摘 要：地方环境立法能针对地方特有的环境问题，确立适合区域特点的环境保护措施，因此，对地方环境立法进行实证研究具有现实意义。通过对湖北省地方性环境法规分析可知，目前湖北省地方环境立法体现地方特色但也存在诸多问题。

关键词：湖北省 地方环境立法 实证分析

地方环境立法，是指依据《立法法》享有立法权的省、自治区、直辖市、设区的市的人民代表大会及其常务委员会在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，根据本行政区域的具体情况和实际需要制定、修改和废止地方性环境法规的活动。地方环境立法的表现形式一般分为省级地方性法规和设区市地方性法规两种，本文的研究分析的对象是湖北省内享有地方立法权的人大及其常委会制定的现行有效的地方性环境法规，时间跨度是从1987至2018年[1]制定的现行有效的环境法规。

一、湖北省地方环境立法的现状

2015年，以新颁布的《立法法》为起点，被赋予立法权的设区的市都逐步开始展开以环境保护为重点的地方立法实践。以湖北省为例，就有12个设区的市、自治州被赋予地方立法权。为加强生态文明法制建设，湖北省新被赋予地方立法权的12个设区市已正式颁布17部环境保护方面的地方法规，这些正式颁布的地方环境法规，积极响应国家政策，紧跟国家立法、主题相连，同时也能根据本地的需要和实际情况选择不同的重点，形成了一批具有一定地方特色的环境法规。例如，咸宁市2017年颁布的《咸宁市地热资源保护条例》，2017年襄阳市颁布的《汉江流域水环境保护条例》，2017年十堰市颁布的《十堰市武当山古建筑群保护条例》等。

（一）湖北省地方立法权授予的概况

在地方环境立法方面，湖北省及其人大常委会制定的地方环境法规从数量上讲是最多的，其立法权的授予时间也是最早的，是在1979年在《地方组织法》第六条中做出的规定。随后在1986年修正的《地方组织法》中新增省人民政府所在地的市拥有地方立法权，自此，武汉市人大及其常委会也拥有立法权，在几个设区的市中，武汉市地方性法规数量占绝对优势，数量为24部，和省级人大及其常委会颁布的法规数量相当，立法活动较为突出，数量较多。与之相比，黄石市、十堰市等12个设区市取得立法权时间较短，均为2015年《立法法》修改之后，在2016年湖北省人大常委《關于确定设区的市和自治州人大及常委开始制定地方性法规的时间的决定》实施之后才被赋予的立法权，立法技术上不完善，因而立法活动较少，尚不突出，数量较少，有些设区市环境立法数量甚至还是零部，如鄂州市、随州市。恩施土家族苗族自治州拥有民族自治法规立法权和地方性法规立法权两项立法权，拥有制定自治州自治条例和单行条例的时间是1991年，依据是湖北省人大常委会出台的《恩施土家族苗族自治州自治条例》，其立法活动也较为突出，地方环境立法数量仅次于武汉市，立法数量为8部；2015年《立法法》的修订也赋予自治州人大常委会制定地方环境法规的权利，进一步扩大了恩施自治州的立法权范围。

（二）湖北省地方环境立法的特点

1、立法数量较为庞大

湖北省地方环境立法数量较为庞大，笔者统计湖北省从1984年起颁布的现行有效的地方性法规，其中省级地方性法规32部，占立法总数量的39.5%；武汉市人大及其常委会制定的地方性法规24部，占湖北省地方环境立法总数量的29.62%；2015年《立法法》修订以后的设区市地方性法规17部，占总数量的20.98%，自治条例和单行条例8部，占9.9%；地方环境立法的数量共计81部，立法数量可观，形式多样。

2、立法领域全面，体系已基本完备

将国家有关环境保护的法律分为综合类、污染防治类、自然资源利用与保护类、能源利用与保护类、灾害防治类、历史文物保护类等六大分类标准，湖北省和武汉市的地方环境立法已基本覆盖这六类，立法领域涉及较为全面，地方环境立法涉及环境保护、城乡建设、资源能源、文物保护、气象灾害、农牧业等几大基本领域，基本上涵盖了需要保护的环境要素和亟待解决的环境问题。根据数据统计分析可知，在湖北省人大及其常委会的32件环境立法中，涉及自然资源利用与保护的较多，共计12件，占湖北省人大及其常委环境立法总数的37.5%；其次是能源来发利用与综合保护类的立法，占地方环境立法总数的18.75%%；占地方环境立法总数最少的是历史文化保护类，只有1件，约占总数的3.1%，亟需进一步加强和完善。在武汉市人大及其常委会的地方环境立法中，也是资源利用与保护类占比最大，约占地方环境立法的33%；综合保护类的环境立法紧随其后共7件，占比29%。

3、立法部分体现地方特色，具有创新性

湖北省地方环境立法上不乏一些创新性、引领性的创制。于2016年2月1日，湖北省第十二届人民代表大会第四次会议审议通过了《湖北省土壤污染防治条例》。这是我国首部土壤污染防治地方法规，被誉为全国土壤污染防治立法的“湖北样本”，具有探路奠基意义。湖北省在地方湖泊立法保护和防洪、抗旱等灾害防治立法等方面也同样具有很大地方特色，制定了专门的湖泊保护立法——《湖北省湖泊保护条例》（2012年）也是全国第一批制定湖泊保护地方性法规的省份之一；于2014年制定《湖北省抗旱条例》，更是早在1996年就制定 《湖北省分洪区安全建设于管理条例》，这些法规充分尊重湖北省地方环境和自然环境等方面的特色，地方立法先行先试，切合地方实际，为当地群众带来了很大实惠与福利。

二、湖北省地方环境立法存在的问题

近年来，湖北省地方环境立法取得了很大的成效，但是，湖北省地方环境立法仍然还存在着一些问题。

（一）制定和修订法规的时效性弱且不稳定

首先，制定法规的时效性不稳定。选取湖北省人大及其常委会制定的现行有效的32部地方环境法规分析：（1）从1987年—2007年近20年的时间里，湖北省的地方环境立法数量仅13部，有些年份甚至没有，是地方环境立法的“休眠期”。环境立法不积极很大程度上反映当时的经济发展忽视环境保护，都以牺牲环境为代价的现实，自然环境和污染不能得到有效的法制保护。（2）2007年-2017年间是湖北省省级地方性环境立法的“活跃期”，这10年间湖北省人大及其常委会共制定环境法规17部，其中2014年就制定法规4部，为所有年份中制定法规最多的一年。“休眠期”和“活跃期”的对立也充分反映了湖北省制定和修订法规的时效性弱且不稳定的立法实际。

其次是立法时间上不均衡。在1987年至1998年近10年的时间里，现行有效的环境法规仅5部，立法活动并不突出，同样在2001年至2008年这一时间段立法活动也不突出，只有在2009年和2014年分别出现两个制高点，环境立法呈现阶段化、碎片化的特点。

（二）立法领域不均衡、存在立法空白。

总结分析近30年湖北省人大及其常委会的环境法规，其立法内容上还存在一些不均衡，这种不均衡主要体现在两个方面：第一，立法内容上不均衡，很多内容还是空白，立法并没有涉及。第二，立法时间上不均衡。在1987年至1998年近10年的时间里，现行有效的环境法规仅5部，立法活动并不突出，同样在2001年至2008年这一时间段立法活动也不突出，只有在2009年和2014年分别出现两个制高点，环境立法呈现阶段化、碎片化的特点。

虽然湖北环境立法的趋势开始逐渐由传统的矿产、土地、林地等资源保护逐步向湖泊保护、土壤污染防治及耕地保护伸展，环境立法保护范围在不断扩大，但是其仍有相当大的局限性，主要体现在立法领域上，立法领域尚不均衡，存在法律空白。第一，相较于上位法，湖北省地方环境立法在土地管理、城乡规划等综合立法方面的相对欠缺，甚至尚处于零状态；第二，相对于上位法的污染防治类的法律规范的规定，湖北省虽率先制定了全国第一部《土壤污染条例》，但对水资源（包括地下水）、固体废物、环境噪声、放射性污染等的防治都没有相应规定，体系尚不完善，环境立法显得零散杂乱，在诸多领域还存在法律空白；第三，立法大多反映城市的环境需要而相对忽略了经济欠发达的农村环境需求，地方环境立法存在“城市中心主义”的问题。

（三）立法质量有待提高

从立法权的功能设置上看，中央环境保护法律法规的条文内容更加宏观，宣示性更强，具有全国指导性，而地方环境立法的法律条文更加具体适用，对地方环境问题的针对性更强，有更强的地方特色。[2]然而，在实际立法中，地方环境立法与中央环境立法相比并没有更强的针对性和实用性，就湖北省地方环境法规来看，主要存在立法重复的问题。第一，重复上位法条款。例如1994年制定的《湖北省环境保护条例》在很大程度上就是照抄照搬了1989年制定的《环境保护法》，只有少量作了修改，既无根据具体当地实际制定的针对性立法条文，也少有对上位法的具体细化；第二，与上位法相抵触。例如根据2016年中央第三环境保护督察组对湖北省开展环境保护督察表明，在硃山湖北部近200亩水面、武汉官莲湖西北部10个湖边塘、汤逊湖约145亩湖边塘均属湖北省地方性法规——《湖北省湖泊保护条例》规定应予保护的水域，但在下位法武汉市地方性法规——《武汉市湖泊条例》中全部被划出保护范围，并作为建设用地出让，在2013年以后被陆续填占，并用于房地产和工业开发。[3]下位法严重抵触上位法，给湖泊水环境保护带来巨大压力。

三、湖北省地方环境立法的完善对策与发展方向

（一）及时立法，不断提高立法技术

针对湖北省地方环境立法不及时，立法滞后的问题，在今后一段时期，必须要加快立法进程，查漏补缺。首先，要及时清理、废止不适用的环境法规，对于不适用的、相抵触的法规要及时清理并制定相应的符合环境保护切实要求的法规。其次，及时修改2014年新《环保法》修订之前未修改的法律，根据统计的32部湖北省级地方性环境法规，其中有21部是在2014年新《环保法》修订之前颁布的，占到比重的70%，新《环保法》是环境保護领域的综合性法规，地方环境法规的制定均应与新《环保法》保持一致，符合上位法的原则和精神要求。

（二）均衡立法内容，整合立法领域

地方环境立法应充分考虑不同区域环境问题的具体情况，平衡不同利益主体、不同地区对环境的不同需求，及时出台关系经济社会协调发展的、急需的法规和规章，杜绝阶段化、碎片化、形式化立法，让环境立法真正发挥实效。湖北省地方性立法在水资源（包括地下水）、固体废物、环境噪声、放射性污染、促进循环经济条例、化学品污染处理、生物安全等领域的空白，地方环境立法也应逐步去完善，均衡立法领域。

（三）加强立法协调性，提高立法质量

湖北省地方环境立法近年来呈现蓬勃发展的态势，各地都在进行立法实践与探索，各具特色、百花齐放，也创造出了一些有价值的制度和经验，为避免和解决地方立法带来的冲突和差异，减少重复性立法和宣示性立法等问题，必须要建立一个协调机制，加强中央与地方（主要是中央与省级立法机构）及地方与地方（主要是省级立法机构与设区市地方立法机构）之间的协调，其中省级立法机构是协调的核心和关键所在。[4]

（四）注重“因地制宜”，根据实际需要制定环境法规

地方环境立法要坚持“因地制宜”和“可实施性”，“因地制宜”要求地方立法突出其个性、特殊性和差异性，符合地方实际和具体需要；“可实施性”就是要求地方立法能解决地方实际问题，是地方立法的关键，[5]两者都是地方环境立法过程中应当遵守的原则。地方特色就是体现地方的生态环境和环境保护的特殊性，地方性是地方立法的灵魂，没有地方性的地方立法是无谓的立法。[6]

参考文献

[1] 本文中法规的时间一律是最近一次修订、修正的时间，如法律从未修订或修正，法律统计时间则为法律实施生效的时间，时间截止点是2018年4月30日。

[2] 温宇.论地方环境立法权的边界[D]，云南：昆明理工大学，2017

[3] 中华人民共和国环境保护部.中央第三环境保护督察组向湖北省反馈督察情况[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201704/t20170414_411497.htm

[4] 李挚萍.地方环境立法发展走向分析——以广东环境立法为考察重点[J].地方立法研究，2017（2）

[5] 李昌凤.《立法法》修改后地方环境立法面临的机遇与挑战[J].学习论坛，2016（2）

[6] 周伟.论我国地方立法存在的问题及其解决[J].河南财经政法大学学报，2013（2）

作者简介：方配，女，汉族，武汉大学环境法研究所硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。