赵天航

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

一、问题的提出：“三农”政策缘何“执行难”

农业、农村和农民问题是关乎国计民生的根本性问题，“三农”政策是针对农业、农村、农民的政策体系的总称。“三农”领域历来是党和政府工作的重中之重，1982年到1986年五年间，党中央连续颁发以“三农”为主题的中央一号文件，在2004年至2018年又连续十五年颁发了以“三农”为主题的中央一号文件，凸显了“三农”问题的重要地位和党中央的重视。国务院高度重视“三农”工作，各部委每年出台大量涉农政策，以促进农业发展、农村繁荣和农民增收，各地区各地方部门每年出台大量针对本地“三农”问题的政策细则和实施方案，执行上级政府的政策精神。

“三农”政策实践仍面临的关键问题之一就是政策落地难，中央好的支农惠农政策精神难以变成农民手中真正的实惠。“三农”政策的有效执行，不仅仅需要基层干部不打折扣地落实上级政策精神，更需要上级的决策规划者对于政策规律有深刻和精确的把握。具体说来，其中关键政策规律之一就是政策规划者对于执行弹性度的把握。为执行者预留的弹性度过大，执行者就有可能为所欲为，为了一己私利和一时“懒政”，或选择性执行上级命令、或附加式执行、或对于上级政策任意截留拒不执行，惠民利民的政策无法真正地被广大群众享有，也加剧了群众对政府的不信任感；为执行者预留的弹性度过小，也会导致执行中僵硬死板、惟命是从、毫无变通的“机械式执行”，或由于缺乏灵活性导致政策落地困难，执行阻力增大，甚至由于政策规划没能提前处理好相应利害关系、缺乏配套政策措施导致民怨情绪和基层执行者的抵触情绪。

比如，华北农村地区的“煤改气”工程旨在治理大气污染问题，国家环保部、发改委、能源局、财政部及有关地方政府要求北京、天津、廊坊、保定等“禁煤区”要在2017年10月底前对小燃煤锅炉“清零”，并确保300 万户居民以电代煤、以气代煤。但由于政策规划过于刚性且没有考虑配套基础设施建设，工期过于紧张，“禁煤区”的农村被禁止烧煤，但却盼不到天然气到来，无暖可供，平白受冻。又如，在部分地区的精准扶贫实践中，由于面临刚性的政治性任务，驻村扶贫干部疲于应付各项考核，其中，微信工作群频繁打卡导致驻村干部每天工作要带五六部手机、先到贫困户家中合影后上传给领导才开始一天的工作、彻夜奋战填写“扶贫工作表”以应付检查等扶贫怪象屡见不鲜。其中原因不乏政策刚性过大带给基层执行者压力。

因此，把握政策执行刚性和弹性的适度性，对于政策规划的合理性和执行的有效性是有益处的。党和国家在“三农”领域的政策是各领域政策实践的一个缩影。对“三农”领域的政策文本进行考察，明确政策执行弹性度受到哪些因素的影响，从而根据不同情境和条件，设置适宜的执行弹性空间，可以顺应政策规律，提升政策执行效果。

二、核心概念阐释

政策执行弹性是在面对不同环境和不同因素干扰下，政策执行根据实际情况作出一定延展、变通、差异化、例外或保留以保证预期执行效果的特质。[1]政策执行弹性度是政策文本中所规定的执行中所保留的这种特质的程度，具体而言，政策执行弹性度从政策目标非量化程度、执行方案规定的弹性程度、政策期限规定的弹性程度、横向分工弹性程度、纵向分工弹性程度、执行程序规定的弹性程度和执行绩效考核的非严厉程度七个维度上得以体现。

对于某一个政策文件而言，如果对于政策执行目标的规定是量化的，则认为该政策文件对于执行目标的规定是刚性的，反之则说明目标抽象宏大，富有弹性。在扶贫政策领域，中共中央、国务院出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》对于政策执行目标的规定是：“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。确保贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。”江西省赣州市石城县党委、人民政府颁布的《石城县2018年脱贫摘帽实施方案》规定：“到2018年底，全县贫困发生率控制在2%以内，1.8 万贫困人口顺利实现脱贫，群众满意度达90%以上。”对比二者可以发现，前者的政策目标是模糊和富有弹性的，后者则是刚性的。基于此，选取某一分类标准下的某一类型政策，将未对政策目标进行量化的政策文本数量与同类别政策文本总量的比率看作该类型政策对于政策目标所规定的非量化程度。如41 件乡镇政府出台的政策文本中有20 件没有规定量化的政策目标，则认为乡镇级政策的目标非量化程度为20/41=48.78%。 若该比率越大，证明该类型政策的目标设定越有弹性。

执行方案规定的弹性程度反映了政策文本中对于执行政策具体方案的弹性要求，如要求“下级政府根据当地实际，因地制宜制定行动计划和任务实施具体细节”“依据本地区实际情况完善执行方案”等则为弹性的执行方案规定。在某一政策类型中，计算弹性的执行方案规定占该类型政策总数量的比率，记作某一类型政策的执行方案规定的弹性程度。与此相类似，政策期限规定的弹性程度反映了政策对于执行期限规定是否明确，有的政策有着刚性的截止日期，有些政策对于执行截止日期的规定是模糊和富于弹性的。横向分工弹性程度反映了横向的执行部门间分工的弹性空间大小，纵向分工弹性程度反映了不同层级间分工的弹性空间大小，执行程序规定的弹性程度由“是否有政策执行时间表和路线图”来确定，如果政策文本规定了具体的执行步骤，则认为其执行程序是刚性的，反之则为弹性的。执行绩效考核的非严厉程度由“对于执行者工作成效考核和奖惩事宜是否严格明确”来确定，如果政策未规定具体的考核事项，则认为该政策关于执行绩效的考核是弹性的。

三、数据来源和研究方法

笔者对过去16年间的中国“三农”政策文本进行了收集，所有政策文本均来源于公开的数据资料。为了数据获得的周全性，首先对“三农”政策进行了纵向层级的划分和横向内容的全覆盖。以不同行政层级为标准将“三农”政策分为五种政策类型：中央政府政策文本61 件、省级政府政策文本52件、地市州级政府政策文本47 件、区县级政府的政策文本51 件、乡镇级政府的政策文本41 件。 按照内容不同来分类，将选定的“三农”领域政策文本划分为九种类型：补贴政策19 件、社会保险政策41件、社会救助政策36 件、社会福利政策18 件、义务教育政策29 件、公共卫生政策15 件、就业政策34件、扶贫政策32 件、农业发展政策28 件。其中，补贴政策涉及“三项补贴”、农机具购置补贴等方面，社会保险政策主要有新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等政策，社会救助政策包括农村居民最低生活保障、农村五保供养、农村医疗救助、农村危房改造，优抚安置政策包括优抚对象抚恤补助、优抚对象医疗补助、义务兵优待，社会福利政策包括残疾人事业、老年人福利、儿童福利、计划生育家庭奖励，义务教育政策主要指农村义务教育政策，公共卫生政策包括基本公共卫生服务、国家免疫规划、艾滋病患者救治、结核病患者救治等项目，就业政策主要指农民工就业和就业后社保等方面的政策，扶贫政策涵盖较广，包括产业扶贫、教育扶贫、旅游扶贫、交通扶贫等各方面政策（由于扶贫政策近几年成为“三农”政策的重点，故单列为一种类型），农业发展政策包括加快发展现代农业、着力促进农民增收、坚持完善农村基本经营制度的政策。

其次，通过检索中华人民共和国中央人民政府网站和国务院农业部、财政部、水利部、教育部、人力资源和社会保障部等官方网站，对每一类具体政策进行收集；通过查阅地方各级政府网站和政策资料库，挖掘与中央对应的具体领域的地方政府政策文献，做到无论是各个政府层级还是各个不同政策领域都有代表性的政策文献作为本研究的样本。在这一原则指导下，对不同层级的“三农”政策文献、涉农相关政策法规、工作动态等栏目进行逐条筛选，获取相关资料。

除了以上的两大原则以外，为保证所选取的政策文本的准确性和代表性，选取政策文本的其他原则如下：一是兼顾地区差异。选择政策文本时兼收东部、中部和西部地区的“三农”政策，使样本量涵盖经济发展水平不同的区域。另外，选取全国范围的“三农”政策文本既要考虑到南方省份的情况，也要考虑北方省份的状况。二是直接与农业、农村、农民直接相关，要求在文本标题中明确出现了农业、农村或农民的相关关键词，而笼统的涵盖城乡的政策文本不予考虑。 三是兼顾不同的公文类型。 政策文本包含不同的类型，主要有规划、决定、意见、通知、（暂行）办法、方案等，在选取过程中兼顾了以上几种类型。

基于上述原则和筛选步骤，笔者选用了截至2018年5月10日的政策文件样本252 件。利用内容分析法，逐条检视每一件政策文本的内容，确定该政策文本对于政策目标非量化程度、执行方案规定的弹性程度、政策期限规定的弹性程度、横向分工弹性程度、纵向分工弹性程度、执行程序规定的弹性程度和执行绩效考核的非严厉程度这七个层面上执行弹性的规定情况，并以不同的分类标准对总样本量进行分类处理，对“三农”政策执行弹性度进行时间序列趋势分析，并讨论不同的政府层级和发文部门数量多少对政策执行弹性度影响的差异。

图1 2002-2018年“三农”政策文本数量情况

四、“三农”政策执行弹性度的时间序列趋势分析

在随机抽取的各政府网站公开的政策文本252 件中，政策文本的时间跨度为2002 至2018年。 按照时间顺序，将选取的政策文本按照年份排列，以观察随着时间变化，“三农”政策文本中对于政策执行弹性度的规定有何变化，具体政策文本分布情况如图1。政策文本数量的多少随着时间的变化趋势 可以在一定程度上反映政策主体对于该领域的重视程度。通过数量上的变化趋势可以看出，从2002年以来，“三农”领域政策文本数量呈现逐年增多的基本态势，由此可见各级党委和人民政府对于“三农”问题的重视程度越来越高。2002年党的十六大以来，我国开始全面建设小康社会并加快推进社会主义现代化。伴随着中央领导集体对于“三农”问题的关注度提升，农业政策改革也拉开了序幕，大量涉农政策出台。在2003年召开的中央农村工作会议上，“三农”问题被称为“全党工作的重中之重”，自此之后，针对“三农”问题出台的方针政策逐年增加。将总样本按照年份排序，计算2003-2018年间每一年的政策文本在七个层面的弹性程度及变化情况，得出如下量表（表1 和表2）。

表1 2003-2018年“三农”政策执行弹性度汇总表（单位：个；%）

从表1 可以看出，随着时间的推移，“三农” 政策从2003年的8 件上升到2017年的66 件，数量上有明显的增加态势。执行目标的非量化程度呈逐年下降的趋势，从2003年的100%下降到2018年的58.33%，弹性度平均每年下降2.60%，这说明执行目标的刚性在逐年上升，弹性度在逐年下降。从表2 可见，与其他维度上的弹性度相比，目标规定的非量化程度平均值为81.22%，这说明相比于其他弹性维度，目标的模糊性和弹性度整体较高。但在过去的16年期间呈稳步下降态势，反映了随着时间推移，政策制定者对于执行目标的要求越来越量化，政策目标的刚性在不断加强，图2 可直观反映这一趋势。

表2 2003-2018年“三农”政策执行弹性度下降趋势情况表（单位：%）

与之相类似，对执行方案规定的弹性程度在近几年出现了明显的下降趋势，与执行目标非量化程度相比，对于执行方案规定的弹性程度在过去16年间下降了66.67%，比执行目标非量化程度下降的41.67%还要多出25 个百分点。这说明，随着时间的推移，越来越多的政策文本对执行方案细则的规定变得严格和详细，而且这种执行细则规定的刚性要大于对目标要求的刚性，反映出了近几年对于涉及“三农”领域内的事项，上级政府对于执行细节的规定越来越多，导致了因地制宜制定本地执行计划的情况变少。由于执行要求弹性程度主要由“下级政府是否因地制宜地确定政策实施细则” 来确定，所以这可以在很大程度上说明“三农”政策制定权力的收紧和决策层级的上移，具体情况如图3。

2003-2018年间，对执行期限规定的弹性度呈现大幅度的波动态势，总体上表现出轻微的弹性程度下降的趋势。从图4 可以看出，在2012年以前，对政策执行期限的规定处于起伏不定的状态，在2005年和2011年出现了大幅下降。在2013年以后，执行期限弹性度出现了规律性的下降趋势，这大体反映出政策文本制定者对于执行期限的要求越来越严格，对政策执行期限规定的刚性加强。

政府组织分工可以大幅度提高工作效率和工作质量，包括横向部门分工和纵向层级分工。对于“三农”政策执行的横向分工和纵向分工弹性度的数据分析表明，过去16年间，对于政策执行横向分工的规定弹性程度在波动中持续下降，年均降幅3.59%，平均弹性度为38.62%。与横向分工弹性度相比，对纵向的分工规定相对宽松，在所有政策样本中，平均有64.69%的政策文本没有明确下级政府部门的职责。随着时间发展，纵向分工稍稍趋向于刚性，但这种趋势和其他弹性度相比并不明显，详见图5、图6。

对于政策执行步骤和程序的限制，过去16年间有所加强，表现在明确时间表和路线图的政策文本数量增加，其相应弹性度降低（见图7）。

与之类似，执行考核的非严厉性度在过去的16年间呈现波动下降的态势，其线性趋势表明上级政府对政策执行者的考核越来越严厉（图8）。

图2 2003-2018年“三农”政策目标非量化程度趋势图

图3 2003-2018年“三农”政策对执行方案规定的弹性程度趋势图

图4 2003-2018年“三农”政策对执行期限规定的弹性度趋势图

图5 2003-2018年“三农”政策横向分工弹性程度趋势图

图6 2003-2018年“三农”政策纵向分工弹性程度趋势图

图7 2003-2018年“三农”政策执行程序规定的弹性程度趋势图

图8 2003-2018年“三农”政策执行绩效考核的非严厉程度趋势图

五、政府层级对“三农”政策执行弹性度的影响

在我国现有的行政层级体制下，政策制定和政策执行很难严格地区分开来，省级政府、地市州级政府、县市级政府甚至乡镇政府都同时肩负着政策执行和政策“再制定”的任务，对于上级的政策，下级执行者不仅仅只是上级精神的传达，更多是为了实现上级规定的政策目标而制定行动方案。对异地搬迁扶贫政策的研究表明，中央政府确定易地搬迁的建档立卡户指标，省级行政决定以地市州所在地的何处集中安置点，地市州政府有权确定哪些自然村和建档立卡户属于搬迁范围，县级政府负责统筹乡镇政府落实和执行命令。[2]这反映出每一级政府都既有政策执行的任务，又有细化政策目标、执行程序、任务期限、分工、考核等方面的权力，即政策的再制定权力。

按照政策制定者所处的不同层级，将总样本划分为五个层级的政策文本：中央政府政策文本61件、省级政府政策文本52 件、地市州级政府政策文本47 件、区县级政府政策文本51 件、乡镇级政府政策文本41 件。以此为基础，分别计算每一层级政策文本七个维度层面的弹性程度，得出如下量表（表3）。

通过对数据的分析得知，无论哪个层面上的弹性度，中央层级的政策文本到乡镇层级的政策文本呈现弹性程度下降的趋势，即政策制定者（政策文献的发布者）所处的行政层级越高，政策规定的弹性空间越大；所处的行政层级越低，政策规定的弹性空间越小，政策刚性执行的要求越强烈。

整体而言，随着政策文本发布部门层级的下降，对政策执行的目标设定体现了量化程度上升的趋势。中央层面的政策目标宏大而富于弹性，集中在农村社保、农村义务教育、农民增收、提高农业综合生产能力、社会主义新农村建设、农业基础设施建设、农业现代化、统筹城乡发展、乡村振兴等宏观战略层面，只强调最根本的指导思想和行动方向，不对细微的政策目标作刚性量化的规定。通过表3 可以看出，中央层面的政策只有3.28%的政策文件规定了执行的量化目标，而在乡镇政府制定的执行细则中，有超过一半（51.22%）的政策规定了量化的执行目标。县乡政府作为政策内容的具体执行者，政策文本关于目标的规定带有明显的刚性特征。说明决策者所处的行政层级越低，对目标的刚性要求越强烈。

表3 各行政层级“三农”政策执行弹性度汇总表（单位：%）

关于执行方案规定的弹性程度，在所列的61 件中央层面的政策文本中，有77.05%的政策对执行方案的规定是弹性的，提到了“因地制宜执行政策”等要求，乡镇层面则仅有9.76%的政策提到了“因地制宜执行政策”，这反映出政策执行领域的基本规律，即行政层级越低，越应该保持执行细则规定的刚性，低层政府政策执行者不应有过大的自主执行特权。

在五个层级的政府政策文本中，对横向分工和纵向分工规定的弹性程度分别由中央政策的47.54%和78.69%下降到了县级政策文本的13.73%和21.57%，可以看出，随着层级下降，分工弹性度也呈现由大到小的趋势。另外，不论哪个层级的政策文件，横向分工比纵向分工规定的更明确，横向分工弹性更小。

在执行程序弹性程度方面，中央层面的政策文本有83.61%的政策对执行程序的规定是弹性的，对于执行时间表和路线图要求不具备刚性特征，乡镇政府则有过半数政策严格规定了执行的时间表和路线图。这说明，决策层级越低，执行程序越刚性。

中央层面的政策有70.49%的文本没有对执行者的执行效果规定考核原则和办法，而这种情况体现在省、市、县、乡层级上的比例分别为75.00%、41.67%、29.41%、39.02%。 可以看出大致反映了随着政策层级的下降，对于绩效考核的刚性要求增多，但省一级政府执行考核弹性度高于中央政策、乡镇政策执行的考核弹性度高于区县级政策，是一种不合理的弹性过大现象。

六、政策发文部门数量对“三农”政策执行弹性度的影响

从文本制发单位的数量上来看，单部门发文最多，共183 件，双部门联合发文43 件，三部门联合发文14 件，四部门联合发文4 件，五部门联合发文2 件，六部门、七部门联合发文各1 件，文件发布单位最多的是《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，发文单位为卫生部、民政部、财政部、农业部、食品药品监管局、发展改革委、中医药局、教育部、人口计生委、人事部和扶贫办，共计11 个部门。将“三农”政策分为单部门决策（183 件）、双部门决策（43 件）和多部门决策（23 件），另有发文部门数量不详的政策3 件。计算以上几种类型的政策文本在七个层面上的弹性程度可得出如下量表（表4）。

可以看出，对政策执行七个层面的弹性度加以考察，除两部门联合发文执行期限的弹性程度最小以外，其他层面的弹性度均呈现下列趋势：多部门联合发文、两部门联合发文和单部门发文对执行弹性的要求呈现由高到低的变化。其中，多部门联合发文的政策执行目标非量化度最大，达到91.3%，单部门发文政策执行的横向分工弹性度最小，仅为22.54%。整体而言，政策制定者数量越多，对执行所要求的刚性程度越弱，保留的弹性空间相应就越大。就不同层面的弹性度来看，无论发文部门数量是多少，执行的横向分工弹性度在七个不同层面的弹性度中最小，而对目标的规定则整体呈现一种弱量化趋势，说明无论发文部门数量多少，对政策执行目标要求的量化程度都偏低，弹性空间较大。

表4 发文部门数量不同的“三农”政策执行弹性度汇总表（单位：%）

七、结论与进一步讨论

第一，整体而言，“三农”政策执行弹性程度正在逐渐减弱，对政策执行的要求趋于刚性。对“三农”政策执行刚性和弹性程度的把握，难点在适度。洛维关于政策类型的研究表明，分配性政策一般没有明确的失利者，只有明确的得利者。[3]“三农”政策多为分配性政策，会给农村地区和广大农民带来普遍的直接收益，因此会受到公众的普遍拥护，社会支持程度较高。因此，和其他领域的政策相比，“三农”政策应整体上保持较小的执行弹性度，以最大限度实现决策者的预期。对“三农”政策执行弹性度的时间趋势分析结果直观反映出这一特点。随着时间的推移，“三农”政策的执行弹性度在逐年降低，这反映出“三农”领域政策制定的科学化程度提高，决策者把握政策规律的能力提高。在政策议程设置的阶段，若政策试图确定的公共目标与某一群体的利益要求相匹配，就应该要求执行者刚性地执行该政策。“三农”政策的出台契合了广大农民的现实利益，这种普惠型政策应注意规避执行中的走样和偏差问题。事实上，普惠型政策“落地难”问题是长期以来存在的关键问题。如何破解这一难题？应在政策制定的阶段严格规定政策目标、执行步骤、截止期限等，并且应加强绩效考核和监督检查，以此保持执行的刚性，避免执行者由于本身的利益考量在执行中截留上级政策、“搭售私货”、歪曲执行、选择性执行等不良现象。

第二，单一部门制定的政策不宜留有过大的弹性空间，多部门联合发文的政策弹性空间不宜过小。在“三农”政策领域内，发文部门的数量与政策执行弹性度成正比。政策发文部门数量越多，其执行弹性度就越大，这验证了部门之间的分工明确程度和配合默契程度对执行弹性度的影响。政策一旦涉及多个部门，就需要有序协调和合理配合，这一过程让政策实施过程变得复杂又充满不确定性，因此保留较大的弹性度是合乎情理的选择。同时，单一部门的决策应该保持执行中的刚性。首先，单部门政策的政策目标应更明确，由于“政出一门”，对于政策目标的把握相对更容易，因此，单一部门的政策目标不宜过于模糊。相反，根据研究结果，在三个部门或三个以上部门联合发文的政策中有九成以上没有对政策的目标进行量化，这说明对于多部门政策来说，各个发文单位对政策目标的认知存在差异，因此政策目标一般较复杂，部门之间需要协调和沟通。其次，单一部门政策对于横向分工的规定务必明确。在对选取政策文本的分析中，仅有两成的单部门政策没有明确横向的部门职责。因此政策文本的制定者应做到对横向分工的尽可能细化和严格，防止执行过程中的职责不清问题。相反，多部门政策必然要涉及分工和协作问题，过分的刚性要求会限制各个部门之间的配合和协调性。另外，单一部门政策应强化执行程序、任务期限、执行方案细则等方面的规定。和多部门联合制定的政策相比，单一部门政策更适合刚性地执行，因此，作为部门的决策者，应细化工作方案、严格规定执行程序和任务期限，并加强监督和考核，防止单部门的执行者随意变通导致执行效果不佳。

第三，中央政府和省级政府制定的“三农”政策应预留出弹性空间，较低层级政府应保持对弹性空间的控制和执行中的刚性。根据对“三农”政策文本的考察，政策发文单位所处的行政层级越高，政策执行弹性度越大；政策发文单位所处的行政层级越低，对政策执行的要求越刚性。因此，各级政府对于留给下级执行者的弹性空间的把控应随着政府层级的降低而趋于严格和刚性。中央政府和省级政府的政策规定应预留一定的弹性空间，防止规划者由于对实际情况了解不透彻而限制地方自主性的问题。需要特别强调的是，省级政府的“三农”政策应适当强化对执行绩效考核的规定，控制过大的弹性空间。此外，低层级政府应保证政策执行的刚性，这是因为，政府层级越低，对于政策问题结构的认识越明确，政策目标群体的数量越来越小，政策目标群体的利益同质化程度理论上也越高，政策情景趋于明晰和单一。为了防止较大弹性程度带给下级执行者的困扰（主要是因政策含糊不清而无所适从）和随意变通执行，较低行政层级的政策主体不宜保持大的弹性程度，而应加强政策目标的量化规定、加强执行分工的严格规定和执行期限、执行路线图和任务表等方面的规定，应特别注意加强乡镇政府对执行绩效考核的力度，以消弭下级执行者的困惑和因私利趋向而造成的执行走样、执行变通、执行效果偏差等不良影响。