张本顺

(扬州大学 法学院，江苏 扬州 225127)

严复剀切指出：“古人好读前四史，亦以其文字耳!若研究人心政俗之变，则赵宋一代最宜究心。”[1]668诚哉斯言！宋代通过监察权来牵制行政权、司法权，且监察权自身亦受到严密制约的权力架构，真可谓是膺古今最剧烈之变动，极富制度改新气象。与西方法律文化传统中的“分权与制衡”法理相较，宋代监察法理(1)“法理”是一个统合性、综合性极强的概念。其语义至少涵括法之道理、法之原理、法之条理、法之公理、法之原则、法之美德、法之价值、法之理据、法之条件、法之理论等众多意蕴。参见张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2018年版，第28—37页。笔者认为，“法理”之义更多应是具有跨越时空、超越社会形态之别，具有普遍性、普世性、规律性、公理性、终极性的概念，一如宋代设官分职之下所形成的监察制衡之法理。宋代监察制衡之法理所蕴含的以权力制约权力、公权力行使者必须接受监督，即使监察者自身亦不例外的“法理”就具有亘古的价值。可涵括为：以维护皇权为中心的“设官分职”之政治格局下的“权力分工与制衡”。该监察法理旨在促使各种权力机关之间保持均衡之势，最终维护中央集权下的政治清明、官民和谐和社会公利。

笔者认为，无论是西方社会近代意义上“权力分立与制衡”的法理模式，还是传统中国“权力分工与制衡”的法理模式，都存在着权力之间相互制约与均衡的历史事实。然而，百余年来，在西方强势政法话语的冲击和压迫之下，学界通常认为“分权与制衡”是西方教权与王权分立的传统或西方近代民主制度之产物。故而，权力制衡的法理只存在于西方权力分立的政治框架之中。基于此，学界对中国古代“设官分职”下权力分工文化传统中所蕴含的权力制衡法理，则往往视而不见。换言之，因“分权与制衡”之语最早明确肇始于西方启蒙思想家洛克和孟德斯鸠之口，且随着近代以来西方资本主义制度的普遍确立而成为不争的历史事实，以至于在一些知名学人眼里，似乎只有分权才有制衡，进而认为权力制衡之法理只是西方法治传统的专利，而传统中国政制则为专制、集权，体现的则为“私天人”的人治精神，自然毫无权力制衡的法文化传统可言。(2)何勤华认为，在中世纪的西欧，形成了教权和王权的二元对立；近世宪法中的政府权力有限性的宪法制度可以在此找到部分渊源。参见何勤华主编：《外国法制史》，法律出版社2011年版，第107页。张中秋也认为，中华法系的根本精神是人治，分权与制衡的文化理路在传统中国是不存在的；而西方法传统精神是法治，分权与制衡则是西方传统的共识和法制原则。参见张中秋：《中西法律文化比较研究》，中国政法大学出版社2006年版，第307—352页。王春瑜则从传统中国皇权不可分割、皇权难以制衡的角度，认为中国古代不存在权力分制或权力制衡，中国古代监察制度只能称作权力牵制。参见王春瑜：《我国历史上的监察制度与权力牵制》，《北京日报》2006年5月29日，第19版。张晋藩在谈到中国古代监察法时认为，中国古代“不可能形成西方政治传统中出现的权力分立的政治体制,也无法培育出西方社会的那种用法律约束权力的法治观念”。参见张晋藩：《中国古代监察法的历史价值——中华法系的一个视角》，《政法论坛》2005年第6期。这种将西方分权传统蕴含制衡法理，而传统中国“设官分职”的分工传统则无制衡法理之绝对二元对立的、以西方为中心的类型化观点，则无疑遮蔽了传统中国君主集权之下存在着权力制衡的复杂历史事实，实在是无益于自家优秀传统监察资源的吸纳与创新，进而消弭中国自身传统精粹法律文化的自信底气。

对于皇权之下设官分职、各司其局的行政、司法机关而言，古代监察权对上述机关的监察制衡作用无疑是传统中国最为真实的历史场景。宋代监察文明中所蕴含的权力制衡之法理，无不折

射出传统中国监察文化内在的理性、经验与智慧。然而，学者们于此忽之久焉！(3)金圆、虞云国、刁忠民、贾玉英、肖建新等学人均对宋代监察制度有所研究，特别是肖建新认为宋代监察机制呈现出垂直监察、外在监察、反察制约等特点，对笔者有一定的启发。但他们对宋代监察体制、机制中所蕴含的权力制衡的法理，几无论及。相关研究可参见金圆：《宋代监察制度述论》，《上海师范大学学报(哲学社会科学版)》1994年第3期；虞云国：《试论宋代对台谏系统的控制》，《史林》1997年第3期；刁忠民：《关于北宋前期谏官制度的几个问题》，《中国史研究》2000年第4期；贾玉英：《宋代谏官制度述论》，《中国史研究》1991年第2期；肖建新：《宋代的监察机制》，《安徽史学》2006年第2期。鉴于此，笔者不揣浅陋，欲钩沉宋代史海，对其监察文明中所蕴含的制衡法理进行探赜索引，旨在钩深致远，以文化自觉意识凝练宋代监察法理的理性与经验，希冀为当代监察制度的构建与完善提供历史维度的素材与资鉴。

一、宋代监察机制中的制衡法理

宋代统治者采取崇文抑武、强干弱枝、削弱相权等加强中央集权的周密的防范措施，处处体现出制约宰相权力、监察行政权和司法权的制衡精神。宋太宗诏曰：“先皇帝创业垂二十年，事为之防，曲为之制，纪律已定，物有其常，谨当遵承，不敢逾越。咨尔臣庶，宜体朕心。”[2]卷17，382此处“事为之防，曲为之制”，实指国家权力之间的“分工与制衡”。北宋真宗时，提出任人“要异论相搅，即各不敢为非”[2]卷213,5169。“异论相搅”理念与“事为之防，曲为之制”的制衡法理一脉相承。北宋神宗元丰五年(1082)下诏：“朝廷以天下事分六曹以治之,都省以总之,六察以案之。六曹失职，则都省在所纠；都省失纠，则六察在所弹。上下相维,各有职守。”[2]卷330，7953本段大意是吏、户、礼、兵、刑、工等六曹分治国家行政事务，尚书省总览国家行政事宜；御史台六察司则督察三省、六部和枢密院的行政事务，实属行政监察；尚书省垂直纠正六部失职行为，若尚书省纠正缺失，六察御史则弹劾之，最终在各机关的相互制约、相互均衡下实现中央“设官分职”、各司其职、各尽其责的政治架构。实际上，宋代国家权力机关之间的相互制衡，可谓是其政治制度设计的一大鲜明特色。如，宋代相权被切实分割，宰相只保留了行政权。详言之，宋代中央政府采取“二府三司”制，所谓“二府”是指枢密院与政事堂。“二府”的设置致使宰相手中的军政大权被分割于枢密院。宋代又设置参知政事以分割宰相的行政大权。此外，宋代盐铁司、度支司和户部司等“三司”的设置，则使宰相手中的财政权又被分割于三司使。而宋代监察权则是“分工与制衡”的法理模式，这是其政治制度设计中极为重要的一环。北宋哲宗元祐初年，秦观认为只有保持台谏官和执政官之间彼此制衡之势，国家才能政治昌明，君主才能高枕无忧。他说：“臣闻仁祖时，天下之事，一切委之执政，群臣无所预者。除授或不当，虽贵戚近属，辄为固执不行。一旦谏官列其罪，御史数其失，虽元老名儒、上所眷礼者，亦称病而赐罢。政事之臣得以举其职，议论之臣得以行其言，两者之势适平。是以治功之隆，过越汉唐，与成康相先后，盖由此也……愿(陛下)鉴汉唐之弊，专取法于仁祖，常使两者(执政与台谏)之势适平，足以相制，而不足以相胜。则陛下可以弁冕端委而无事矣。”[3]卷40,541此段史料所言“两者之势适平”，实际上讲的就是“议论之臣”(即代指监察机关)和“政事之臣”(即代指行政机关)之间互相制约而达致均衡状态，才能有效维护皇权政治秩序的持久稳定。

宋代路级监察机关中的转运司、提刑司及常平司等地方监司之间亦同样存在着相互分工、相互制约机制。如宋初太平兴国二年(977)，替代地方节度使而设置的转运司权高位重，为防止其一权独大，至北宋真宗时，朝廷便设置提点刑狱司，即以提刑司分割转运司刑事职权。正如南宋吕祖谦所言：“景德间遂建提点刑狱一司，实分转运使之权。”[4]卷61,557实际上，宋代转运司、提刑司、常平司作为路级监察机构，除具有按察地方州县官吏违法的职权外，三者职权总体上分工比较明确，体现了宋代路级地方政权亦践行“设官分职”的治理框架，即转运司侧重于路级财政管理与监督；提刑司侧重于刑狱管理与监督；常平司则主管、监督地方常平、义仓、开矿、海盐生产以及户绝、没官田产、赈灾、慈善等民政事务。于此可见，正是在这种“设官分职”的地方权力运作架构中，转运司、提刑司、常平司三者之间形成了权力分工、互相牵制、防止擅权的多元化路级地方监察体制。

宋代府、州、军、监级地方政权的设置中亦渗透着相互分工、相互制衡的法理。宋代通判号称“监州”，其具有强化对州县监督、制衡，防止藩镇割据的政治功能。宋代通判既掌监察大权，又参与地方政务，分割知州职权，史称“艺祖惩藩镇之弊，置通判以分州权，事无不预，至得按察所部，意若使之权任与均，器能相用，设施同虑，休戚一体，非复余长贰比”[5]卷24，1071。此段史料中的“权任与均”，实指通判与知州之间的权力接近均衡之势。宋代通判集治官之官与治民之官于一身，在参与地方政务中随时监察、牵制州郡长官，逐渐使“昔日节度之害尽去”[6]卷14，813。

从宋代监察体系的纵向看，宋代国家监察权划分为中央监察权和地方监察权，即中央的台谏体制以及地方路级的监司、府州军监级的通判等三级多元的严密监察体制。整体上看，宋代形成了垂直、外在、相对独立、纵横交错的监察体系。中央台谏依法监察地方的监司和通判；路级监司则依法监察通判。整个宋代监察系统则不同程度受到外部行政权力的监督与制约。宋代尚书省具有掌奏御史失职的权力，如，尚书省的“三都司御史房”专司弹劾、按察御史的失职行为，负有考核御史纠察实绩的职权。

二、宋代监察主体对被监察者进行制衡的法理探赜

宋代打破了唐代御史与谏官互不往来的传统，二者互相兼职，逐渐形成台谏合一监察体制。史称南宋御史和谏官“合为一府，居同门，出同幕，与故事异”。[4]卷53，484宋代台谏合一体制提升了台谏监督、制衡宰执百官的监察能力。

(一)宋代中央台谏对宰执百官的制衡

宋代监察法理认为，台谏官能够通达天下民情，其监察行为能够体现“公议”，符合公利标准，正所谓“台谏之论，常以天下公议为主”[7]卷3，30；“天下是非付之台谏”[8]卷73，614。北宋神宗四年(1071)，苏轼亦说：“臣自幼小所记，及闻长老之谈，皆谓台谏所言，常随天下公议。公议所与，台谏亦与之，公议所击，台谏亦击之。”[3]卷36，484上述多处提及的“天下公议”意，是指台谏监察权的行使能够契合国家公利标准和社会公众的评议。由此可见，宋代台谏是儒家以民为本、官民和谐、仁政善治的内在法理要求。易言之，台谏官所议在很大程度上代表着民意。既然宋代台谏官是“天下公议”、民意的化身，那么宋代宰执、大臣、百官均须接受不同层级的监察，在法理上便顺理成章了。宋代御史的监察制衡职能在于“肃政纪纲，纠劾不法，自朝廷至州县，由宰相及于百官不守典法皆合弹奏”[9]卷57，63。宋代史称：“君有佚豫失德，悖乱亡道，荒政咈谏，废忠慢贤，御史府得以谏责之；相有依违顺旨，蔽上罔下，贪宠忘谏，专福作威，御史府得以纠绳之；将有骄悍不顺，恃武肆害，玩兵弄战，暴刑毒民，御史府得以举劾之。君，至尊也；相与将，至贵也，且得谏责纠劾之，馀可知也。”[10]卷13，147值得强调的是，宋代谏官由唐代宰相的属官衍变为宰执的监察者，其职能相应的由唐代的谏诤皇帝，扩大到监督、弹劾、制衡宰相和百官。依照宋制，“自宰臣至百官，自三省至百司，任非其人，事有失当”，谏官“皆得谏正”。[11]2425如，北宋仁宗时，谏官钱明逸“首劾范仲淹、富弼：‘更张纲纪，纷扰国经。凡所推荐，多挟朋党。乞早罢免，使奸诈不敢效尤，忠实得以自立。疏奏，二人皆罢’”[12]卷317，10346-10347；包拯“在谏院踰二年，数论斥大臣权幸”[2]卷172,4133。

两宋历史显示，宋代党争激烈，皇帝常常以台谏为抓手，通过台谏重点监督、制约、制衡相权，从而达到维护皇权之目的，这是不争的历史事实。宋代“宰相之职，佐天子,总百官,平庶政,事无不统”[12]卷161，3773。由此足见宰相权力之隆，然而，宋代御史通过弹劾以制衡宰相成为常制。如，明末清初王夫说：“宋自雍熙以后,为平章、为参知、为密院、总百揆掌六师者,乍登乍降,如拙棋之置子,颠倒而屡迁……十余年间,进之退之,席不暇暖,而复摇荡其且前且却之心,志未伸,行未果,谋未定,而位已离。”[13]卷2，46宋人认为台谏是皇帝的耳目，正所谓 “台谏者,陛下之台谏”[14]卷178，510。为了使台谏的监察权和相权保持大体均衡之势，宋代法律规定宰执不能插手、干预、染指台谏官的选任。史称宋代宰执“不得荐举台谏官”[12]卷164，3872。凡是新的宰执上任，若“有亲戚及尝被荐引者见为台臣，则皆他徙，防雍弊也”[12]卷160，3748-3749，即新任宰执曾经推荐的御史皆依法要改授其它差遣，其意“盖欲其弹击之际，无所顾避而得尽公议也”[2]卷415,10072。宋代宰相的属官也不可被委以为任御史之职，如北宋神宗熙宁九年(1076)，“邓润甫自正言知制诰为中丞，以宰相属官不可长宪府，御史复迁右谏议大夫”[12]卷164，3870。宋代选任御史，宰执必须回避、不得染指的制度设计旨趣在于从法律上保障御史监察的相对独立性和权威性，以便对宰执能够进行异体外在的有效监督与制衡。恰如宋人吕陶所言：“为御史者，有两府(4)此处的“两府”指政事堂和枢密院。是举主，并须回避。盖置台谏以检察两府之过，若用其门生故吏，虑致徇私，此祖宗御下之机权，至深至密。”[2]卷404，9846

宋代御史还对中央司法机关的审判是否公正、地方司法机关上报的狱空是否属实以及地方监司的失察不法行为，进行严密的监察，以制衡司法权。史称：“每季诣大理寺及应有刑狱去处点检。”[11]3607北宋神宗元丰七年(1084)四月，诏令御史台举劾假报狱空者：“自今有司上狱空，令御史台刑察按实。”[11]2741南宋高宗言：“诸郡奏狱空”“当令监司验实，如有妄诞，即按治，仍命御史台察之”。[14]卷159，2578非法用刑亦在御史台弹劾之列，如南宋高宗绍兴十一年(1141)，诏令刑狱部门将“讯囚非法之具并行毁弃，尚或违戾，委御史台弹劾以闻”[11]3608。

总之，宋代中央台谏制衡相权、弹劾百官，在加强中央集权，防止、纠正冤假错案，惩治贪官污吏，沟通民情，缓和社会矛盾，增进政治清明，提升宋代司法文明等方面，均起着不可替代的作用。

(二)宋代地方监察权对地方行政权、司法权的制衡

宋代地方监察权包括路级监司和府、州、军、监各级的通判。

1.宋代路级监司对地方行政权、司法权的监察、制衡实践

宋代路级监察体系中是以监司为核心而展开的。宋代监司主要是指转运司、提刑司、提举常平司。宋代监司按察、制衡所部行为的标准为：“一曰苛酷，二曰狡佞，三曰昏懦，四曰贪纵。”[11]4712以下将对监司的制衡情形予以分类申说。

首先看转运司的制衡实践。宋代转运司通过监察、刺举，以制衡所辖行政区域内知州、通判、知县等的行政权、司法权。宋太祖开宝九年(976)，宋太宗继位后下诏：“诸道转运使,各察举部内知州、通判。”[2]卷17,385转运司刺举部内贪赃枉法、残暴者，所谓“临按一路，寄耳目之任，专刺举之权……庶使郡县得以视傚”。[11]3401宋太宗太平兴国六年(981)，诏令诸路转运司按劾所部“罢软不胜任、怠惰不亲事及黩货扰民者”，“条其事状以闻”。[2]卷22，490北宋熙宁四年(1071)，诏令京东、河北路转运司“察所部知州、通判、都监、监押、巡检、知县、县令不称职者以闻”[2]卷221，5378-5379。

其次看提刑司的制衡实践。北宋真宗景德四年(1007)，明确规定了提刑司的司法监察职能，即提刑司“所至专察视囚禁，审详案牍。州郡不得迎送聚会。所部每旬具囚犯系由，讯鞫次第申报，常检举催督。在系久者，即驰往案问。出入人罪者移牒覆勘，劾官吏以闻。诸色词诉，逐州断遣不当，已经转运使批断未允者，并收接施行。官吏贪浊驰慢者，具名以闻”[2]卷66，1477。宋宁宗朝的江西提点刑狱赵汝谠曾经平反冤狱，史载：“瑞州大姓幸氏贪徐氏田不可得，强取其禾，终不与，诬以杀婢，置徐狱。徐诉其冤，汝谠以反坐法黥窜幸氏，籍其家。”[12]卷413,12397

最后看提举常平司的制衡实践。宋代提举常平司(仓司)设置于王安石变法时期，与转运司、提刑司分管诸路财政，并监察、制衡地方州县。宋人在谈到提举常平司的职能时云：“提举常平司操常平敛散之法，申严免役之政令。治荒修废，振民艰阨，则隶提举司。岁察所部廉能而保任之，若疲软或犯法，则随其职事劾奏。”[4]卷61,559宋代提举常平司对州县官吏进行行政监察时，主要侧重于州县官吏在灾害的救济不力、和买不法、差役不均、抑纳税收等财政、经济领域。

总之，宋代路级监司在制衡地方长吏，防范其行政和司法腐败，督促其奉行法度，稳定地方统治秩序等方面发挥了积极的作用。恰如南宋叶适在评价宋代监司职能时所言：“州郡众而监司寡，谓州郡之事难尽察也，故置监司以察之；谓州郡之官难尽择也，故止于择监司亦足以寄之……奉行法度者，州郡也；治其不奉行法度者，监司也。故监司者，操制州郡者也。”[6]卷14,809

2.宋代州郡通判对地方行政、司法权的监察、制衡实践

宋代通过完善地方监察机制来防范藩镇割据，加强廉政建设。为此，宋太祖乾德元年(963)，在直属朝廷的府、州、军、监等同级政府中设置通判，并增设专门的监察部门——通判厅，与知州并置。宋律规定，凡是武臣为长官者，均设通判一员或二员。通判作为佐贰之官，同府、州、军、监的最高长官同掌行政、司法事务，其监察、制衡职能则体现在制约州、军长官，按劾州县官吏。故而，宋代通判在与诸州郡长忿争时常常理直气壮地说：“我监州也，朝廷使我来监汝”，以至于州郡“长吏举动必为所制”。[2]卷7,181宋太祖乾德四年(966)，诏令诸道通判：“无得怙权徇私，须与长吏连署，文移方许行下。”[2]卷7，181北宋哲宗朝亦规定：“通判掌倅贰郡政，凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，可否裁决，与守臣通签施行。”[11]3449由此可见，州郡官长只有与通判共同联署行文，府州公文才可下发施行，通判由此而得以直接监督、制衡州郡官长。宋代通判除监察、制衡同级府、州、军、监官长外，还监督、制衡知县。宋仁宗景祐四年(1037)，诏令“通判，自今按察所部官，须具实状以闻”[2]卷120,2840。宋哲宗时，“所部官有善否及职事修废”，通判“得刺举以闻”。[11]3449

三、宋代监察主体自身被制衡的法理探赜

宋人有言：“禁切监司之法反甚于州县之吏。”[6]卷3，790宋代监察体系中不同层级的监察主体自身的权力行使，亦同样受到严密的监督和制约，这与宋代之前的御史只受君权统制的做法大异其趣，体现了宋代深邃的监察制衡法理，更具有当代借鉴意义。易言之，宋代监察主体自身也要接受法律上的监督，也要被监察、被制衡。具体表现为：一是宋代监察主体本身受到监察系统之外行政机关的监督、制约；二是监察体系之内的各级监察主体之间要互相监察。这无疑反映了宋代监察制度设计的健全完备、严密复杂，以现代法理观之，亦不乏科学性、合理性。

(一)宋代尚书、中书省对台谏的监督与制衡

权力之间要互相制约、均衡，监督者亦要接受监督之法理，在宋代已成为统治者的共识，在今人看来似乎有点不可思议，然而这却是宋代最为真实的历史面相。宋代台谏作为监察系统的最顶端，其权力的行使亦要受到监督和制约，这种制约主要是来自同级外部行政系统中的中书省和尚书省。宋神宗元丰三年(1080)，加强了中书对御史的考课监督，其诏曰：“御史台六察按官，以所纠劾官司稽违失职事多寡为殿最，中书置薄以时书之，任满，取旨升黜。”[12]卷160，3762宋代尚书省被朝廷赋予督查、举发违法御史的权力。北宋真宗景德四年(1007)，诏令御史、谏官“务遵职业，无或懈慢，令尚书都省纠举之”[2]卷65，1475-1476。北宋神宗元丰五年(1082)，“尚书省得弹奏六察御史失职”[11]2739。元丰六年(1083)，“尚书省乞都司置御史房，主行弹纠御史察案失职”[11]2739。元丰七年(1083)，又在尚书的“御史房置薄，书御史六察官纠劾之多寡、当否为殿最，岁终取旨升黜”[2]卷342，8230。于此可见，隶属于尚书省的“都司御史房”作为专掌弹劾御史失职的监察部门，无疑加强了对宋代最高监察主体台谏自身的监督，使行政权与监察权互相牵制与均衡，既防止了监察权力的滥用，又能有效协调统治阶级内部的矛盾。

(二)宋代对路级监察主体监司纵向上的垂直监察、横向上的监司内部互察以及外部行政机关对监司的监督与制衡

首先，宋代台谏对诸路监司的监察，属于监察体系内部上级台谏对下级监司的垂直监察。如南宋绍兴二十八年(1158)，高宗“上谕大臣曰：比既诏监司刺举守令，而监司勤惰，将使谁察之，宜为之立法。乃诏监司贪惰不法，台谏自当弹奏”[11]2428。实际上，历宋一代，凡是监司怠惰、贪虐、失职失察、非法聚敛、词讼淹延、判决不当等，都要受到台谏官的监察。北宋神宗熙宁三年(1070)，“令御史分案诸路监司”[12]卷16，302。北宋神宗元丰三年(1080)，赋予御史台六察中的户案和刑案分察监司的职责：“以户按察转运提举官,以刑按察提点刑狱,如此则内外官司各勤职事,朝廷法令不至隳废。”[2]卷303，7387南宋宁宗开禧元年(1205),有臣僚言:“乞下诸路郡县,应干狱讼并令照条令理断,如有淹延数年，重为民害者,委监司纠察。如监司不纠察,或自为淹延者,从台谏论奏。”[11]6597

其次，宋代路级监察主体之间要互相监察、互相制衡，对于互相包庇而失察的行为要承担相应的刑事责任。北宋时“法有监司互察之文”[11]3393。北宋徽宗崇宁五年(1106)诏：“立诸路监司互察法，庇匿不举者罪之，仍令御史台纠劾。”[12]卷20,376南宋高宗绍兴二十八年(1158)，诏令：“监司违戾,令诸司互察,御史台弹劾。”[11]5466南宋“诸官司无按察官而有违法及不公事者，发运、监司按察奏。发运、监司互相觉察，其经略、按抚、发运、监司属官,听逐互行按举”[15]卷7，128。而对于违反互察法的监司，要承担减一等或对等的刑事责任，即“监司于职事违慢，逐司不互察者”，“减所属监司应得之罪一等”处罚；“犯脏私罪庇匿不举者，以其罪罪之”。[15]卷7，128

再次，宋代监司除受到台谏监督及监司之间的互察之外，还要受到中央刑部、户部的监督与制约。这种监督与制约，属于来自监察系统外部的制约，对于监察主体监司而言，可称为被监察、被制衡。如北宋神宗元丰七年(1084)，诏：“诸路提点刑狱司每季具以论决详覆大辟事状以闻，付刑部注籍，点检案治失误。”[2]卷349,8365再如，转运司的财政职能要受到户部的监察，以防止经济犯罪的发生。北宋神宗熙宁八年(1075)，诏令：“诸路转运司失计置钱物，及本路自可移用不阙而过为约度，妄有申请支拨，并妄诉免、指占上供钱物者，并委三司奏劾。”[2]卷259，6320

最后，为防范监司的不法行为，作为皇帝耳目的察访使、廉访使亦可监督监司。北宋哲宗元符二年(1099)，淮南、两浙察访使孙杰奉命“按察两浙路监司职事”[2]卷510，12136。北宋徽宗宣和二年(1120)下诏：“监司所举守灵非其人，或废法不举，令廉访使者劾之。”[12]卷22，406宋代监司甚至还可以受到下级州府等行政长官的秘密检举、揭发，这是宋代皇帝集权制度下以卑制尊、以小制大之制衡法理的极致发挥。北宋太宗端拱二年(989)，诏令：“诸道州、府、军、监，如转运使、副所致之处无事端坐，委知州以下密具闻奏。”[11]5637

由上可见，宋代路级形成了异常严密的、全方位、多层次的对监察主体监司进行监督、制衡的监察网络。正如南宋叶适所论：“今也上之操制监司，反甚于监司之操制州郡，紧紧恐其擅权而自用，或非时不得巡历，或巡历不得过三日，所从之吏卒，所批之券食，所受之礼馈，皆有明禁。”[6]卷14，809

(三)宋代对州郡监察主体通判的垂直监察、以及同级行政机关对通判的监督和制衡

历宋一代，通判接受本路监司的垂直监察成为定制。北宋真宗时，诏令：“见任通判，令转运司密具能否以闻。”[11]3447北宋元祐三年(1051)，江州通判梅德臣因“非才多病”[11]3422而被江南东路转运司弹劾，并最终由皇帝下诏罢免其通判职务。南宋孝宗淳熙九年(1182)，诏令：“自今通判不得以季点为名，辄行下县或因诸事差出，令量带人从，严加禁戢，无得因缘骚扰。仍令监司常切觉察，其或知而不问，亦坐失察之罪。”[11]3453宋代通判亦会受到同级州郡长官的监督，如，宋高宗绍兴二十七年(1157)，针对通判以点检为名而“肆行刻剥”农民的问题，诏“许州郡按劾以闻”。[11]3453

四、宋代监察制衡法理的历史意义及当代价值

孙中山在谈及古代监察制度时说：“说到弹劾，有专管弹劾的官，如台谏御史之类，虽君主有过，亦可冒死直谏，风骨凛然。”[16]492具体宋代监察制衡原理而言，宋代采取“上下相维，内外相制”[11]2707的治理理念。宋人自豪认为其治理体制“上下相维，轻重相制，建置之道，最为合宜”。[12]卷337，10796宋代监察体制实际上就是为确保中央集权而进行“设官分职”的政治格局之下，所形塑的权力分工、相互制衡之法理的历史实践产物。宋代中央“二府三司”制度的设计旨在分割相权，制衡并防范相权对抗皇权。处于中国封建社会中后期剧烈变动的两宋王朝，其社会矛盾、民族矛盾、阶级矛盾日益激化，然其之所以能够长期保持政治清明，与其权力“分工与制衡”的法理理念以及该法理支配下监察权在制衡行政权和司法权、纠察官邪、肃正纲纪、维护国家法度等方面的不可替代性，具有直接的关联。宋代形成了上至中央台谏，中至路级监司，下至州郡通判的三级多元、相对独立于行政的、纵横交错的异体监察体制。宋代台谏合流为一体，提升了监察能力，台谏通过对宰执和文武百官的行政监察以及对中央、地方审判的司法监察，将行政权和司法权的行使规制在法定限度内。宋代台谏对相权的监察与制衡，有效防止了朋党营私擅权，保持了台谏与宰执大臣之间均衡之势，强化了中央集权，利于政治秩序的长期稳定，促进了宋代社会物质文明和精神文明的高度发展。

宋代监察制衡法理的践行亦是宋代“以权力制约权力”之理念在政法领域的体现。中华民族的监察文明造极于赵宋之世。宋代统治者服膺明主治吏不治民之政法理论以及监察制衡法理，坚信宋代监察官群体作为澄清吏治的治吏之官，对国家兴衰至关重要。正如时人所言：“宋之立国，元气在台谏。”[12]卷90，11963作为监察系统顶端的台谏，其监察权亦要受到来自尚书省、中书省等行政系统的监督与制衡。宋代路级监司在行使对地方的行政监察和司法监察的同时，其权力在纵向层面要受到中央台谏的垂直监察；在横向层面，又形成转运司、提刑司、常平司等三监司之间互相监督、互相制衡的“互察”格局；同时，宋代路级监司还要受到监察系统之外的中央刑部、户部以及下级州、府等行政长官“以小制大”式的秘密监督，甚至还会受到皇帝耳目察访使、廉访使的秘密监察。宋代在府、州、军、监级设置专门官署通判厅，其官长通判“入则贰政，出则按县”[11]3451，行使着对府、州、军、监的行政监察、司法监察以及对县级机关的行政、司法监察，从而有力地牵制并制衡着州郡官长，防止地方形成割据势力，威胁中央集权。与此同时，宋代通判自身的权力既受到上级台谏、监司的垂直监察，又受到同级州郡长官的监督与制衡。由此可见，在宋代“分工与制衡”的法理理念之下，宋代逐渐形成了独立于行政的异体监察制衡体制，同时作为监察主体的台谏、监司与通判等，其自身权力也要受到监督，违反监察职责者更要加重处罚，从而在制度上有力地遏制了监察官自身滥用权力。

宋人曾说：“本朝谏臣之盛，古未有也。”[17]卷91，218纵观有宋一代，严格监察官的任职条件，监察官多为进士出身，他们“文学法理，咸精其能”。[12]卷319,10396宋代监察官大多具有刚正不阿、清劲忠烈、铮铮铁骨的政治品质，如欧阳修、包拯、吕公著、司马光、苏辙、邵雍、王十朋等台谏官，在察官治吏方面皆饶有声誉。宋代监察制衡法理之意蕴在于防范官长权力的滥用、异化与腐败。通过严密的监察，督促公权力者自觉养成正人先正己的官长风范。特别是宋人认为监察权的行使要体现“公议”。此处“公议”实指国家公利和民意，也是儒家所倡导的善治、仁政及官民和谐思想在监察制度中的具体展现。

综上，与西方社会近代意义上“权力分立与制衡”的法理模式相较，宋代君权之下“设官分职”，形成了“权力分工与制衡”的法理模式及权力构架。易言之，权力间相互制约与制衡的法理思想并非西方之专利，宋代监察权运作中对制衡法理不折不扣的践行，已经为此作了最好的注脚。政之理乱，系于监察。在长期遭受周边西夏、辽、金等政权的强大军事压力之下，积贫积弱的宋代仍旧能够长存320年，得益于其监察制衡之深邃法理的践行中所发挥的整肃百僚、彰善瘅恶、激浊扬清的强大制约、反腐败功能，展现了中华民族的伟大创造力。

意大利史学家克罗齐有言: “一切真历史都是当代史。”诚哉斯言! 时至今日，宋代监察制度虽已化为历史陈迹，但剔除宋代监察制度中缺乏民主、依附皇权等不合时宜部分，其他诸如宋代监察官嫉恶如仇、刚正清廉的品德且其自身须受监察制约，(5)陈瑞华认为，我国当代的《监察法》存在诸多方面的缺憾，如监察机关对全体公职人员行使监察权，但谁来监督监察机关呢？所以，对监察机关的权力进行有效的约束，仍然是一个重大的法治课题。参见陈瑞华：《论国家监察权的性质》，《比较法研究》2019年第1期。笔者认为宋代监察机关自身受“反察”之制衡法理的约束，足以为当代监察法的完善提供历史资鉴。承担失察之罚的规定；宋代严密、详备监察法制文明中所蕴含的以法律约束权力、异体监察权的独立性、权威性以及其监察权中体现的国家公利等法理、理性与经验；乃至其监察机制中所蕴含的权力间相互分工、相互制衡的法理与精神，则完全可以裨益于当代监察委员会的构建，甚或有着创造性转化的可能。由此可见，阐释传统，裨益当代，任重而道远！