明星星

一、问题的提出

国有企业作为国有经济的载体，对我国社会稳定、经济发展具有极其重要的意义。2018年国资委系统国有企业资产总额180.7万亿元，2018年全国税收收入18万亿元左右，国有企业资产收益率（ROA）每增加1%，相当于中国税收增加超过10%。[1]参见“2018年国有企业利润总额增长12.9%”，http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588164/n4437258/c103 29721/content.html，最后访问时间：2019年7月1日。同时，根据社会连带主义法学及现代公共管理理论，现代国家的基础是公共服务，政府有义务组织实施，随着社会的发展进步，国有企业正成为现代政府提供公共产品和服务的具体操盘者。[2]参见陈云良、寻健：“构建公共服务法律体系的理论逻辑及现实展开”，载《法学研究》2019年第3 期,第1~5 页。因此，无论是从经济角度还是公共服务角度，国有资产的增值保值和国有企业的廉洁高效都直接关系到国计民生和社会安定发展。然而，相当长的一段时期内，由于缺乏有效的外部监督，国有企业内部管理人员在企业公司化的过程利用获得的控制权，在企业改制重组、投资决策、工程建设等过程中谋取私人利益，致使生产经营效率低下、国有资产流失、腐败案件滋生。经济学者青木昌彦在20 世纪90年代研究我国经济转轨问题时，将上述情形称为“内部人控制”(Insiders Control)。[3]参见[日]青木昌彦：“对内部人控制的控制：转轨经济中公司治理的若干问题”，载《改革》1994年第6期，第11 页。过去的20 余年时间内，经济学界热衷于讨论“内部人控制”问题，并认为“内部人控制”在企业中具有内生趋势，可以通过诸如建立现代化企业制度、完善内部治理结构等内部监督方式约束国有企业内部管理者行为，以减轻“内部人控制”的程度。[4]参见于小喆：“国有企业控制权机制中的‘内部人控制’问题及解决思路”，载《财政研究》2012年第11 期，第47 页。

建立现代化企业制度成为近年来国有企业改革的重点。根据国务院国资委数据显示，截至2018年底，已有83 家中央管理的国有企业（以下简称：中央企业）建立了规范的董事会，包括所属的15035 户二、三级子公司。[5]参见“国务院国资委就‘国有企业改革发展’答记者问”，http://www.gov.cn/zhuanti/2019qglhzb/live/20190309e 19739.html，最后访问时间：2019年4月1日。但从中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会公布的案例看，十八大以来，96 家中央企业中仅正职领导人员就有17 人被查处。[6]参见原晓红：“推动国资委和中央企业全面从严治党向纵深发展——2019年国资委机关暨中央企业党风廉政建设和反腐败工作会议侧记”，载《中国纪检监察》2019年第3 期，第23 页。国有企业因“内部人控制”导致的腐败问题依然严峻。大部分国有企业的治理结构仍不完善，内部监督不能发挥作用，管理者利用企业控制权，徇私舞弊、侵占国家资产的行为不易被董事会发现，甚至董事会成员共同参与的风险加大。[7]参见赵国宇、唐红：“内部人控制、审计监督与管理者利益侵占”，载《审计与经济研究》2012年7月第4 期，第50 页。国有企业监事会缺乏独立性，监督形同虚设也是一个不容忽视的事实。[8]参见王元芳、马连福：“国有企业党组织能降低代理成本吗?—基于‘内部人控制’的视角”，载《管理评论》2014年第10 期，第141 页。由此看来，新的历史时期下，要把国有企业做强、做大，要实现国有资产的增值、保值，依然需要着力控制“内部人控制”。

除利用权利监督外，权力监督亦可防止绝对权力的产生。[9]参见刘艳红、冀洋：“‘反腐败基本法’建构初论”，载《行政法学研究》2016年第2 期，第21 页。由“内部人控制”导致的国有企业腐败问题，除完善内部治理结构、利用权利进行约束外，需要借助权威、有效的外部监督力量。《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）实施后，国有企业管理人员被明确列为监察对象，全面覆盖的监察体系与巡视、审计、出资人监管等监督力量一起，构建起权威、协同的国有企业外部监督体制机制。[10]参见郭檬楠、吴秋生：“国企审计全覆盖促进了国有资产保值增值吗？—兼论国资委国企监管职能转变的调解效应”，载《上海财经大学学报》2019年第1 期，第51 页。将享有公权力的国有企业管理人员纳入监察视野是消除“内部人控制”的关键点，但监察立法并未明确界定国有企业中具体监察对象的范围。而不清楚的界定监察对象，监察法就无法有力、有效的实施。[11]参见姜明安：“国家监察法立法应处理的主要法律关系”，载《环球法律评论》2017年第2 期，第118 页。由中央纪委国家监委法规室编写的《中华人民共和国监察法释义》（以下简称《释义》）明确：国有独资企业、国有控股企业除领导班子成员外，对国有资产负有经营管理责任的中层和基层管理人员，管理、监督国有财产的人员属于监察对象；国有资本参股企业中对国有资产负有经营管理责任的人员属于监察对象。[12]参见中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编：《中华人民共和国监察法释义》，中国方正出版社2018年版，第99~100 页。虽非法定有权解释，但由于编写者的事实权威性，《释义》对实践具有高度指导性。[13]参见秦前红：“国家监察法实施中的一个重大难点：人大代表能否成为监察对象”，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2018年第6 期，第141 页。随着国有企业改革的持续深化，《释义》中未明确或未涉及的一些问题在理论和实务界仍存在一定争议。例如，按《关于深化国有企业改革的指导意见》，划分为公益类的国有企业接受国家财政补贴，不以营利为目的，向社会提供公共服务、公共产品。这类国有企业的“内部人控制”问题，可能是利用公共服务、公共产品的资源稀缺性产生的权力寻租。《释义》未能对国有企业提供公共服务、公共产品是否属于行使公权力、属于何种公权力做出说明，也未明确行使此类权力的人是否属于监察对象。此外，正在进行的国有企业混合所有制改革，不同所有制的资本相互融合，可能形成有别于传统的产权配置结构，进而产生新的委托—代理关系。在因委托人缺位导致的代理人成为实际控制人的情形下，哪些人员属于监察对象？“市场化选聘、契约化管理”成为国有企业人事制度改革重点，“市场化选聘的人员，在组织形式、人力资源、激励约束方面采用市场化机制”，他们是否属于公职人员，能否作为监察对象等等问题，都亟待回答。

实践中，国有企业监察对象的扩张解释可能损害企业生产经营的自治性，阻碍企业正常经营发展，进而引发对监察权适用的合法性、正当性质疑；限缩解释则使监察全覆盖体系出现盲区，不能有效解决“内部人控制”问题，腐败风险高发。国有企业始终与改革伴生，界定国有企业监察对象需要回归到公权力这个本质要件上来。本文国有企业法律定位、公权力配置、公职人员认定标准等进行研究，目的是以监察法为视角为解决国有企业“内部人控制”提供理论依据。

二、国有企业的公权力配置

国有企业是否配置有公权力、配置何种公权力一直存在争议。有学者认为，国有企业掌握战略性资源，占用公共资金和资产从事经营活动，但它并不拥有也不行使公权力。[14]参见黄慧群等：《新时期全面深化国有经济改革研究》，中国社会科学出版社2015年版，第219 页。也有学者认为，国有资产属于全民所有，国有企业管理人员拥有经营管理的决策权及执行权属于公权力。[15]参见秦前红、石泽华：“《监察法》派驻条款之合理解释”，载《法学》2018年第12 期，第68 页。虽然此次监察立法，国有企业管理人员因依法享有管理国家资产的权力被明确列为监察对象，但是理论界依旧未能明晰国有企业的法律定位，也未能对国有企业公权力来源和种类进行深入的研究。[16]参见马怀德：“国家监察体制改革的重要意义和主要任务”，载《国家行政学院学报》2016年第6 期，第19 页。

（一）国有企业的法律定位

20 世界90年代中期之前，政企不分，政府既是所有者又是实际经营者。随着国有企业改革的深化，所有权和经营权的进一步分离，全民所有制企业改制逐步为公司制企业，现代企业制度初步建立。对于改制后的国有企业理论界和实务界的认识趋于一致，属于《民法通则》规定的企业法人。划分企业法人与其他类型法人的一个重要标准就是是否营利，凡是以营利为目的设立的均为企业法人。[17]参见马怀德：“公务法人问题研究”，载《中国法学》2000年第4 期，第41 页。但依然存有例外，部分国有企业承担政府提供公共产品和服务的社会职责，并不以营利为目标和使命，设立的依据并非《民法通则》，而是《全民所有制工业企业法》。例如中国铁路总公司属于依据《全民所有制工业企业法》成立的国有独资企业，其主营业务包括铁路运输（包括抢险救灾等公益性运输）、铁路基础设施建设、铁路运输安全等原来由铁道部承担的相关社会职责。[18]http://www.china-railway.com.cn/zgsgk/gsjj/200303/t20030323_41984.html，最后访问时间：2019年5月22日。除不以营利为目的外，中国铁路总公司的责任和义务具有行政属性，与服务受众之间的关系不同于一般的民事关系，能否将其视为普通的民法经济主体存在疑问。

国有企业并非我国独有，世界大多数国家都存在国有经济和国有企业。为了更清楚地了解国有企业法律地位的特殊性，不妨进行横向比较。经济发达国家中，国有企业数量较多、中央集权程度较高的是法国。[19]各类文献资料通常将法语的“Entreprise publique”、德语的“öffentliche Unternehmen”译为“公共企业”或“公营企业”，为文章对比的便利性，本文统一称之为“国有企业”。虽然从20 世纪80年代到2010年末，法国国有经济占比从40%下降至6.5%，但国有企业依然有1200 余家，包括50 余家大型国有集团公司。[20]参见姜影：“法国国有企业体制改革的历程及成效”，载《法学》2014年第6 期，第61 页。从法律定位看，法国国有企业有两类：一类是执行公共任务、提供公共品；另一类是以股份有限公司为组织形式，以行政主体的财政收入为主要目的。20 世纪初期，国家任务不断扩充，政府负担大量给付行政，对于具有特殊性与技术性的部分任务，为了执行方便也为了分担政府的职能，专门成立公务法人，来执行这些任务，包括提供邮政、铁路、公路、水电等公共服务和公共产品的机构。[21]参见马怀德：“公务法人问题研究”，载《中国法学》2000年第4 期，第42 页。受特许公务法人对公务财产没有所有权，但在法定范围内，有充分的使用权和收益权。早期的行政法院判例认为法国电力公司、煤气公司等公务法人用于工商公务活动的财产不属于公务财产，属于私产。[22]参见王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2016年版，第279 页。随着社会经济的发展，法国将这种具有工商业性质的公共机构按提供社会产品进行分类规范，提供公共产品和服务的国有企业属于公法法人，服从于以权力为基础的公法规范；提供私人产品的国有企业属于私法法人，服从以权利为基础的私法规范。在法国，公法上的法人具有特殊权力范围，并在此范围内提供公共产品和服务，是一种按照领域或者技术分权的工具。[23]参见顾功耘主编：《当代主要国家国有企业法》，北京大学出版社2014年版，第222 页。公法人的特殊权力包括财产不受私法的强制执行，同时可以做出不需要借助法院而对其他主体具有法律强制力的决定，并在某一公共领域具有支配地位。[24法国在公共部门改革过程中，为了减少政府对企业经营的干预，充分发挥市场作用，提高企业的竞争力和效率，对大多数国有企业的股权进行了多元化改造。[25]参见郭文祥：“法国的公共行政改革及其对我国的启示”，载《理论研究》2003年第4 期，第17~20 页。但为了维护国家利益和公众权益，在铁路、通讯、电力、邮电以及能源等公共产品领域，法国政府仍然坚持行使管理权，通过下达指令的方法进行控制监督，以保证提供公共产品和服务的国有企业的地位。[26]参见周晓燕、陆运辉：“法国与德国国有企业改革比较研究”，载《沈阳师范大学学报（自然科学版）》2010年第2 期，第288~289 页。1994年8月8日的法律之后，兼具行政职能与工商性质的混合型国有企业被定义为“经济性公共机构”（EPIC），其经营受私法规则的调整。[27]参见顾功耘主编：《当代主要国家国有企业法》，北京大学出版社2014年版，第221 页、第225 页。2002年，法国政府《巴比埃报告》指出，国有企业的国家属性与其追求营利的目的并不矛盾，国家可通过委托的方式通过企业向社会提供公共产品和公共服务。[28]参见姜影：“法国国有企业体制改革的历程及成效”，载《法学》2014年第6 期，第64 页。

与法国类似，我国《关于深化国有企业改革的指导意见》按照企业承担的社会责任不同对国有企业进行分类改革管理。公益类国有企业提供公共服务、公共产品，具有法国行政法上的公法人的特点；商业类国有企业主要目标是“实现国有资产保值增值”。在我国，由于无公法、私法之分，也无公法人、私法人之别，国有企业的经营目标直接决定了国有企业的法律定位。

实践中，部分国有企业的主营业务并不明确，公益性和商业性业务并存，给国有企业分类带来困难。一些具有公益类性质的国有企业被划归为商业类国有企业，在享有政府补贴的同时上缴经营利润。若将此类企业定性为企业法人，仅以民商事法律予以规范，在目前规范化、法治化程度不足的制度环境中，公共产品和公共服务极易被过度市场化，相应的国家和政府的责任、义务被虚化。[29]参见陈云良、寻健：“构建公共服务法律体系的理论逻辑及现实展开”，载《法学研究》2019年第3 期，第11 页。对于这些国有企业，可定位为“特殊法人”，其设立和运营受民商事法律规范调整，而承担的提供公共产品和服务的职能需专门立法予以规范。

（二）国有企业的公权力配置

公权力是界定监察对象的核心要素，但监察法并未对公权力进行定义，使其成为一个极具张力的不确定的法律概念。按照不同种类的划分标准，公权力分为国家公权力，社会公权力和国际公权力三大类。[30现代宪法理论认为社会组织具有了一定的公权力属性，参与了多元化社会治理的权力属于社会公权力。[31]参见王勇：“试论社会组织与反腐败建设”，载《行政法学研究》2016年第2 期，第28 页。国际公权力是二战后随着各国际组织的出现而出现的，解决国际事务争端的权力，这种公权力超越了一般的国家权力。显然，国有企业并不具有社会组织的属性，也不属于解决国际事务和争端的国际组织，其配置的公权力属于国家权力。

根据宪法，在我国国有资产属全民所有，全体人民是国有资产的所有权人。但全体人民或国家并不可能直接经营、控制国有企业，只能委托给具体部门代为行使所有者权力。2018年10月24日，国务院就向全国人大常委会报告2017年度国有资产管理情况，至此，国务院接受人大委托作为国有企业所有权人的地位首次得以明确。[32]参见“国务院首次向全国人大常委会报告国有资产管理情况”，http://politics.people.com.cn/n1/2018/1024/c1001-30360745.html，最后访问时间：2019年4月30日。作为所有权人，国务院对国有企业行使何种公权力？这类权力能否进一步配置给国有企业？要回答这些问题，首先要对我国国家权力配置体系进行梳理。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定的民主集中制原则，全国人大是最高国家权力机关，是代表机关，代表人民行使国家权力。[33]参见杜强强：“议行合一与我国国家权力配置的原则”，载《法学家》2019年第1 期，第5 页。彭真在1982年《宪法》修订时指出：“我们国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力”。[34]彭真:“关于中华人民共和国宪法修改草案的报告”，载《彭真文选》，人民出版社1991年版，第456 页。根据宪法，国务院亦同时具有双重角色。在国家权力横向配置结构中，国务院作为最高行政机关，配置的行政权是原生权力。[35]参见林彦：“国家权力的横向配置结构”，载《法学家》2018年第5 期，第31 页。在国家权力的纵向配置结构中，国务院又是最高国家权力机关的执行机关，配置的是执行权，属于全国人大权力的派生权力。国务院经授权作为所有权人向全国人大报告国有企业经营情况，此时全国人大的角色是“最高国家权力机关”，国务院则是“最高国家权力机关的执行机关”。因此，国有企业接受国务院国有资产管理部门的授权经营国有资本，其权力来源是全国人大“国民经济和社会发展计划执行权”的派生权力。

狄骥认为，现代公法的核心是公共服务，提供公共服务是政府的责任和义务。[36][法]狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，商务印书馆2012年版，第47 页、第49 页。我国在宪法上明确了国家在提供社会公共服务方面应当履行的义务。有学者认为，“基于民生保障强调的生存照顾理念，作为权利主体的弱势群体享有对国家和政府的请求权，这意味着国家和政府是社会保障领域的法定供给主体”。[37]陈云良、寻健：“构建公共服务法律体系的理论逻辑及现实展开”，载《法学研究》2019年第3 期，第6 页。公共服务可以由政府直接提供，也可以由政府委托国有企业提供。当本应由政府提供的公共产品和公共服务被委托给国有企业提供时，国有企业享有了政府行政权力的派生权力。

三、国有独资企业、国有控股企业监察对象界定

1993年《宪法》修改，“国有企业”代替“国营企业”，标志着国有企业在宪法上完成了所有权和经营权的分离。[38]韩大元：“中国宪法上‘社会主义市场经济’的规范结构”，载《中国法学》2019年第2 期，第20 页。所有权和经营权分离是国有企业改革的必由之路，同时也伴生了“内部人控制”等问题。强化产权约束是解决“内部人控制”的方式之一，然而长期以来，国有企业的产权只是在名义上有明确的归属，所有者存在缺位。[39]于小喆：“国有企业控制权机制中的‘内部人控制’问题及解决思路”，载《财政研究》2019年第11 期，第46~47 页。国有资产管理体制改革后，履行出资人职责的国资委等部门并不作为所有权人参与企业决策，也未对经营者的行为进行有效监督，而是由国有企业内部管理人员直接承担决策者角色。根据《中央企业领导人员管理暂行规定》，中央企业的领导人员的选拔任用主要采取委任制、聘任制、选任制。地方政府所属国有企业在地方GDP 增长、就业、官员晋升等方面承担了更多的责任，更加偏向于“行政型治理”，有的国有企业的董事会成员和经理人员的选拔任用全部由省委组织部门负责，有的是政府选派，董事会对管理层没有选聘权。[40]甄强：“基于调查的辽宁省属国有企业改革和发展问题研究”，载《辽宁经济管理干部学院学报》2014年第2 期，第19 页。委任制下，任命人与受任命人之间是一种行政隶属关系。[41]林镜兰：“国家工作人员范围之界定”，载《政法学刊》2005年第6 期，第43~45 页。经国有企业董事会聘任的经理人或者经股东大会选举成为国有企业董事、监事的人员，其权力来自董事会或股东大会的委托，事实上是一种以国有资本控股权为后盾的行政委派关系，行使的也是国家权力的派生权。[42]林镜兰：“国家工作人员范围之界定”，载《政法学刊》2005年第6 期，第43~45 页。“行政官员”和“国企高管”的双重身份，使得国有企业领导人员集决策者、执行者、监督者为一体，腐败风险增高。[43]赵国宇、唐红：“内部人控制、审计监督与管理者利益侵占”，载《审计与经济研究》2012年第4 期，第50 页。因此，无论是委任制、聘任制还是选任制下的国有企业领导人员均是行使公权力的公职人员，应当作为监察对象纳入监察视野。

在过去40 余年中，国有企业的人事制度发生过两次大的变化，一次是党委领导下的厂长负责人、厂长（经理）负责制，一次是董事会领导下的总经理负责制。[44]黄慧群等：《新时期全面深化国有经济改革研究》，中国社会科学出版社2015年版，第448 页。党的十八届三中全会进一步提出，要建立职业经理人制度，合理增加市场化选聘比例。这些市场化选聘的职业经理人与委任制人员不同，没有编制、不具有行政级别，是否属于“公职人员”一直存在疑问。奥托·迈耶认为，“公权力是以国家名义表达的、具有法律上优势效力的意志”“公职本身就是从属于国家的公权力的一部分”“但这样一个被设定的意志只能由被授权表达该意志的人表达”。[45][德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2016 版，第115 页。由此，行使公权力有两个必要条件，能够代表国家进行意思表达和拥有一定决策的权力。[46][德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2016 版，第115 页。由此，公权力和公职人员是两个相互关联的概念，行使公权力是认定国有企业公职人员时的实质适格要件。国有企业中“市场化选聘、契约化管理”的人员不同于委任制人员，他们与企业之前是民法上平等委托、代理关系，对其法律主体地位的认定，需要把握选聘和授权两点。这类人员的聘用形式必须是合法、有效的，而“行使公权力”则是认定公职人员的根本属性。“市场化选聘、契约化管理”的人员在任期内只要被授权行使国有企业承载的公权力就应认定为公职人员，授权解除的同时，公职人员身份解除。实践中需要进一步明确何种授权属于有效授权。部分企业在人员聘书、合同等正式文件中并未明确聘用人员的职责范围，给监察对象的界定带来一定困扰。

根据凯尔森的“狭义国家机关”理论，公益类国有企业中的工作人员虽然不是政府的一部分，也不行使经营管理国有资本的权力，但其执行国家任务，行使政府行政权力的派生权，领取来自国家财政补贴的工资，属于法律意义上狭义的国家机关。[47]参见[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第285 页。这类人员属于监察对象。

四、国有参股企业“内部人控制”问题及监察对象界定

随着建立现代企业制度的推进，国有企业股份制得到了进一步的发展。理论界和实务界对国有股权占多大比例的企业属于国有企业一直存在争议。1997年《刑法》修订，国有企业负责人、工作人员妨害公司、企业管理秩序的行为入刑。由于《刑法》未对“国有公司、企业”做出明确解释，国家统计局、国家工商总局1998年印发的《关于划分企业登记注册类型的规定》第3条又将国有企业限定为国有全资的非公司制经济组织，[48]2011年9月30日，国家统计局、国家工商总局对《关于划分企业登记注册类型的规定》进行了修改，但并未修改国有企业的定义。公安部曾发函征求财政部和国家统计局关于国有企业认定的意见。财政部在复函中认为，应从企业资本构成、企业控制力等方面判定何种企业属于国有企业。国有独资及国有股权超过50%的绝对控股企业，属于国有企业，对于国有股权未超过50%的企业，因股权结构、控制力的组合情况相对复杂，须提出具体判断标准，根据标准判断是否纳入国有企业范畴。[49]参见《财政部关于国有企业认定问题有关意见的函》（财企函[2003]9 号）。2003年，国有资产委员会的成立，国有资产管理体制改革拉开序幕。有学者提出，出于体现国有资本保值增值，体现政企分开，体现现代企业基本特征等目的，应对国有企业进行再定义，用“国资企业”替代“国有企业”。[50]参见凌丹、汪朝阳：“对我国国企的再定义——用‘国资企业’代替‘国有企业’的必然性研究”，载《科学学与科学技术管理》2003年第4 期，第107~108 页。有学者认为，国有参股企业和中外合资企业，政府只是普通的参股者，不应认定其为国有企业。[51]参见秦前红、石泽华：“《监察法》派驻条款之合理解释”，载《法学》2018年第12 期，第68 页。亦有学者认为，从防止国有资产流失，构建全覆盖监察体系角度出发，应将国有参股企业中对经营管理国有资本的管理人员作为监察对象。[52]参见马怀德：“再论国家监察立法的主要问题”，载《行政法学研究》2018年第1 期，第9 页。

国有企业股份制改革是我国经济转轨的现实需要，在充分竞争的商业领域，国有资本股权日益分散，因此导致了严重的委托—代理问题。国有参股企业，特别是国有资本份额绝对小于非国有资本份额的企业，由于国有资本出资人并不参与企业的决策，更不参加具体的管理工作，企业内部管理人员获得了几乎不受限制的控制企业的机会，成为实质上的内部控制人。虽然控制权对于企业内部管理人员而言是一个重要的激励，其接受股东的代理合同不仅出于货币报酬，还包括因此而获得企业的控制权。[53]参见蹇明、李亮：“控制权机制与报酬机制的替代关系研究”，载《经济学动态》2007年第11期，第65~68页。但企业的控制权是把双刃剑，一方面对内部管理人员产生隐形激励效果，有助于企业的经营发展，另一方面也给企业内部管理人员带来权力寻租的可能。[54]参见王元芳、马连福：“国有企业党组织能降低代理成本吗?—基于‘内部人控制’的视角”，载《管理评论》2014年第10 期，第140 页。根据委托—代理理论，企业内部管理人员与出资人的利益目标并不完全一致，作为理性经济人的企业内部管理人员在管理企业时总是会以其个人利益最大化为出发点进行决策和行动。[55]参见杨风等：“代理冲突与企业社会责任：基于内部人控制视角”，载《财会月刊》2018年第1 期，第4 8 页。由于信息不对称的客观存在，随着企业内部管理人员实际控制权的扩大，内部监督、契约等约束的作用更加弱化。随着混合所有制改革的推进，国有参股企业数量可能成几何倍数增加。若将国有参股企业排除在国家监察视野之外，大量经营国有资本的公权力将不受外部监督约束，“内部人控制”导致的国有资产流失等腐败风险高增。《监察法》是对公权力的控制与规范，是要将“公权力关进制度的笼子”，立法的主要目的并不是界分“所有人权益”和“出资人权益”。因此，只要国有参股企业承载了公权力，其内部行使公权力的人员都应当作为监察对象纳入监察视野。

实践中仍需对国有资本和参股类型予以界分。首先要明确是否只要存在国有资本成分的资本主体都算作国有资本。例如，国家外汇投资公司30 亿美元入股美国私募股权基金公司黑石集团(Black Stone Group)，黑石集团管理的资本是否属于“国有资本”？[56]参见“国家外汇公司30 亿美元参股黑石”，http://finance.sina.com.cn/blank/whtzgs.shtml，最后访问时间：2019年4月6日。其次在参股类型方面，由于我国现在国有企业改革正通过“股票市场、产权市场、投资基金和资产证券化”等四种市场化方式引入社会资本。[57]参见中国社会科学院工业经济研究所、中国投资协会国有投资公司专业委员会联合课题组：《国有经济布局优化与国有投资公司产业整合》，经济管理出版社2017年版，第329 页。需要对国有资本在公开交易性市场投资和持有股票的企业，国有资本参股但无实际控制人的企业再对外投资参股的企业；国有银行通过债转股等方式参股的企业；由于标底企业的债权违约被迫转为持股的被动参股的企业等等予以详细界分。国有参股企业中国有资本份额小于非国有资本份额，所占股权比例不超过50%。国有资本参股权比例较小分为两种情况：一种情况股权比例绝对较小，即在数量上小于其他非国有经济资本份额，国有资本处于从属地位，对企业没有控制力。国有资本进入这类企业的目的仅是为了国有资产的保值、增值，而非获得企业实际控制权。[58]参见高鹤文：《准公共产品领域国有经济功能研究》，吉林大学出版社2011年版，第49 页。另一种情况是股权比例相对较小，即国有资本所占份额未达到相对控股，但又高于其他非国有资本份额。这种情况与国有资本相对控股的界限不是很清晰。[59]参见徐传谌、杨洁：“国有经济股权融合方式分析”，载《长白学刊》2002年第3 期，第62~63 页。本文认为，国有资本出资人不是以决策人身份，而是以股东身份参加企业经营管理的参股企业，此类企业中代表国有资本出资人行使国有资本股东权的人员属于监察对象。对于国有资本股权比例较小，但份额大于其他非国有资本份额的企业，需要结合企业控制力等因素，将国有参股企业中代表国有资本出资人行使决策权及股东权的人员作为监察对象。

结 语

综上，本文认为，将国有企业包括国有参股企业中行使公权力的公职人员纳入监察视野，是实现监察全覆盖，抑制国有企业“内部人控制”的重要手段和措施。当前，国有企业的生存和发展面临着诸多困境和问题，国有资产领域存在较大腐败风险，迫切需要营造一个风清气正、干事创业的良好环境。对国有企业中行使公权力人员的监察，其最终目标是抑制“内部人控制”、防范一切腐败行为的发生，让社会主义市场经济中的公权力运行法治化，有效推动国有企业健康稳定有序发展，最终实现国有企业的自身使命。