论我国古代财政调节财富分配的思想

2019-03-19赵兴罗

财政监督 2019年22期

●赵兴罗

分配是生产和消费的中间环节，在任何朝代，财富分配是否公平合理，对生产和消费都会产生重大影响。我国古代社会的财富分配失衡始终是一个非常严重的社会问题，因而思想家们提出了一些有价值的财政调控财富分配的看法或主张，对历代当政者制定法令和政策产生了重要影响。当前，我国特色社会主义已经进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而财富和收入分配不公平正是这一矛盾的主要表现。解决这一主要矛盾，就必须充分发挥财政调节财富分配的职能。本文正是基于这一思考，试图对我国古代财政调控财富分配的思想进行研究，以期为新时代解决我国社会主要矛盾提供历史启示。

一、财政调节财富的必要性

基于社会舆论的推动及巩固统治的需要，历代统治者清醒地认识到，当政者在施政过程中，需要采取有效措施，对财富分配进行干预和调控，如果不能疏通利源以使社会成员各得其所，就会危及到自己的统治。

荀子论证了国家调节财富分配的必要性，他认为，“人之生不能无群，群而无分则争，争则乱，乱则穷矣。故无分者，人之大害也；有分者，天下之本利也”①，说明当政者在施政过程中必须采取措施对财富分配进行干预和控制。

桑弘羊主张，统治者必须进行调均贫富，他认为，“人君不调，民有相万之富也。此其所以或储百年之余，或不厌糟糠也”，“民大富，则不可以禄使也；大强，则不可以罚威也。非散聚均利者不齐。故人主积其食，守其用，制其有余，调其不足，禁溢羡，厄利涂，然后百姓可家给人足也。”②如果统治者不重视“调其不足”，就很难把国家治理好，也难以保证社会的稳定。

二、财政调节财富的主体

在我国先秦时期，财富公平分配就被看作是国家统治者的重要职责，他们认为，君或国家是调控的主体，也是确定个人在社会财富分配中获得份额的中枢。例如，《管子·国蓄篇》强调：“予之在君，夺之在君，贫之在君，富之在君”，主张通过国家权力来控制经济，“而人君者，所以管分之枢要也”③，就是说，国家是确定个人在社会财富分配中获得份额的中枢，这就赋予了统治者以财政手段来干预调节财富分配的重要职责，即他们已经认识到了国家是调控财富分配的主要依靠力量。

三、财政调节财富的目标

自古至今，收入和财富都直接关系着百姓的切身利益，因而财富公平分配就成为千百年来人们追求的目标。中国最早记录预测未来、决策国家大事的文献《周易》中就有“君子以裒多益寡，称物平施”④的记载，意思是说，统治者应当对社会财富的占有实行均衡调剂，尽量保持百姓财富的均衡，以实现社会公平。

在财富的分配上，孔子提出要按等级地位占有土地、臣民，各安其分，以保证各阶层内部稳定和谐。《论语·季氏》记载：“丘也闻有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”⑤这段话说明，不论是治国还是管家，不是忧虑物质的匮乏而是忧虑物质财富的分配不公，不是忧虑社会的贫穷而应忧虑社会的不安定，只要分配得公正就没有贫穷，社会和谐了就没有匮乏，安定了就不会垮台。这种基于阶级的“均贫富”财政思想对后世的影响很大，甚至成为人们的一种社会心理。

《礼记》中还记载了“大同”的内容。《礼记·礼运·大同章》描述了这样的大同世界。“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养，……是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同。”大同社会，几千年来中国人心目中最完美的社会，是社会发展最终达到的理想世界。随着时代的进步，生产力的发展，不同时期对大同思想的理解也随之变化，但基本的含义没有变，即使在当今时代，大同社会依然是人们奋斗的共同目标，而收入和财富的公平分配就是大同社会的重要表现。

四、影响财富分配的主要因素

我国古代财富分配格局的基本关系包括朝廷、官员、农民、手工业者和商人。中央朝廷凭借其对最基本的生产资料——土地的占有权，获取远远高于普通农民和其他劳动者的收入。官员的收入分配主要来自于政府俸禄；农民和手工业者的收入主要由各业的经济状况决定。史书记载，“庶人之富者累巨万，贫者食糟糠”“富者田连阡陌，贫者亡立锥之地”⑥“富者奢侈羡溢，贫者穷急愁苦”⑦，等等，这些都反映了古代财富分配差距悬殊。财富多的人即“富者”，大多是那些具有雄厚资财的官僚、贵族、地主、富商大贾、大家、大户等，而财富少的人即“贫者”，大多是那些财富很少或没有财产的小商贩、自耕农、半自耕农、佃农、小农、下户、逃亡者等低收入群体。产生财富差距的因素主要有：

（一）权力等级制度

权力等级制度早在周代就已形成，《周礼》就是一部通过官制来表达治国方案的儒家经典，周代的等级规定十分严格。秦汉之后的封建社会，依然是一个权利等级森严的社会，统治者以各种形式规定了不同地位的人所享受的物质利益（禄）各不相同。官僚豪族的收入主要来源是按爵级占有田宅，以及俸禄和赏赐。爵位不同待遇相差很大，可以说，他们因高官而获得了厚禄，家累万金。例如，汉代的爵禄和秩禄就体现着森严的等级，高爵与低爵间的爵禄，高官与低吏之间的俸禄存在着很大差距。以西汉为例，西汉官吏俸禄发放标准为“秩石制”，大约有20个等级。在各级官吏中，丞相作为最高官员，月俸钱相当于高级官员中二千石的两倍，相当于低级官员六百石的20倍以及低级小吏的100～600倍。高级官员的月俸钱基数高，各级之间差别很大。⑧曹魏末年实行九品官制，官员的收入标准沿用了旧有的禄秩待遇，封建统治者的收入稳定且优厚。

到了晋朝和北朝、官员俸禄与官品接轨。不同等级的官员在占田方面也有极大差别。例如，西晋的占田制就明确规定了对王公贵族和各级官员的土地限额，官员按官品等级占田课田，规定官一品占田50顷，以下每品依次递减5顷，至九品官占田10顷。隋唐以后，各级官吏除了按均田制得到正式的田地之外，还能分配到职分田和公廨田。

与上述官僚等级阶层相对应的农民是整个封建社会中最贫困的弱势群体。由于缺少制度保障，耕种少量土地的农民，所获得的仅仅是其劳动成果的一部分。

可见，我国古代社会的分配制度是以权力的等级制度作为分配占有土地的主要依据，就势必导致各级官吏的财富积累迅速，使官员“及身久任事，至三公列，子孙尊官，家訾累数巨万矣。”⑨这说明，在我国古代社会，拥有官职实际上相当于拥有了巨大的权力和威望，国家授予其官职，就等于赐予其财富，进而官职就成为获得财富的重要资本。这种等级式财富分配制度表明，当官不仅是最荣耀的职业，而且几乎是获取巨额财富的唯一途径，其结果，不仅固化了“仕而优则学，学而优则仕”的观念，同时也在事实上加剧了财富差距的扩大。

（二）赋税沉重

从中国的历史发展规律来看，在建立王朝初期，统治者大多能够总结前代灭亡的教训，赋税负担一度会有所减轻，但随着政权的稳固，统治者逐渐走向奢侈淫逸，在朝代的中后期，赋税负担也随之加重。这里仅以历史上赋税较轻的两汉为例加以说明。

两汉的赋税包括：土地税，即田租；人头税（包括算赋、口赋和户赋）；更赋和力役；财产税（包括算缗钱、算商车和税民货等）；商业交易税；各种收益税。汉代的田租即土地税相对于战国、秦朝来说是很轻的，从“什五税一”降到景帝后的“三十税一”，但是，对于小农来说，因其拥有土地的数量很少，轻田租政策的意义显得十分微弱。至于那些无地的农民，这些政策就更无多大价值；相反，人头税、更赋和力役的负担却很沉重。董仲舒认为，“田虽三十，而以顷亩出税，乐岁粒米狼戾而寡取之，凶年饥馑而必求足。加之以口赋更繇之役，率一人之作，中分其功。”⑩王莽认为，“汉氏减轻田租，三十而税一，常有更赋……厥名三十税一，实什税五也。富者骄而为邪，贫者穷而为奸”。⑪ 这表明，即使历史上赋税负担最轻的汉代，农民实际承担的人头税、更赋与力役也很繁重，其他朝代轻不过两汉。官僚豪族、工商富民因占有较多的土地，从而在低税率中获取利益。

（三）土地兼并严重

在古代农业社会，土地是最重要的生产资料和拥有财富的重要形态，这自然会引起贵族、官僚、地主投资土地和占有土地的积极性。例如，文景之后，随着经济的发展，土地兼并加剧，占田数量远远超出了政府所规定的限制，汉武帝颁布“六条问事”，其中第一条就要求对“田宅逾制”进行纠察。据记载，豪民兼并的土地11，320，000亩，就意味着174，153户农民失地破产，这还不包括官僚贵族侵夺的土地。⑫ 西汉中期后，政治权利、宗法势力、货币权利等三者与土地权利紧密结合，官僚、地主、商人合而为一，进一步助长了土地兼并。到东汉，随着豪强地主经济的发展，土地兼并加剧，而土地兼并又造成了土地资源向少数人急速倾斜，加剧了社会的贫富分化。

唐中期，土地逐渐向各类地主、官僚手中集聚，由国家控制的土地越来越少，导致政府难以维持对农民授田，均田制遭到破坏。北宋政府实行“不抑兼并”和“田制不立”的土地政策，对豪强地主兼并土地采取纵容态度，而且赋予他们免税免役特权，导致“富者有弥望之田，贫者无立锥之地”频繁出现。明嘉靖年间，阁臣严嵩广布良田遍于江西数郡，其江西袁州十分之七的土地为他所占。据统计，明初应税田亩达835万顷，到弘治十五年（1502年），全国应税土地仅剩428万余顷，出现“天下额田已减半，而湖广、河南、广东失额尤多，非拨给王府，则欺隐于猾民”。⑬土地兼并成为社会瘤疾，它既是贫富严重失度的表现，也在一定程度上加剧了社会财富的不均衡。

（四）小农经济的脆弱性和不稳定性

中国古代社会，由于人们对自然界的认识能力和控制能力极其薄弱，特别是在农业生产领域，其生产过程几乎全部听天由命，农业承受自然灾害的能力十分低下，一旦发生自然灾害，就会造成大批灾民流亡，大量耕地荒废，因而，小农经济十分脆弱和不稳定。一是农耕区主要在黄河流域和淮河流域，一年一熟制的生产模式决定农业生产周期长，从播种到收获，起码需要半年以上的时间，影响经济发展的速度。二是自耕农经济是小规模的个体经济，生产工具简陋，农业的劳动生产力提高缓慢，比较利益低。三是农业前期投入即购置土地需要较多的资金。以汉代为例，按当时亩价2000计算，68亩土地需要垫付136000钱，自耕农显然无力一次性全部购置。如果对生产进行大量垫支，却不能保证在短时期得到回报，这势必使农民陷入贫困。

此外，小农经济的狭小生产规模和简单的性别分工也使生产经营规模很难扩大，自然就难以抵抗水旱之灾的冲击，经不起权力与资本的侵蚀，此时，极易出现“民弃本逐末，耕者不能半，贫民虽赐之田，犹贱卖以贾，穷则起为盗贼。”⑭

小农经济的脆弱性和不稳定性，进一步加剧了农民的贫困化，使“四郊之民贫，商贾之民富” ⑮以及“商贾之士佚且利”⑯，导致农业“劳而少利”“民之内事，莫苦于农”“农之用力最苦，而赢利少，不如商贾技巧之人”⑰的状况长期存在。

（五）分配的潜规则

封建社会的官僚贵族的另一个致富手段是超经济强制，即通过封建特权和各种非法手段获得财富，包括贪赃枉法，收受贿赂，霸占别人财产，公然掠夺人民等。分配潜规则主要表现在以下方面：

1、政治腐败，卖官鬻爵现象严重。《汉书·食货志》记载：“文帝从错之言，令民入粟边，六百石爵上造，稍增至四千石为五大夫，万二千石为大庶长，各以多少级数为差。”如此高昂的售价非一般“贫者”所能接受的，这无形中导致分配不公平，贫者无爵就要负担沉重的徭役，从而愈加贫困；而富者却可以因为有爵而得以免除。从某种程度上说，这种以社会地位为依据进行的有等次差别的分配制度，又决定了农民是整个封建社会中最贫困的弱势群体。⑱

2、官员权力寻租。封建官吏除了享受政府优厚的俸禄之外，还经营着其他行业的大有人在。董仲舒认为，“身宠而载高位，家温而食厚禄，因乘富贵之资力，以与民争利天下，民安能如之哉”⑲，其结果只会加剧社会的贫富分化。权力寻租在一定程度上加速了土地、矿产等资源向商人倾斜，使富商大贾占有更多的生产资料，最终又促进了商业资本的进一步增殖。当金钱与权力更紧密地捆绑在一起，更多的资源与财富急速地转移到一部分人身上，贫富分化就会愈益加剧。

3、官商结合。官商结合是专制经济中的一种特殊表现形态。商人投机政治的苗头在汉代初年就已经出现，晁错在《论贵粟疏》中说：“因其富厚，交通王侯，力过吏势，以利相倾。” ⑳商人为了保一己之利，不得不巴结乃至贿赂官府。官商结合，一方面，掩盖了特权阶层对社会财富的不合理侵吞，相应地剥夺了其他社会成员通过经济贡献索取收入的预期；另一方面，加大了社会成员从事经济活动的平均成本，贿赂官员或官府垄断一旦成为公众认同的社会现象，就会降低正常的经营利润，歪曲市场价格和收益的信息功能，减损社会资金的投入总量。

五、财政调节财富的措施

为了维护社会政治经济秩序，一些思想家们也对调控财富差距的措施提出了自己的看法和主张，对执政者调控财富分配的具体施政政策产生了重要影响。

（一）以民为本，发展农业

古代中国是一个农业大国，农业被看作是兴邦的基石，因此，一些思想家提出要以民为本，维护小农的利益，发展农业生产。

孟子主张行“仁政”，提出要一切以民心向背为标准。他认为，“民为贵，社稷次之，君为轻”，“诸侯之宝三：土地，人民，政事。宝珠玉者，殃必及身。”㉑这种民本思想，反映了重视人民的重要性。

管子认为，“夫富国多粟，生于农。与利者，利农事也，除害者，禁害农事也。”㉒“故农之用力最苦，而赢利少，不如商贾、技巧之人” ㉓，因而主张由国家采取强有力的措施，“殴民归心于农”，“苟能令商贾、技巧之人无繁，则欲国之无富，不可得也。”㉔贾谊也认为，“今殴民而归之农，皆著于本。”㉕晁错提出“薄赋敛，广蓄积，以实仓廪，备水旱。”㉖这些都说明了他们清楚地看到了商业与农业争夺劳动人手、富商大贾掠夺农民危及到了封建经济基础，因而应当实行重农抑商的政策。

上述重农抑商的理念对执政者产生了重要影响。例如，西汉政府规定，商人不许穿丝衣服和骑马，不许他们作官，限制商人对土地的兼并。汉武帝令“初算缗钱”，即向工商业主、高利贷者征收资产税，并鼓励民众告发不如实申报的商人，结果“商贾中家以上大氏破”，并且“民偷甘食好衣，不事畜藏之业”。 2 7这样，商贾的消费观念和理财观念发生了很大变化，商业资本投向土地的势头得以遏止，在一定程度上缓和了土地兼并的发展趋势。

（二）赋税干预

赋税历来被看作是国家调节经济的重要杠杆，赋税征课的苛重或轻薄都会引导和调整着财富的再分配，因而，理财家们提出了运用赋税干预财富分配的主张。

1、重视赋税的调节作用。《周礼·地官司徒》主张用财税手段刺激生产，指出“凡宅不毛者，有里布；凡田不耕者，出屋粟；凡民无职事者，出夫家之征，以时征其赋”。管仲提出“相地而衰征”，认为，赋税太重会影响农民从事生产的积极性，从而造成“下怨上，令不行”，“故取于民有度，用之有止，国虽小必安；取于民无度，用之不止，国虽大必危” ㉘的后果。

孔子也非常反对重聚敛的行为，他说：“百姓足，君孰不足？百姓不足，君孰与足？”㉙认为人民富有了，税基就充足，国家税收也会提高。当路遇一妇人宁愿在贫瘠之地饿死也不愿去重税之地时，孔子很无奈地感叹“苛政猛于虎”。

在思想史上，韩非子提出了有价值的财政观点，即“论其税赋以均贫富”。他说：“故明主之治国也，适其时事以致财物，论其税赋以均贫富，厚其爵禄以尽贤能，重其刑罚以禁奸邪，使民以力得富……此帝王之政也。” ㉚他认为，称王称帝的政治，不可忽视贫富差距，要根据税赋来平衡贫富，对富人征收重税而对穷人征收轻税，以便使贫富之间的悬殊不致过大，达到均贫富的目的。

秦国的商鞅为了实现其“农战”理论，主张“重关市之赋”，用税收减免政策，鼓励耕垦，发展农业生产。他说：“诸侯之士来归义者，今使复之三世，无知军事；秦四竟之内陵阪丘隰，不起十年征。者于律也，足以造作夫百万。” ㉛秦孝公采纳商鞅的建议，果然从周边吸引了大量三晋之地的百姓，从而大大提高了秦国的经济实力。

唐代的理财家杨炎更加重视税收的作用，他认为，“财赋者，邦国大本，而生人之喉命，天下治乱重轻系焉”㉜。在他主持下，唐德宗于780年正式废除租庸调制，实行两税法。两税法以资产多少为征税标准，“人无丁中，以贫富为差”，平等征税，无视贵贱，体现了公平税负的原则。

2、实行轻税政策。先秦诸子百家多数提出了轻税政策。管仲主张轻税薄敛，取之有度。他提出了“征于关者勿征于市……”；“相地而衰征”，“案地而税”等主张。孔子也认为，“敛从其薄”“苛政猛于虎也”。孟子认为，“夏后氏五十而贡，殷人七十而助，周人百亩而彻，其实皆什一也”，“省刑罚，薄税敛”。

同儒家思想一样，荀子提出了“轻赋税，反聚敛”思想。他说：“轻田野之赋，平关市之征，省商贾之数，罕兴力役，无夺农时，如是则国富矣。”㉝与儒家不同，他认为，征收赋税的“王者之法”是“田野什一，关市几而不征，山林泽梁，以时禁发而不税”。

与上述实行轻税相反，对于商人的末业税要加重征收，“天下已平，高祖乃令贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之”㉞。惠帝时规定“唯贾人与奴婢倍算”㉟，要求每人每年应缴纳二百四十钱。汉政府通过实行“抑商”政策，客观上达到了均平赋税的目的。

（三）财政信用政策

财政信用在中国财政历史上最早出现在西周时期，之后在不同历史时期，理财家对财政信用的认识都得到了一定发展。

根据《周礼》的记载，西周设立了管理贷款的官府机构——“泉府”。管仲建议国家设立“环乘之币”，以国家信贷取代私人借贷对社会经济进行调节㊱。其中一部分贷给种优等土地的农民，作为预购谷物之用，待农作物收获后，国家以低价收购粮食，抵还贷款；对于贫苦农民，国家则采取实物信贷的方式，贷给他们诸如种子、口袋、竹器、绳索等器械，以便利他们按时生产。

西汉中期后，国家对缺乏生产、生活资料的农民，经常出台假贷农具、种子和粮食的举措，或者“贷与产业”，或者“赊贷种、食”，或者“赐田宅什器，假与犁、牛、种、食”。王莽很成功地运用财政信用政策为生产服务，他对小本经营者实行生产信贷。规定：凡是想贷款从事生产的，均应受到批准，并且借款期限较长，利息以生产成本为基础而在其纯利润中提取，因而以生产者的获利能力为转移，具体作法是：除掉生产者所花的全部费用，根据其所得利润，一年不得超过十分之一。这样低的利息与当时高利贷利率少十分之三，有时竟取息十倍相比，农民的负担相对减轻。

王安石认为，应当由国家贷款给农民进行耕作和兴修水利，以缓解农民资金紧张的问题，他推行了“青苗法”和《农田水利法》，使农民或其他急于用钱的人户可以免遭高利贷的盘剥，起到了“广蓄积，平物价，使农人有以赴时趋事，而兼并不得乘其急” ㊲的作用。

总之，历史上的理财家都认识到了财政信用的重要作用，执政者也成功地运用了财政信用政策对农民给予生产资料、资金、种子等方面的借贷，它在促进生产发展、防止农民遭受高利贷盘剥以及打击豪强兼并势力等方面都起到了积极作用。

（四）物价政策

物价政策也是政府调控财富分配的重要政策之一，主要包括：一是调粟。管子强调了调粟的必要性：“物多则贱，寡则贵，散则轻，聚则重……故贵贱可调，而君得其利”㊳。李悝继承了管子的思想，创设平籴法，根据灾情轻重，征调粮食以供应灾民，他比较详尽地阐发了调粟的内容：“籴甚贵伤民，甚贱伤农。民伤则离散，农伤则国贫……故虽遇饥馑水旱，籴不贵，而民不散，取有余，以补不足也。”㊴

二是平准。平准政策是由官府来吞吐重要物资以平抑物价的一种经济政策。汉武帝元封元年，桑弘羊创立平准法，实行“贵则卖之，贱则买之”，这样做既可以保证“县官不失实” ㊵，又能够使“富商大贾亡所牟大利，……抑天下之物” ㊶，达到“平万物而便百姓”的目的。

总之，采用物价政策调节，对于平抑物价、打击富商大贾操纵市场及稳定低收入者的生活水平，在一定程度上起到了积极作用。

（五）社会保障政策

由于各种原因，社会中总有一部分成员需要得到政府和社会的援助，才能避免生存危机。对社会保障的认识，早在“周礼”中已有“薄征、驰力、缓刑”之规则。孟子认为“老而无妻曰鳏，老而无夫曰寡，老而无子曰独，幼而无父曰孤。此四者无下之劳民而无告者，文王发政施仁，必先斯四者。” ㊷唐朝的法律《唐户令》规定：“诸鳏寡、孤独、贫穷、老疾、不能自存者，令近亲收养。若无近亲，付乡里安恤”，等等。

“救荒”“赈济”“养恤”等社会保障政策的理念，对执政者产生了重要影响。为了维护社会稳定、缓和阶级矛盾，历代统治者都不同程度地实施了诸如救灾、济贫、救荒、赈济、养恤、蠲缓等社会保障政策，在一定程度上保障了那些处于弱势地位的社会成员的最基本生活，达到了维护统治者的统治和社会稳定的目的。

综上所述，我国古代思想家在财政调节财富分配的必要性、主体、目标、影响财富差距的因素以及调控措施等方面都提出了有价值的观点，尤其是对历代当政者的影响不容忽视。为了维护统治者的长远利益，统治者制定相应的财政法令和政策调节财富分配。尽管这些理念和政策措施都难以摆脱本身的缺陷以及时代及阶级的局限性，使其难以完成“调均贫富”的目标，但在客观上对调节财富不均有一定成效。当前，我国特色社会主义已经进入新时代，虽然新时代我国的政治制度、经济制度（包括分配制度）都不同于以往的历史，但公平分配依然是新时代亟待解决的社会问题。如何认识并有效调节财富公平分配，依然考验着政府的治理能力和治理水平，因此，古代财政调控财富分配的思想依然对新时代解决收入分配问题有重要的历史启示。■

注释：

①《荀子·富国》。

②《盐铁论·错币》。

③《荀子·富国》。

④《周易·谦·象》。

⑤《论语·季氏》。

⑥《汉书·食货志》。

⑦《汉书·董仲舒传》。

⑧黄惠贤、陈锋主编《中国俸禄制度史》，武汉大学出版社，2005年版，第31页。

⑨《史记·酷吏列传》。

⑩《盐铁论·未通篇》。

⑪《汉书》卷《王莽列传》。