人、代征代扣单位和个人的信息进行建档入库，以备核对查验时进行信息对接。建档时可以根据各类退款人的类别、性质等进行归类。日常税费款项入库时按照退款享有单位或个人名称所录入的各相关信息，可以通过名称比对的方式，直接转换到退库信息甄别档案库内进行信息对接，以便随时统计出其税费款缴纳情况。对需要退付的税费款项，电子系统自动进行核对验证，使央行国库部门能够真实、准确、及时地掌握退库把关所需的可靠的第一手数据，解决信息认定、真实性鉴别等方面的难题。对于央行国库资金范围和种类的扩大，可以考虑以财税库电子网络化为依托，充分使用经济、法律和行政手段，对国库资金实行全方位的监控。同时以国库会计核算资料为基础，有效利用信息资源，按照规范的流通指标和口径，做好财政资金收支及相关数据的统计，共同建立财税信息库，实行国库资金科学化管理。

（五）加强队伍建设

在原有的国库业务量下，央行国库工作人员本身就存在人手不足的问题，改革后业务量剧增必将使得人员不足问题雪上加霜。此外，业务类型增加，这对央行国库工作人员的素质也提出很高的要求。应加强央行国库队伍建设，以高素质人才为保障，促进央行国库工作水平的提高。一是增加人员补充新鲜血液。通过招聘、转调等方式补充央行国库工作人员。二是加强业务训练提高人员素质。通过自学和外部培训的方式加强学习。三是完善奖惩机制激励人员提高素质。建立以人为本的考核机制，并辅之以完善的奖惩机制，特别是奖励机制，以调动央行国库工作人员提高自身素质的积极性。■