●赵鸿选

深化预算管理制度改革，建立和完善现代公共财政制度，实施科学、规范、公开、透明的预算管理制度，是党的十八届三中全会确立的全面深化改革目标之一，在2014年的《政府工作报告》中，专门对改进预算管理制度进行了安排部署。在2018年9月发布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中，明确提出力争用3—5年时间，基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益。从2016年起，财政部要求在编制中央部门预算时，要编制三年支出规划预算，原则上要对拟纳入中央部门项目库的预算项目开展入库评审。人民银行按照部门预算管理改革要求，将项目预算评审作为一项重点工作，积极探索建立预算评审机制，发挥预算评审对预算编制的支撑作用，进一步提高预算管理水平。

一、推进项目预算评审工作的背景及意义

（一）全面深化改革要求建立现代化财政制度

党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，改进预算管理制度作为一项重要改革内容，要求建立与实现现代化相适应的预算管理体制和机制，切实解决预算管理和控制方式不科学、预算体系不完善、预算约束力不强、预算资金使用绩效不高、财政可持续发展面临严峻挑战等问题，促进经济社会持续健康发展，为国家长治久安提供坚实的财力保障。

（二）推进项目预算评审是深化预算管理体制改革的必然要求

2014年9月，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中明确提出，要改进预算管理体制，强化预算执行控制，要求中央预算单位编制三年支出规划，逐步建立跨年预算平衡机制，加强预算项目管理，健全项目预算审核机制，对规划期内一些涉及重大改革、重要政策的重大预算项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，通过预算项目评审，提升项目实施绩效。2015年4月，《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》中提出，从2016年开始，对纳入中央部门预算的一般公共预算和政府性基金预算拨款收支实行中期财政规划管理，项目预算管理要引入预算评审机制，预算项目入库要开展评审，把项目评审作为预算审核和预算执行控制的重要手段，将评审项目结论作为项目入库管理和预算资金分配的重要参考依据。

（三）项目评审是财政预算管理的重要控制环节

建立预算项目库是实施中期财政规划的基础性工作之一，项目评审由相应的评审机构或预算审核部门组织相关领域专家，运用评估、测算、现场踏勘等各种专业技术手段，重点对项目申报资料的完整性、项目实施的必要性和可行性、项目支出内容的真实性和合规性，以及项目绩效目标设置科学性进行评价，可以有效减少虚假预算项目、重复性和不合理项目，做“实”项目、做“准”项目预算，提高入库项目质量，为中长期财政规划和编报预算提供可靠依据，为优化预算资源配置和改进预算绩效管理奠定坚实基础。

（四）项目预算评审是贯彻落实全面实施预算绩效管理的重要基础性工作

2018年9月，党中央和国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称 《意见》），在《意见》中要求建立全过程预算绩效管理链条，而项目预算评审工作正是预算绩效管理链条上的一个重要节点，绩效评估机制的建设需要依托项目预算评审工作，预算绩效管理工作包括绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和结果应用四个主要方面，项目绩效目标设置作为项目预算申报的前置条件，项目预算评审的一个重要方面就是评价项目绩效目标设置的相关性、科学性、合理性、可行性以及充分性等方面，只有在项目预算评审中督促项目申报单位和部门科学合理设置预算绩效目标，后续的绩效运行监控、绩效评价和结果应用才能正确顺利开展，预算绩效管理的事前目标设置、事中运行监督、事后检查评价全链条机制才能有效运行。

二、人民银行项目预算评审开展情况及存在的问题

（一）人民银行预算评审开展情况

目前，人民银行项目预算评审工作尚处于探索实施阶段。人民银行按照国家有关预算管理改革的要求，积极贯彻全面实施预算绩效管理的有关精神，以建设全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系为目标，推进项目预算评审，不断健全优化预算绩效评价指标体系，实施绩效目标执行监控，持续强化预算绩效引领业务发展的作用。从2016年起，按照财政部有关推进中央部门中期财政规划管理要，编制三年支出预算规划，建立预算项目库，高度重视预算评审工作，把项目预算评审作为提高项目预算质量的重要抓手，严把项目入库关口。一方面要求分支机构在项目预算编报过程中，实事求是认真填报各项内容，确保项目预算资料齐全，申报程序合规完整，立项依据充分，预算绩效目标设置科学合理，为接受外部预算评审做好准备；另一方面，要求各分支机构研究实施内部的项目预算评审工作，财务管理部门要与业务部门积极协商，研究人民银行特有的支出项目如何进行评审，来提高预算编制的准确性。总行要求各分支机构可以选取一些项目先行试点，试点评审项目占总项目规模原则上不少于10%，评审具体的形式可以多样化，如自评、专家评审等。人民银行采用自下而上推进项目预算评审工作的思路，鼓励分支机构先行试点，待试点取得成熟经验后再向全系统推广。同时，为了配合项目预算评审工作的顺利实施，建立健全预算标准化体系，完善专项业务定额标准，引导分支机构开展行政事业类项目定额标准建设，实施定额标准数据库及动态调整，推进定额标准在预算编制、分配及绩效评价等方面的应用范围，体现标准的刚性约束和引领效能。各分支机构以财政部《关于加强中央部门预算评审工作的通知》（财预〔2015〕90号）为指导，结合各地实际情况，尝试探索开展项目预算评审工作。

（二）基层人民银行探索项目预算评审工作中遇到的困难和存在的问题

人民银行的地市中心支行作为人民银行系统的基层单位，在总行和分行的要求和指导下尝试探索开展项目预算评审工作，但是在具体实施过程中遇到诸多困难，存在一些问题，影响了项目预算评审工作的质量和效率。

1、业务部门对项目预算评审工作的重要意义认识不到位。基层人民银行的预算项目由各业务部门根据业务发展需求申报预算项目，如发行库新建和维修、货币发行、电子设备购置、反假货币、反洗钱、网络租赁等预算项目，需要各业务部门考虑履职目标、业务量变动情况、物价水平等综合因素编制项目预算。由于一些业务部门对项目预算评审作为项目库建设、预算中长期规划、预算绩效评价的基础工作认识不足，在开展项目预算评审过程中，业务部门申报的预算项目比较粗略，仅仅反映项目的大概预算金额，缺少项目立项依据、项目实施的必要性和可行性分析、预算绩效目标设置、项目预算金额的详细测算过程等基础性资料，致使业务部门申报的预算项目达不到预算评审的基本条件，不具备可评性。

2、项目预算评审职责不清晰。由于项目预算评审涉及财务管理部门和具体业务科室多个部门，并且预算评审工作是一项非常精细的工作，业务部门编制一个高质量、具备可评性的预算项目需要花费很大的精力，会占用较多工作时间，因此在项目预算评审工作探索过程中，一些业务部门对该项工作多有抵触情绪，缺乏做好预算评审工作的主动性，认为项目预算评审工作是财务管理部门的职责，业务部门没有必要投入过多的时间和精力，做好配合便可，致使财务部门推动预算项目评审工作难度较大，一些应由业务部门准备的项目预算资料需要财务管理部门人员多次催促，甚至有时由财务管理部门人员代为准备。

3、逐级开展预算项目评审工作成本较高。目前人民银行作为中央预算部门，系统内有四个级次的预算单位，总行和外汇管理局是一级预算单位；二级预算单位有36个，包括9家大区分行、2家营业管理部、20家省会中心支行、5家副省级城市中心支行，316个地市中心支行是三级预算单位，1762个县支行是四级预算单位。每个二级预算单位平均约有8个下一级预算单位，每个三级预算单位平均约有6个下一级预算单位。从预算单位层级和数量来看，每个层级和每个预算单位都组织开展项目预算评审不现实，一方面逐层级开展评审成本较高，另一方面地市一级和县级预算单位受客观约束条件较多，例如专家库建设、评审人员专业素养、评审项目的数量等方面都影响项目预算评审的正常开展。同时，从财政部门审核预算编制层级考虑，分别由财政部及其派驻各省级财监办对总行汇总全系统和二级及其以下预算单位编制预算进行审核，并抽取一定数量的预算项目进行评审。

4、缺乏项目预算评审专业人才。由于人民银行近三年才开始逐步推动项目预算评审工作，并且是自下而上探索开展，系统内较少组织针对项目预算评审工作的培训，基层人民银行业务部门和财务管理部门工作人员缺乏项目预算评审专业知识和实务经验，懂政策、有专业技能的人才较少，很难组建符合条件的评审人员专家库，致使在具体项目预算评审过程出现评审流程不严密，评价指标体系不全面、不科学、不合理，评审报告质量不高等问题，进而影响预算编制的准确性。

5、项目预算评审范围不明确。按照《关于加强中央部门预算评审工作的通知》（财预〔2015〕90号）要求，原则上进入中央部门项目库的申报预算项目需要进行预算评审。随着预算制度改革的深入推进，2017年财政部 《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》（财预〔2017〕96号）规定了纳入预算评审范围的比率，进入项目库的项目支出金额要占到项目库中所有项目支出总额的50%以上，申报的新增项目原则上全部应纳入评审范围。但财预 〔2015〕90号文件中也对一些可以不纳入评审范围的项目予以了明确，例如已确定立项且按规定的支出标准和要求测算的项目、按规定由项目主管部门评审的项目、绝密级项目（另有规定的除外）以及总支出规模在100万元以下的项目等。对于地市一级的分支机构来说，一方面上级机构尚未确定哪些项目按照支出标准和要求申报预算，另一方面诸如反假货币经费、反洗钱经费、网络租赁费、电子设备购置费等预算项目的规模一般不超过100万元，但是如果作为新增项目申报预算是否要进行预算评审很难确定。项目预算评审范围不明确，基层人民银行应选择哪些预算项目开展评审比较困惑。

6、项目预算评审结果运用不充分。基层人民银行在探索实践项目预算评审工作过程中可能存在项目预算评审与项目库管理、预算批复、预算绩效评价割裂的现象，即为了单纯完成任务而开展项目预算评审工作，使得预算绩效管理链条没有形成闭环。由于分支机构尚未完全实现“零基法”编制三年滚动预算，一些分支机构仍然采用“基数法”编制年度预算和中长期预算规划，为了保证项目预算金额保持一定的增长幅度，即便是纳入评审的预算项目未达到评审条件，仍然开展评审工作，执行一下项目预算评审流程，而不论评审结果是否良好就将其纳入项目库滚动管理，有可能导致项目预算批复与项目实际情况不相符，以及影响后期项目预算绩效评价管理，致使项目预算评审在整个预算管理体系中基础性作用没有发挥出来，进而影响预算绩效管理正向激励和反向约束作用的发挥。

三、推进项目预算评审工作的建议

（一）准确定位预算项目评审目的

从预算管理机制来看，建立中长期预算规划必须有项目库作为支撑，为确保项目库中储备项目的质量，必须对入库项目进行预算评审。项目评审作为预算编制的前置环节和预算分配的重要依据，开展项目评审要达到提高预算编报质量、提升预算分配科学性和合理性的目的。一个高质量预算项目必须具备充分的必要性、切实可行的实施条件、真实准确的资金预算、科学合理的绩效目标，项目预算评审的目的定位准确了，就可以确定预算项目评审的工作方向、工作重点，以及工作成果的合理运用。项目预算评审就是要对预算项目是否应该实施、能否实施、项目实施的合理性，以及项目实施所能达到的效果等方面进行预测性地评价和审核。

（二）加强项目预算评审工作的宣传和培训

针对业务部门人员对项目预算评审工作重要性认识不到位，财务部门缺乏项目预算评审专业人才的问题，建议人民银行系统自上而下地重视和开展预算项目评审工作的宣传和培训，邀请财政部门专业人员，组织全系统工作人员开展我国预算管理体制改革相关知识培训讲座，使业务部门工作人员对新时期预算管理体制有系统的了解，深化对项目预算评审工作重要性的认识。同时，邀请财政部门项目预算评审中心的专家，组织系统内财务管理工作人员开展项目预算评审实务操作方面的专业知识培训，各分支机构也可组织财务管理人员和本级评审人员库的专家到财政部门项目预算评审中心现场观摩，通过多种途径和形式培养人民银行系统的项目预算评审专业人才，为深入推进项目预算评审工作打下坚实基础。

（三）理顺项目预算评审工作职责

这里所说的职责主要是针对人民银行系统内部业务部门之间、机构上下级之间在开展项目预算评审工作中要承担的任务和权责。建议人民银行在总行和二级预算分支机构的会计财务部门下分别建立项目预算评审中心，总行项目预算评审中心负责本级预算项目和系统内重大项目的评审工作，并抽取部分二级预算分支机构项目预算评审中心对其组织评审的项目进行再评审；二级预算分支机构项目预算评审中心负责本机构及下属机构申报预算项目的评审工作；三四级预算分支机构负责按项目预算评审要求申报预算项目，准备各类评审资料，配合项目预算评审工作，地市中心支行还须负责审核县支行申报预算项目。各级预算分支机构的业务部门是预算编制、执行和责任主体，财务管理部门是预算管理的主体，业务部门根据业务工作安排和中期业务工作规划发展需要，提出项目需求，开展项目前期准备工作，必要时可聘请社会咨询机构编制诸如基建、软件系统开发等专业性较强的项目预算，向所在机构财务管理部门申报项目并配合开展项目评审论证。对于类似货币发行费、反假货币经费、反洗钱经费等专业性强的项目，可以自下而上从业务条线和财务管理条线逐级汇总形成预算项目，在二级预算分支机构全面评审，在总行层面抽查进行再评审。通过理顺项目预算评审工作职责，优化各层级之间的预算项目评审范围，有效降低项目预算评审成本，不断提高项目预算评审工作效率。

（四）健全预算管理协调机制

针对项目预算评审工作过程中存在部门之间协调困难的问题，建议各分支机构建立本层级的预算管理委员会，由机构主要负责人担任委员会主任，分管财务的领导担任副主任，各部门负责人为成员，定期或不定期召开会议，讨论研究项目预算评审过程中遇到的问题，及时协调部门之间的矛盾，统筹推进预算项目评审工作。同时，建议将项目预算评审工作纳入本机构目标责任考核体系，由财务管理部门建立考核台账，登记各业务部门履行项目预算评审工作职责情况，通过目标考核压实业务部门预算编报的主体责任，督促业务部门按要求提供科学、详实的预算项目资料，为预算项目评审工作开好头、起好步。

（五）明确项目预算评审范围

针对将哪些项目纳入预算评审范围存在选择困难的问题，建议自上而下将预算项目评审范围的确定与项目预算定额标准建设和应用相结合，在项目预算评审工作推进初期，应积极加快常规项目预算定额标准建设，如在电子设备运转费、大型会议费、大型培训费等类似项目上的运用。预算评审重点放在新增、非常规项目上，如重大系统开发建设、发行库和营业办公用房新建、大型修缮项目等。通过项目预算定额标准建设，纳入预算评审的项目就很容易确定。

（六）加强项目预算评审结果的运用

各分支机构在推进项目预算评审工作中要高度重视评审结果的运用，严格按照“零基法”编制预算，在整个预算管理体系中，首先要把好项目预算评审关口，对于预算评审未达标但仍需适当补充一些资料的预算项目可以暂缓纳入项目库管理，退回预算项目申报单位或部门待下次统一组织评审工作时进行再评审；对于预算项目评审中评分较低的预算项目，应当明确项目申报单位或部门连续两年不得再次申报该项目；对于一些申报的预算项目在评审中通过率较低的分支机构，上一级机构对该机构批复整体预算时对预算指标进行相应的扣减，作为不认真对待项目预算评审工作的惩罚；反之，对通过率较高的分支机构在预算批复时可以适当增加该机构的年度预算指标，作为对重视项目预算评审工作的奖励。通过充分运用项目预算评审结果，最大限度发挥项目预算评审在整个预算管理体系中的基础性作用，调动各分支机构和各业务部门的主动性，科学、准确编制项目预算，做实项目库，夯实做好中长期预算规划和预算绩效管理的基础。

（七）建立项目预算评审专家人才库

预算编制单位自身组织开展项目预算评审，首先要建立项目预算评审专家人才库。在项目评审方式、评价标准体系等各种准备条件确定的情况下，预算项目评审结论质量的高低主要取决于所选择的评审专家。因此，要保证评审结论质量，需要建立科学、合理的专家人才库。专家库的建设要遵循完整性、科学性、可操作性和动态性的原则。首先，专家库中人才的专业分布能够覆盖评审项目所涉及的行业领域，人数能够满足项目随机抽取的需求。其次，专家库中专家的专业结构、年龄结构，以及系统外专家与系统内专家构成比例要科学合理。再次，项目评审组织者在抽取专家时，能够较为方便获得专家库中的信息，以及公平、公正地抽取专家。同时，专家库专家个人信息和参与项目评审情况要动态更新，定期对专家履职能力进行评价，及时清除不合格的评审专家，提高专家库中评审人员的质量。

（八）构建科学的项目预算评审指标体系

预算评审必须有一套合理、可行的评价指标体系，为项目预算评审提供技术依据，以确保项目评审质量和提升项目评审效率。建立的指标体系要具有实用性和可操作性。预算评审组织部门应积累和总结各部门、各行业、各类别项目的特征，通过对项目数据的整理、归集、分类和加工，形成基础数据，对具有共性的项目测算出较为准确的定量指标。同时，随着时间的推移，一些影响项目实施的条件发生了变化，相应地要对已形成的定量指标进行动态调整，确保评价指标体系客观、适用。

（九）规范项目预算评审流程

项目预算评审一般包括以下几个流程：一是预算管理部门初步审核预算项目资料，确定项目是否具备评审条件；二是预算管理部门制定项目评审方案，明确评审内容，强调评审重点，选定评审形式和评审方法，构建评审标准体系，确定评审时间等事项；三是随机抽取专家组成项目评审小组；四是评审小组对预算项目进行集中审核评价，根据项目的复杂程度，预算管理部门安排评审专家组实地踏勘，进行现场核查、取证和计量，评审专家根据评审方案建立的评价指标体系按照规定的格式和内容形成评审结论；五是评审组长汇总小组成员评审结论，形成最终评审意见，并向项目申报单位出具评审报告。为确保规范执行项目预算评审程序，预算管理部门应建立稽核制度，对评审方案、评审程序、评审依据、评审结论进行复查，必要时应对项目评审现场开展再踏勘和测评。

由于项目预算评审是一项系统性工作，评审工作涉及系统内评审工作职责划分、确定预算评审范围、建立中介机构库和专家库、构建评审指标体系、规范评审程序、合理运用评审结论等方面。因此，需要对项目预算评审工作进行统筹规划，逐步健全完善预算项目评审工作机制，充分发挥预算评审在预算管理中的支撑作用，进一步规范预算编报行为，有效提高预算编制质量，不断优化预算资源配置，增强预算绩效管理意识。目前，我国项目预算评审工作尚处于起步阶段，人民银行系统在建立健全项目预算评审工作机制的基础上，还应积极探索适合人民银行工作实际的评审方法、评审形式，以及评审信息系统建设，为科学有效地开展评审工作奠定坚实的基础。■