杨丽

摘 要：随着我国经济供给侧结构性深化改革，为了满足各地区经济能够持续增长，地方政府大力举债提供需要的基础设施，政府职能发生转变，造成我国各地方政府出现债务全面增长，随之而来的是巨大的债务风险，这样的风险也给地方政府管理工作和稳定经济带来了挑战。所以，在完善财政体制、实现政府现代化的大背景下，降低地方债务风险，科学规划和管理财政债务已是燃眉之急。在此基础上，本文将具体分析出现地方政府债务的原因，并据此提出防范对策，以期在稳定区域经济良好发展的同时，提高地方政府管理工作实效。

关键词：地方政府，债务风险，控制对策

一、引言

根据财政部在官网的宣布，有效防范和控制地方政府债务风险，克制违法违规融资担保行为，是全面安放新一年经济和政治工作的基础。自中共第十八次人民代表大会召开以来，我国政府要求地方政府债务风险，取得了一定的成效，财政赤字率一直没有超过百分之三。

但在经济新常态下，地方政府在债务风险管理方面依旧有一些缺点，使债务风险不能得到更好的控制。1978年实施改革开放以来，我国经济就开始进入高速发展阶段，各行各业都迎来空前未有的发展机会。同时预算法规定，通过较严谨的审核后，地方政府可自行发行债券，表明我国地方政府债务开始法制化和规范化管理。因此，许多地方政府为了促进本地区经济的发展，开始大量融资，导致本地区地方政府债务增多，风险加大。因此，本文在基于经济新常态大背景下，分析地方政府债务风险的原因及提出具有现实意义的控制策略。

二、我国地方政府债务风险的形成原因

（一）地方政府债务风险类型

根据政策规定，地方政府债务可分为一般债务、专项债务和或有债务。

一般债务风险是指地方政府不得使用融资平台通过企事业单位举债，只能通过一般债券的形式进行举债，分别从用、借、偿三个阶段承担风险。在地方政府的债务中，新增的债务就主要由一般债券承担；專项债务风险与一般债务不同，它的风险主要产生于确立与分派债务额度阶段，额度的大小与地方经济的发展水平和项目大小有关，即与地方政府对债务的承受能力有关。主要用来对债务存量进行置换。该债务在偿债阶段承担的预期风险更大；与前两种债务风险相比，政府及其各部门虽不是或有债务风险的主体，但对这种债务承担着担保或代偿责任，是否会产生坏账和地方政府有没有很好的偿债能力对该风险有着巨大的影响。

（二）地方政府债务风险成因

形成地方政府债务风险的原因有很多，其中既包括客观因素，也存在举债主观因素。其中，土地虽归国有，但也存在产权不清晰和收益分配不合理问题，是造成地方政府借此去举债的主要原因。金融机构也正是看重了地方政府背后的国有土地收入才争相为政府融资平台公司慷慨解囊的。

其次，财权与事权的不匹配造成了地方政府的被动借债。我国在1994年分税制改革后，政府的财权与事权就开始出现不对称现象，财权大幅度上移，事权只能下降到地方政府身上，导致地方政府财权与事权的不对等，执行职能过程中有心无力，从而出现地方政府债务增多现象。一方面主要表现在地方政府的收入与越来越多的刚性支出呈现出极大的不匹配，另一方面中央政府投资的项目，需要地方政府在资金上给予大力支持，再加上地方政府本身财政就有很大的压力，双重资金需求大山造成了地方政府被动进行大量的举债行为。

再次，随着社会经济的发展，各地区对城市化的发展呼声越高，这一行为由各地方政府主导，加上地方政府有限的融资平台，成为地方政府债务风险的另一成因。城市化发展是地方政府职能的一个体现，这一职能的实现需要有相对应的资金支撑，很明显，完全依靠地方政府的财政收入是不太可能的，所以，势必会造成地方政府的举债行为，而只要借债就会有风险，只是风险大小不同罢了。

除此之外，偿债机制不健全、国家政策变化、政府投资项目没有获得预期收益造成的未能如期还款、政府举债规模超出自身承受能力等都会加大地方政府的举债风险。

三、地方政府债务风险防范控制对策分析

（一）构建完善法律法规与管理机制

十九大报告提出，要全面依法治国，让政府行为有法可依，遵循法律，这使地方政府能够更好的防范和控制债务风险，也是地方政府进行举债行为的基本准则，因此需要明确立法说明和相关监督管理机构对地方政府的融资举债做出刚性要求，强化举债风险意识。在完善明确立法内容的大前提下，地方政府更应该做好落实各自的融资举债责任，包括举债后的偿还责任，这些都应当被纳入考核地方政府政绩的项目中。

此外，还应该完善一下地方政府融资举债的平台，将其进行市场化操作，以竞争化的行为来防止地方政府违法违规举债，进而控制风险。在必要情况下还可引入第三方审计机构对地方政府债务风险进行专业化评估。

（二）对地方政府事权和财权进行适当调整

我国在1994年分税制改革后，财权与事权的不匹配造成了地方政府的被动借债，虽然地方政府有一定的举债权限，但这在一定程度上加大了债务的产生，并不能很好的解决地方性问题。所以，我国中央政府应该在税制改革的基础上，做好财权与事权的配合工作，将一定的财权下放，为地方政府在运作过层中提供更好的财政保障，使其能够为地方居民提供合理的基础设施和建设，对于存在地方债务高风险的地区，中央政府应给予一定的支持和帮助，发挥出应有的宏观调控作用。

（三）制定地方政府债务风险预警机制

各级各地方政府都会有举债行为，政府部门应该根据自身举债特点和和债务类型进行科学有效的风险评估，并且根据评估结果做好债前预防、债中控制、债后管理。地方政府应针对自身债务情况制定风险预警机制和应急处理机制，根据风险等级高低做好应急处理方案，减少损失。债务风险预警机制虽不能从根本上解决债务风险问题，但能在一定程度上减少地方政府的财政损失，缓解财政债务压力。

（四）防范地方政府隐性债务风险

债务风险分为隐性风险和显性风险，隐性风险就是指那些在进行地方基础设施建设行为时存在的地方政府官员的道德风险，这既与财政问题相关，也与行政治理问题相关。防范地方政府隐性债务问题，就要做到防范地方政府进行违法违规融资担保行为，包括以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相进行的举债行为。为解决此类问题，应在建立健全相关法律法规的基础上，全面公开政府举债行为，全民监督政府债务信息，不断提高地方政府债务管理能力。与此同时，要加大对违法违规行为的惩处力度，合理防范和控制地方政府的债务风险。